Notre démarche se fonde ici sur l’idée dégagée par MM. Jacques Aubert et Raphaël Petit, selon qui, de la détermination de la notion fondamentale d’ordre public découle “le système de normes, d’organisation et de procédures”16 de l’institution policière. De cette observation, l’on peut s’interroger sur ce qu’il peut advenir, dans le cadre de la relation entre la police et les minorités, du recours et de l’affirmation actuelle du terme de “sécurité” et non plus de la seule notion d’ordre public.
D’un point de vue très général, la sécurité moderne englobe des domaines très divers. Un auteur a pu ainsi écrire : “On légifère pour parer à la contingence et à l’insécurité des esprits ; on juge pour remédier à la contingence et à l’insécurité des sensibilités. La lutte contre la contingence et l’insécurité se rencontre partout dans la fonction de sécurité et ne se retrouve nulle part ailleurs dans les autres secteurs sociaux“17. Si ce sens général attribué au terme sécurité n’a pas totalement disparu de nos jours, il recouvre davantage ici la notion de sécurité publique lorsqu’il est rapporté à une fonction étatique précise, à savoir la police.
L’évolution en France de la conception d’une police d’ordre, héritière de l’histoire et soumise au pouvoir, à une police de sécurité, est soulignée avec force par le législateur actuel18 : la police de sécurité, est certes gardienne de la loi mais elle est également soucieuse, en principe, des attentes du public et doit par conséquent être plus proche du citoyen19. Cette évolution marque un rapprochement avec la situation anglaise où la police a, dès l’origine, reposé sur le principe “la police est le public et le public la police”, selon la formule attribuée à Sir Robert Peel, fondateur du modèle de police anglais20 . On oppose en effet souvent la police française, précoce (création du lieutenant général de police à Paris en 166721), centralisée et impopulaire22, à une police anglaise récente (milieu XIX° siècle), décentralisée et proche de la population23. Léon Faucher, ministre de la police, affirmait déjà, vers 1843, que “la police sert le citoyen en Angleterre, elle commande aux citoyens en France”24.
Le terme “sécurité”, au sens de prévention de la criminalité, est absent du vocabulaire juridique anglais25, il lui est préféré les notions de “paix publique” (Queen’s peace), de “bien public” (good public), ou encore “intérêt public ou général“ (public interest )26 : l’ordre public est entendu comme ce qu’exige le bien public ou l’intérêt général. Cet ordre public est fonction de chaque situation locale : le concept de “police nationale” en charge d’un “ordre public national” est alors rejeté, car il est porteur de menaces à l’égard des libertés. Les forces de police ne peuvent alors qu’être décentralisées et ont en charge le maintien d’un ordre public local. Le terme actuel de “sécurité” nous permet de nuancer quelque peu cette vision classique, notamment dans cette opposition souvent établie, et jugée rigide, entre les modèles de police française et anglaise.
La polysémie du terme “sécurité”27, terme familier par ailleurs au langage des juristes français, ne laisse pas en effet de dérouter : sécurité de l’Etat, sécurité publique, sécurité des biens et des personnes, sécurité du citoyen : la police n’est-elle pas chargée de tout cela à la fois ?
La sécurité est généralement définie comme une composante de l’ordre public, tout comme la tranquillité et la salubrité publiques, au sens donné à ces termes par les articles L.131-2-2° et L.131-4-2° du Code des communes et relatifs aux pouvoirs de police du maire28. Mais le sens à attribuer à ce terme de sécurité semble de nos jours se préciser à travers l’affirmation par l’Etat de ses missions régaliennes. La sécurité, qui à l’origine est un pouvoir aux mains des seules instances locales, est une notion désormais définie par le seul pouvoir central : la sécurité est, en France, généralement considérée comme une fonction régalienne par excellence, alors que celle-ci s’est, historiquement, constituée autour d’un “bloc de compétences” conférées aux autorités locales. Le poids de l’histoire n’est pas sans influence sur la volonté actuelle d’instituer une “police d’Etat locale” ou dite encore “police territoriale”, voire , depuis les années 1990, une “police de proximité”.
M. J.J. Gleizal fait pour sa part remarquer que “la problématique de la sécurité porte en elle une conception de l’Etat où la mission d’ordre se diffuse sans être impérialiste, car si l’ordre est une priorité, il ne saurait être une fin”29. Pour l’auteur, la police d’ordre impose, “par le haut” une vision unilatérale de l’ordre social et la police dite de sécurité tente quant à elle de répondre au contraire à une demande sociale de sécurité par une offre de sécurité30. La sécurité semble dès lors enrichir la notion d’ordre public par une approche différente du lien social, et partant de la citoyenneté31. Cette notion viendrait ainsi prendre en considération les demandes et les attentes des citoyens. Dès lors, la police devient une institution qui a pour souci de servir le citoyen, par un retour à une police des communautés locales : nous nous approchons ainsi, du moins en théorie, de la définition juridique de la police anglaise.
L’autre évolution à souligner ici est que la notion de sécurité est désormais souvent associée à celle de prévention. En effet, la part grandissante que semble prendre la notion de prévention, notamment au sein des législations récentes établissant de nouveaux codes pénal et de procédure pénale32 a des conséquences importantes sur les modalités d’intervention de la police. Le droit pénal ou droit criminel33, influencé par l’état de la criminalité34 et l’évolution des idées, se fixe certes pour but essentiel, selon un auteur35, de rétablir l’ordre dans le désordre, c’est-à-dire la protection d’un certain ordre social ; cependant en privilégiant actuellement la prévention jugée plus efficace dans la lutte contre la criminalité36 (souvent économiquement moins coûteuse), on tend à renforcer le recours à la notion vague de “sécurité”.
Au milieu des années 1970, nous semblons assister au passage d’une prévention post-délictuelle (mesurée au moyen de taux de récidive et taux de criminalité) à une prévention de type pré-délictuel, c’est-à-dire la détection en amont des cas d’inadaptation sociale, de groupes asociaux voire antisociaux37. Cette dernière méthode de prévention doit, en régime politique libéral, se concilier avec le respect et la garantie de la liberté individuelle.
Un rapport sénatorial de mai 1982, relatif aux services de l’Etat chargés du maintien de la sécurité publique, note pour sa part que “s’il est clair qu’à long terme, la société doit mettre en place un système préventif des formes pathologiques de l’agressivité, il lui est nécessaire de se protéger dans l’immédiat contre les menaces qu’elles représentent“38. La sécurité semble ici une réponse à un corps social que des maladies menacent. Cette approche “clinique“ de la société est à l’heure actuelle prédominante dans la formalisation du concept de sécurité.
En tout état de cause, la notion de sécurité conduit inéluctablement à renforcer une surveillance plus étroite de certaines catégories de population, jugées à tort ou à raison hostiles à la police, car pouvant porter atteinte à la sécurité intérieure dont elle a la charge : la police paraît en effet raisonner en termes de catégories ou de groupes à risques, voire, selon le terme d’une circulaire ministérielle, de “minorités”39.
Le concept assez récent de sécurité intérieure, élaboré notamment par l’Institut des Hautes Etudes de la Sécurité Intérieure ou IHESI40, vise également à appréhender les phénomènes de risque portés au corps social. Cette appréhension s’opère à travers une action en amont pour prévenir de tels phénomènes. Un représentant de cet Institut souligne ainsi que “la sécurité intérieure, qui ne peut être le “contretype“ d’une sécurité extérieure, c’est-à-dire concernant l’extérieur des frontières, l’image qui lui convient le mieux est sans doute celle d’un corps social que les maladies menacent“41. Il s’agit là quelque peu d’une vision “biologisante“ de la société, vision qui n’est pas sans conséquences juridiques.
A notre niveau, il nous faut retenir d’une telle évolution la plasticité des notions de sécurité ou de sécurité intérieure pour saisir une réalité sans cesse mouvante. L’intérêt même de telles notions est leur adaptabilité à un contexte par définition insaisissable car fondé sur le risque ou la menace. On ne compte plus la fréquence dans l’emploi ou le recours à de telles notions dans les textes législatifs, réglementaires ou dans des arrêtés ou circulaires ministériels sans que nulle part ne soit apportée une quelconque précision ou définition de ces termes, précision qui s’avère pourtant essentielle à l’exercice des libertés publiques.
A une société moderne à risques, ou paraissant menacée, semble répondre un droit de menace ou à faible degré de protection à l’égard de certaines catégories de populations qui cristallisent le plus souvent cette peur ou ces phénomènes d’atteinte au corps social. M. Laurent Richer écrit en ce sens, fort justement, qu’en France “l’insécurité existe, même si la violence n’est pas un phénomène nouveau, l’urbanisation entraîne le développement de certaines formes de délinquance. Mais sur cette réalité se greffe une idéologie de la sécurité qui d’une part désigne à la vindicte publique certaines catégories de la population (jeunes, immigrés), d’autre part justifie une diffusion de la présence policière en accroissant la psychose de l’insécurité“42.
La reconnaissance par le législateur de 1995 de la sécurité comme droit fondamental, ce qui a pour conséquence d’élargir ainsi la catégorie des droits fondamentaux, ne clarifie pas le débat. “Les droits fondamentaux, écrit M. E. Picard, sont des droits assez essentiels pour fonder et déterminer, plus ou moins directement, les grandes structures de l’ordre juridique tout entier en ses catégories, dans lequel et par lesquelles il cherche à se donner ainsi les moyens multiples de leurs garanties et de leur réalisation“43. La conciliation des notions de sécurité ou de sécurité intérieure avec le respect des libertés fondamentales semble, par l’absence de toute définition de celles-ci, aller de soi. La question mérite d’être posée car ces notions assez vagues de sécurité ou de sécurité intérieure autorisent l’exercice de la contrainte étatique et l’usage de la violence légitime.
La sécurité est en effet souvent entendue comme une fonction régalienne de l’Etat sur le fondement qu’elle contient en son sein une autre notion qui vient pour ainsi dire la consacrer et la légitimer, à savoir la notion d’intérêt général. Dans ce cadre, ce sont davantage les risques et les menaces présents ou à venir qui fondent l’intervention des institutions en charge de la sécurité qu’une réelle situation d’atteinte ou d’un agissement contraire au droit. Le droit n’apparaît ici que comme un cadre dans lequel doit en principe venir s’inscrire l’action de toute institution qui oeuvre dans le domaine de la sécurité.
Une telle interrogation se trouve enfin ici renforcée par la référence, tout aussi essentielle dans toute action policière, à savoir la notion d’apparence, notion qu’il s’agit à présent d’expliciter.
J. Aubert, R. Petit, op. cit. , p. 22.
H. Sesmat, La sécurité moderne, Librairie Paillard, Paris, 1944, p. 20.
V. L’art. premier de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité, JO du 24 janv. 1995, p. 1249, dispose “la sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives“. J. Robert, H. Oberdorff, Libertés fondamentales et droits de l’homme- Textes français et internationaux, 3 ° éd., Montchrestien, Paris, 1997, pp 263-264, évoquent un véritable “droit à la sécurité“. Pour une analyse détaillée du concept de sécurité, V. J.J. Gleizal, “A propos de la sécurité”, RSC,(4), oct.-déc.1994, pp 812-818.
Ce souci est contenu dans le Rapport Le Roux, du nom du Député qui a remis au Premier ministre, en septembre 1997, son rapport intitulé, de manière significative, “Une politique de sécurité au plus près du citoyen“.
“The police are the public and the public are the police”, selon une formule attribuée à Sir R. Peel, fondateur de “la nouvelle police” de Londres en 1829 et qui marque l’origine de la police anglaise. V. aussi Ch. Reith, A short history of the British Police, Oxford University Press, London, 1948, p. 64 où l’auteur pose les principes suivants qui fondent la police anglaise, principes qui demeurent d’actualité dans toute réforme de la police anglaise “1) To maintain at all times a relationship with the public that gives reality to the historic tradition that the police are the public and that the public are the police 2) To recognize always that the power of the police to fulfil their fonctions and duties is dependent of public approval of their existence, actions, and behaviour, and their ability to secure and maintain public respect“ (L’entretien d’une bonne relation avec le public permet de préserver la tradition historique qui établit que la police est le public et le public la police ; reconnaître que le pouvoir exercé par la police, pour remplir ses missions et accomplir ses devoirs, dépend de l’approbation donnée par le public tant en ce qui regarde son utilité ou existence même, ses actions et comportement, ainsi que de sa responsabilité et sa capacité à rassurer le public et à garder son estime).
F. Olivier-Martin, Histoire du droit français des origines à la Révolution, ed . CNRS, Paris, 1984, pp 552-556.
Encyclopédie nationale de la police, Compagnie nationale de diffusion du livre, 1955, p. 20 et s.
J. Alderson, Policing Freedom- a commentary on the dilemmas of policing in Western democraties, Macdonald and Evans, 1979, p. 66 et s. où l’auteur distingue à travers le concept de “citizen constable” la police anglaise des autres modèles de police, notamment continentaux.
L. Faucher cité par Cl. Journès, “Histoire comparée de la police”, in Procès, n°15-16, 1984 ; V. égal. Cl. Journès, in J.J. Gleizal et alii, op. cit ., p. 88 ; M.T. Casman et alii, Police et immigrés, Vanden broele brugge, 1992, p. 15 ; souligné par nous.
Il existe certes le terme “Public safety“ traduit généralement par “sécurité publique” mais il ne semble pas être employé en matière policière, mais a davantage le sens de sécurité sanitaire et de salubrité publique, V. à ce sujet H. Saint Dahl, Dahl’s Law Dictionary - Dictionnaire juridique Dahl, Français-anglais/ Anglais-français, Dalloz, Paris, 1995, p. 771.
Ibid., p. 770.
La sécurité du latin “securus”, sûr, est la “situation de celui ou de ce qui est à l’abri des risques (...), état qui peut concerner une personne (sécurité individuelle), un groupe (sécurité publique), un bien”. Autre sens, celui de surveillance ou contrôle, ou encore de sécurité juridique de l’individu face au pouvoir, c’est-à-dire au fond la sûreté. V. G. Cornu, Vocabulaire juridique, Assoc. H. Capitant, PUF, 1987, p. 730.
Ces pouvoirs de police sont désormais définis au titre Premier du Livre II du Code général des collectivités territoriales intitulé “Police”, V. Art. L. 2212-2 de ce Code, publié au J.O du 24 février 1996, p. 36028.
J.J. Gleizal, La police en France, Coll. “Que sais-je ?”, N°2741, PUF, 1993, p. 119.
On parle alors de système de police, la police stricto sensu ne devient alors qu’une institution parmi d’autres institutions (gendarmerie nationale, police municipale, polices privées...) chargée de la sécurité des citoyens V. Les Cahiers de la sécurité intérieure, “La Sécurité intérieure : défis et enjeux”, La Doc. Franç, janv. 1990.
J.J. Gleizal, in “Polices d’Europe, op. cit ., p. 193.
G. Stéfani, G. Levasseur, B. Bouloc, Procédure pénale, 15° éd., Dalloz, Paris, 1993, p. 274, n. 273, notent que “les tendances nouvelles du droit pénal vers la prévention devraient accroître “la police administrative”“.
Le débat quant à savoir si le droit criminel fait ou non partie du Droit public n’a pas son objet ici, souvent son classement disciplinaire est délicat, on parle parfois de droit mixte ; notons cependant qu’un éminent auteur, E. Garçon, Code pénal annoté, Tome 1, nouvelle édition refondue et mise à jour par M. Rousselet, M. Patin et M. Ancel, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1952, 964 p, dans son étude exhaustive sur le Code pénal de 1810, note, dans sa préface à la première édition, qu’ “on peut (...) envisager le droit criminel comme droit public en tant qu’il garantit le droit individuel et les libertés publiques et poursuivre, dans cette voie, la réalisation des principes proclamés par la Révolution“. Cette approche nous la faisons nôtre, car, s’agissant de l’institution policière, elle s’inscrit parfaitement dans le cadre de notre étude.
En Angleterre et en France, environ 20% de la population est frappée une ou plusieurs fois par la criminalité, V. J.J.M. Van Duk, P. Maynew et M. Killias, Experiences of crime accross the World, Boston, 1990, cité par J. Pradel, Droit pénal comparé, Dalloz, Paris, 1995, p. 32. De 1950 à 1994 le taux de criminalité en France a été multiplié environ par 6,8 fois ; en 1994 ce taux est d’environ 67,83 pour mille ; en Angleterre en 1991 il était de 110 pour mille V. Aspects de la criminalité et de la délinquance constatées en France en 1994 par les services de police et de gendarmerie d’après les statistiques de la police judiciaire, Ministère de l’Intérieur, La Doc. Franç, 1995, p. 31 et 38.
S. Tzitzis, La philosophie pénale, Coll. “Que sais-je ?”, PUF, 1996, 127 p.
P. Bouzat, J. Pinatel, Traité de droit pénal et de criminologie, Dalloz, T1, Paris, 1970, 2°éd., pp 4-6 ; où les auteurs notent que l’efficacité de la lutte contre la criminalité est d’abord et avant tout préventive.
Pour une analyse plus approfondie, que nous ne pouvons mener ici, V. Conseil de l’Europe, La police et la prévention de la criminalité, Affaires juridiques, 3° Colloque criminologique des 21 et 23 novembre 1977, Strasbourg, 1978, pp 18-45. Ce document est essentiel car y est inscrite toute la philosophie de la “police de proximité“ menée à ce jour en France.
Rapport Sénat n° 85, fait au nom de la Commission de contrôle des services de l’Etat chargés du maintien de la sécurité publique, créée en vertu de la résolution adoptée par le Sénat le 6 mai 1982, par M. René Tomasini, p. 16.
La circulaire du ministre de l’Intérieur du 3 janvier 1995 adressée aux préfets et relative à la réorientation des missions des renseignements généraux, recommande aux services des R.G, qui “doivent travailler en liaison très étroite avec les services de sécurité publique et de police judiciaire” en particulier dans le domaine des violences urbaines, “la surveillance des minorités et groupes à risques, tant français qu’étrangers”. BOMI, 1er trim. 1995, p. 714. Souligné par nous.
La formalisation de ce concept revient pour l’essentiel à l’Institut des Hautes de la Sécurité Intérieure crée en 1989, dont il sera parlé plus avant.
V. l’article du Secrétaire général de l’IHESI, M. Auboin, “Les enjeux de la sécurité intérieure“, Rev. adm., juillet-août 1997, n° 298, p. 432. V. du même auteur, “Les grands défis de la sécurité intérieure à l’horizon 2010”, Rev. adm., janv.-fév. 1998, n° 301, pp 5-8.
L. Richer, Les droits de l’homme et du citoyen, Economica, Paris, 1982, p. 200. Un tel constat peut être élargi aux pays européens. Comme le soulignent des auteurs dans leur analyse comparative à l’échelle européenne, “les politiques de prévention et de sécurité ont contribué à criminaliser des situations et des groupes à problèmes. Des problèmes sociaux sont définis par ces politiques comme des problèmes de criminalité et d’insécurité. Par le partenariat, d’autres instances officielles et associations sont amenées à adapter leur mode d’intervention à cette vision des problèmes“, P. Hebberecht , F. Sack (dir.), La prévention de la délinquance en Europe- Nouvelles stratégies, Logiques sociales, L’Harmattan, Paris, 1997, p. 20.
E. Picard, “L’émergence des droits fondamentaux en France“, AJDA, n° Spécial Les droits fondamentaux - une catégorie juridique ?, 20 juillet / 20 août 1998, p. 8. Ou encore, ”Par droits fondamentaux, il convient d’entendre un ensemble de droits et de garanties que l’ordre constitutionnel reconnaît aux particuliers dans leurs rapports avec les autorités étatiques. Ces droits sont fondamentaux d’une part parce qu’ils se rapportent à l’homme qui est le fondement de tout, et d’autre part, parce que les conséquences de leur reconnaissance traversent ou devraient traverser tout l’ordre juridique“, Rapport français “La hiérarchie des normes constitutionnelles et sa fonction dans la protection des droits fondamentaux“, Ann. intern. just. const., Vol. VI, 1990, p. 133.