A l’heure actuelle, l’accent mis sur l’ampleur de l’immigration124, qui est l’une des raisons principales de la coopération policière entre les Etats de l’Union Européenne en matière de Justice et Affaires intérieures125, révèle certes l’importance soulevée par les questions de sécurité souvent liées à ce phénomène, mais aussi celles, beaucoup moins mises en avant, et relatives à la protection juridique des migrants et, une fois établis sur le territoire national, des citoyens d’apparence non européenne126. C’est alors une réflexion, sur les incidences de la politique de sécurité intérieure sur les libertés individuelles qu’il s’agit ici de développer, et dont l’illustration majeure est la politique d’immigration menée à l’heure actuelle en France127. La police française a en ce domaine une conception de l’immigration qui s’inscrit plus globalement dans ce cadre de nouvel espace européen128.
La construction européenne a modifié les conceptions jusque là intangibles des notions d’Etat, et partant de la souveraineté étatique, de la citoyenneté qui n’exclut désormais plus une citoyenneté européenne ; le statut des étrangers tend à se constituer désormais à travers une démarche qui distingue les “communautaires” des “extra-communautaires”. La citoyenneté européenne tend, observe Mme Danièle Lochak, à substituer un critère purement juridique, la distinction national / étranger, à une distinction plus ambiguë fondée sur l’origine : elle met au premier plan l’appartenance à l’Union européenne, c’est-à-dire une appartenance d’origine, comme fondement des droits129.
En pratique, les contrôles de la libre circulation des personnes dans l’espace Schengen et européen, mission essentielle de la police, tendent, par l’effet de cette évolution, à prendre pour cibles et / ou renforcer les moyens de normalisation des individus à l’égard desquels existent des éléments de suspicion ou susceptibles de porter atteinte à la sécurité intérieure : les critères d’efficacité policière semblent, sous l’effet de menaces ou risques fondés sur la nécessité de sécurité, se constituer, explicitement ou implicitement, sur des bases ethniques130. Ce qui soulève dans le cadre de notre étude la question cruciale des libertés publiques au regard des instruments juridiques induits par le concept de sécurité. Pour Jean Dabin, “les libertés publiques (...) trouvent juridiquement leur fondement dans le bien public qui en exige le respect et la protection”131 : ce principe affirmé ici trouve-t-il quelque effet avec le recours à la notion de sécurité ?
La présence aujourd’hui définitive d’une population non communautaire, traitée souvent de manière “spécifique”132, est souvent évoquée par référence à l’origine non européenne de l’immigration récente, qu’elle soit, comme en France, d’origine africaine ou nord-africaine, ou, comme en Angleterre, issue du New Commonwealth (Pakistan, Inde, Bengladesh, Antilles...)133. On parle alors davantage d’une immigration de peuplement que d’immigration de travail qui jusque là justifiait voire légitimait la présence étrangère. Cet état de fait peut aisément trouver une explication. La présence dans certains territoires de cette population d’origine non-européenne est pour l’essentiel à mettre en rapport avec les lois successives sur l’immigration, voire dans certains cas sur la nationalité, qui ont été adoptées par les Etats nationaux. En ce domaine, on l’oublie trop souvent, et comme le souligne un juriste anglais134, les Etats jouissent d’une certaine marge d’appréciation. Il s’agit là de droits éminemment politiques au sens où la raison d’Etat et l’intérêt de l’Etat priment avant toute autre considération.
Ainsi, une différence de traitement fondée sur la race n’équivaut pas à une discrimination raciale. La Cour européenne des droits de l’homme relève en effet qu’ “en limitant- comme elles le font- la liberté d’accès, les politiques d’immigration opéreraient d’ordinaire des distinctions fondées sur la nationalité des gens et indirectement sur leur race, leur origine ethnique, voire leur couleur. Sans doute un Etat ne saurait-il mener “une politique à caractère purement raciste”, mais accorder un traitement de faveur à ses nationaux, ou aux personnes venant de pays avec lesquels il a les liens les plus étroits, ne constituerait pas pour autant de sa part une “discrimination raciale”“135. La Cour avait précédemment jugé qu’une discrimination est établie dès lors que “‘la distinction manque de justification objective raisonnable’”136.
Ce qu’il nous faut souligner ici c’est qu’un tel traitement de faveur voire une telle “politique jurisprudentielle” conduit inéluctablement, à plus long terme, à la constitution d’îlots de populations hétérogènes, notamment en France et en Angleterre. Cette présence de populations est établie, seul semble faire ici défaut la reconnaissance institutionnelle ou non d’une telle réalité.
En Angleterre, cette réalité est inscrite au niveau institutionnel, notamment ici au sein de la police anglaise. En France l’appréhension de ce phénomène est beaucoup plus subtil : si, a priori, ce sont les services publics à caractère social qui semblent les premiers à investir ce domaine général dit de l’immigration, en fait la police est l’institution publique qui focalise à l’heure actuelle une attention toute particulière à l’égard de cette population. La notion de sécurité n’est pas étrangère au lien fréquent entre la police et les catégories de population d’apparence ou d’origine non-européenne.
Ce constat semble provenir d’un traitement spécifique de citoyens qui demeurent, malgré leur présence en France depuis deux voire trois générations, encore définis et rattachés au vocable de l’immigration. La distinction policière souvent retenue est l’opposition français / immigré, ce dernier vocable peut autant recouvrir les jeunes “Beurs”, les “Harkis” voire parfois les ressortissants des DOM-TOM. Ce traitement n’est pas neutre puisqu’il sous-tend l’idée que ces citoyens ont l’attribut de leur origine sur leur apparence physique. Le droit est ici confronté à un dilemme celui d’imprégner la pratique policière par les principes des droits de l’homme, inscrits dans des textes internationaux ratifiés et par conséquent intégrés au système juridique français. La police française est sommée de prendre en considération cette éventuelle contradiction. Le défi qu’elle doit relever, entre les principes républicains qu’elle défend et les droits de l’homme qui doivent guider son action quotidienne à l’égard de cette catégorie d’individus, va infléchir l’exercice de la police vers une ouverture voire une reconnaissance implicite de la question minoritaire.
L’institution policière paraît à l’heure actuelle confrontée à une difficulté de “policer” ces territoires particuliers, et donc indirectement les individus qui y résident. Nous pouvons l’observer dans le champ de compétence de la police. La police est appelée à intervenir sur des territoires où se concentre une forte population d’origine non-européenne. Ces territoires sont appréhendés en recourant aux termes de “violences urbaines” ou de troubles à l’ordre public comme le laissent apparaître des événements assez récents.
Les troubles survenus dans les années 1980, en Angleterre et en France, dans certaines zones urbaines dites “sensibles”, ont mis au devant de la scène le problème des relations entre la police et les groupes ethniques minoritaires137 : la gestion policière des relations communautaires n’est désormais plus simplement définie dans un cadre dit de “relations publiques” ou comme de simples lieux de rencontre et d’information, mais deviennent une partie intégrante et importante du travail policier, et partant un souci majeur pour l’institution policière.
Ces tendances “communautaires” pourraient en effet conduire à un risque de désordre social grandissant : pour tenter de contrer ce phénomène, la police française, par exemple, doit désormais agir dans un cadre juridique dans lequel la question des minorités, si elle n’apparaît pas de manière aussi explicite qu’au sein de la police anglaise, n’en est pas moins souvent sous-jacente, la preuve est attestée par un redéploiement significatif des agents publics en général et des fonctionnaires de police en particulier dans le cadre actuel de la politique de la ville. Cet effort en faveur des quartiers à risques138, se traduit par l’émergence du problème dit des banlieues, problème qui est le plus souvent saisi à travers l’ethnie ou la culture de ses habitants139. Cette évolution importante semble se traduire par la création, au niveau central de certains services de police, notamment d’un service dit “observatoire des minorités”140.
Cette question est également abordée par des démarches de normalisation de certains territoires et donc indirectement des comportements des populations qui y résident, à travers des plans locaux, ou encore départementaux, de sécurité, dont on précisera par la suite la portée. La sécurité publique, définie souvent comme une fonction régalienne par excellence, s’inscrit désormais dans une politique de la ville dont l’acteur central est l’Etat141, et son principal représentant la police de sécurité ou dite encore “police de proximité” selon les termes d’une circulaire ministérielle142.
L’idée d’une police poursuivant le seul intérêt général, dont l’ordre public, n’est, selon M. Didier Linotte, qu’un élément143, risque, dans le contexte social actuel, de s’effacer derrière celle qui, au contraire, ferait apparaître l’institution comme juge et partie prenante d’un conflit, qui imposerait sa vision de l’ordre public à un groupe social aux dépens d’un autre. Cette évolution risque de s’opposer au principe posé par l’article 12 de la Déclaration de 1789 précité. “La force publique, écrit fort justement Mme Arlette Heymann-Doat, n’est pas instituée pour l’utilité particulière de quelques uns, c’est l’ensemble des citoyens qui est garant des droits de chacun. Ni la force, ni le pouvoir, ni la garantie des droits ne peuvent être attribuées à une “portion du peuple”“144. Le groupe social qui subit de manière disproportionnée l’action policière est celui qui est le plus souvent en désaccord avec la légitimité de son action.
Ainsi, par delà le risque d’une police dont certains membres s’identifieraient à une idéologie non respectueuse des principes d’un Etat de droit démocratique145, la légitimité de la police demeure une question centrale, en particulier dans sa relation fréquente avec les minorités, relation qui suscite une interrogation en des termes particuliers lorsqu’il s’agit d’une telle institution publique d’autorité.
La réponse apportée à ce déclin supposé de la légitimité policière semble se trouver dans une modification de la logique normative, c’est-à-dire dans le souci actuel d’adapter l’application de la loi, au sens général, à un domaine particulier de l’intervention étatique, à savoir ici la sécurité urbaine.
L’Europe actuelle s’affirme comme un lieu où se construit une identité et une citoyenneté communautaire, ce qui conduit inéluctablement à évoquer le péril d’une “invasion migratoire” et à restreindre la libre circulation des personnes originaires de pays tiers d’origine non-européenne, évolution que traduit la formulation du concept indéterminé de “sécurité intérieure”, notion de sécurité intérieure qui fonde par ailleurs les législations nationales récentes que nous examinerons par la suite. V. B. Néel, “L’Europe sans frontières intérieures- L’accord de Schengen”, AJDA, 20 oct.1991, pp 659-679.
A. Lo Monaco, “Les instruments juridiques de coopération dans les domaines de la Justice et des Affaires intérieures”, RSC (1), janv.-mars 1995, p 11 et s. Ce titre VI du Traité de Maastricht “Justice et Affaires Intérieures“, est remplacé par un titre VI relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale du Traité d’Amsterdam signé le 2 octobre 1997 ; V. à ce sujet, le Traité d’Amsterdam signé le 2 octobre 1997 qui est venu réformer le Traité de Maastricht de 1992, H. Labayle, “Un espace de liberté, de sécurité et de justice“, RTD eur., 33 (4), octobre - décembre 1997, “Spécial Traité d’Amsterdam“, pp 883-902.
Cette inquiétude est notamment soulevée à l’égard des citoyens britanniques dits “de couleur”, V. J. Benyon et alii, op. cit., p. 305.
En ce sens, V. J. Domenach, “les incidences de la politique de sécurité intérieure sur les libertés individuelles : l’exemple de la politique d’immigration de la France“, Politiques et Management Public, Vol. 15, n° 3, septembre 1997, pp 123-139. L’auteur observe cependant que “face à la légitimité des actions liées aux objectifs de la sécurité intérieure, les exigences de la protection des libertés individuelles et de la définition de leurs garanties imposent des solutions adaptées” (p. 133).
Le rapport de mai 1992 établi par la Commission du syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale (SCHFPN) ayant pour thème “l’Immigration dans le nouvel espace européen”, reproduit in La Tribune du commissaire de police, n° 58, juin 1993, p. 23 et s., est essentiel car il semble à l’origine des législations successives sur l’immigration mais aussi sur le droit d’asile depuis 1993. La loi Pasqua de 1993 et celles qui l’ont suivie, ainsi que les contrôles d’identité et de situation des étrangers trouvent leur origine dans ce document policier que le législateur n’a fait que reprendre dans ces grandes lignes en retenant les principales réformes préconisées pour limiter les flux migratoires d’origine non-européenne. Le but inavoué est là aussi de rendre difficile l’installation et la visibilité de certaines populations considérées à tort ou à raison comme “criminogènes”.
En ce sens V. D. Lochak, “La citoyenneté européenne : facteur d’union ou vecteur d’exclusion ?“ in G. Koubi (dir.), De la citoyenneté, Préf. J. Robert, Litec, Paris, 1995, pp 51-58.
A ce sujet, V. N. Guimezanes, “L’Union européenne face au défi de l’immigration” et H. Ruiz-Fabri, “L’attitude des Etats face à l’immigration : l’évolution de la législation française”, in L.A. Sicilianos (ed.), Nouvelles formes de discrimination, ed. A. Pedone, Paris, 1995, respectivement pp 71-81 et pp 111-125.
J. Dabin, La philosophie de l’ordre juridique positif, Sirey, Paris, 1929, p. 236, cité par S. Goyard-Fabre, R. Sève, Les grandes questions de la philosophie du droit, Coll. questions, PUF, 1986, p. 231. Souligné par nous.
La Circulaire du 13 décembre 1995 adressée aux préfets et relative à la délivrance des titres de séjour aux citoyens de l’Union européenne et aux ressortissants d’un Etat partie à l’accord sur l’espace économique européen, BOMI, 4ème trim. 1995, p. 53, justifie ce traitement de faveur par “le souci majeur (...) de permettre l’exercice d’un droit encadré certes mais qui ne fait toutefois l’objet que d’un contrôle limité, compte tenu de l’étendue des catégories de bénéficiaires, du faible risque de fraude et du caractère prééminent du droit communautaire”. La facilité de traitement des demandes des étrangers communautaires (qui peuvent dans certains cas s’effectuer par voie postale) permet, poursuit la circulaire, “d’améliorer votre action en matière d’éloignement”. En pratique, ces actions administratives ne concernent qu’un public bien spécifique où le critère ethnique est difficile à exclure. Cette circulaire semble faire suite au débat, JO Déb. parlem., Ass. nat., Q/R, n°1, du 1er janv. 1996, pp 70-71 où un député attire l’attention du ministre de l’Intérieur sur les “tracasseries administratives” auxquelles sont confrontés les ressortissants originaires de l’Union européenne.
En Grande-Bretagne, les immigrés sont définis avant tout comme des gens d’une autre culture ou race. En 1949, le rapport de la Commission Royale sur la population (Royal Commission on population Report) déclarait : “L’immigration à grande échelle dans une société aussi institutionnalisée que la nôtre ne peut être bienvenue que dans la mesure où les immigrants sont de bonne origine et ne seront pas empêchés par leur religion ou leur race de s’intégrer et de se fondre dans la population d’accueil”. V. R. Miles & A. Phizacklea, White Man’s Country -Racism in British Politics, London and Sidney, Pluto Press, 1984, p. 24 et s, cité par D. Lapeyronnie, “La France et la Grande -Bretagne face à leurs minorités immigrées”, in Les Temps Modernes, n° 540-541, juil./ août 1991, pp. 18-19. Souligné par nous.
En France, dès 1969, à une immigration de peuplement pratiquée jusque là à l’égard des Européens se substitue une immigration temporaire réservée aux non-Européens. Il s’agit de mettre en place une politique d’immigration sélective et spécifique. Ainsi selon un rapport officiel, “(...) Il faut considérer ( ) que les changements intervenus ces dernières années dans l’origine des migrants, les difficultés d’accueil et de logement, l’évolution de la situation de l’emploi en France conduisent à recourir à une politique nettement sélective de l’immigration, (...). Il paraît donc souhaitable de donner de plus en plus au flux d’origine non européenne, et principalement au courant maghrébin, un caractère d’immigration temporaire de travail ; (...) afin d’éviter, dans l’intérêt commun, l’apparition dans notre pays des problèmes ethniques posés par la présence d’îlots d’étrangers importants et dont certains sont difficilement assimilables”. Rapport présenté au nom du Conseil Economique et Social par M. C. Calvez et intitulé “Le problème des travailleurs étrangers”, Avis et rapports du CES, N°7, Séances des 25 et 26 février 1969, J.O.R.F du 27 mars 1969, p. 316 et p. 322. V. égal. l’adoption définitive du rapport ; souligné par nous. Les bases de toute politique ultérieure à l’égard des non-européens, dont l’objectif inavoué est de diminuer leur présence “visible” (population d’origine africaine, noire ou maghrébine) sont ici définies en des termes qui ont pour le moins le mérite de la clarté.
P. Duffy, La police et la convention européenne des droits de l’homme, Conseil de l’Europe, Centre d’information sur les droits de l’homme, Strasbourg 5 déc. 1995, p. 4.
Affaire Abdulaziz, Cabales et Balkandali, Série A n° 94, (1985) 7 EHRR 471, § 84 de l’arrêt. Souligné par nous.
Affaire linguistique belge, Série A n° 6, 1 EHRR 252, § 10 de l’arrêt ; Pour cette affaire, se reporter à V. Berger, Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, 2° éd., Sirey, 1989, pp 15-16.
The Scarman Report, The Brixton Disorders 10-12 April 1981, Report of an Inquiry by the Right Honourable the Lord Scarman, OBE, Penguin Books, 1981, 253 p. Il est à remarquer qu’en France, cette question ne semble pas faire l’objet d’attention particulière des pouvoirs publics, si l’on en juge par l’absence de rapports d’enquête ou d’information suite à certaines tensions urbaines survenues vers les années 80 dans certaines zones périphériques des grandes villes.
Ainsi, l’îlotage est destiné avant tout aux “banlieues”. Des unités spéciales, ciblées sur les quartiers “sensibles”, ont également été mis en place : section “Violences urbaines” (identifier les bandes) à la Préfecture de police de Paris ; au service central des R.G la section “Villes et banlieues”, ou encore à la Direction Générale de la Police Nationale la cellule d’évaluation du renseignement sur les phénomènes de bandes, en partenariat avec tous les services de police. V. Circulaire du 31 oct.1995 relative au renforcement de l’action de la police nationale dans la lutte contre les violences urbaines, BOMI, 4ème trim.1995, pp 71-74.
La conséquence majeure est que “la mise en place d’une formation (des policiers) aux dimensions psychologiques, sociales, ethniques, du problème dit des “banlieues” s’est révélée nécessaire, compte tenu des difficultés de communication qui peuvent exister en raison de différences culturelles”, affirme un auteur policier en charge de ces questions. V.L. Bui Trong, “Insécurité dans les banlieues et action policière”, Rev. d’ét. et d’info. de la gend., n°172, 1994, pp. 25-29. Souligné par nous.
M.J.J. Pascal, préfet directeur central des R.G, dans son article intitulé “Les renseignements généraux : une double vocation, généraliste et spécialisée, au service de la sécurité intérieure”, in Administration, n°154, janv.-mars 1992, p. 72, note le passage d’une surveillance des “communautés étrangères” supposées passagères à une analyse fine des “groupes et minorités” établies sur le territoire.
M.P. de Liège, “Politique de la ville et violence urbaine”, Rev. pénit. et de dr. pén., n° 2, 1994, p 110 et s. Pour la Grande-Bretagne, V. M. Winckler, “La violence urbaine en Grande-Bretagne”, Ibid ., p. 123 et s. et P. Le Galès, M. Parkinson, “L’ “inner city policy” en Grande-Bretagne”, RFAP, n° 71, juil./sept. 1994, pp 483-498.
La départementalisation de la police nationale, abandonnée depuis, se fonde, sur un souci d’une “police de proximité “ efficace et mieux reconnue parce qu’elle répond à la demande de sécurité des citoyens”, V. Circulaire du 30 déc.1991 relative à la création de directions départementales de la police nationale, BOMI, 1er trim.1992, p. 137.
D. Linotte, Recherches sur la notion d’intérêt général en droit administratif français, Thèse droit, Bordeaux, 1975, dactyl., 456 p., où l’auteur, abordant la notion d’ordre public, montre que celle-ci n’est qu’un élément d’une notion beaucoup plus vaste à savoir celle d’intérêt général.
A. Heymann-Doat, Libertés publiques et droits de l’homme, Coll. Systèmes, LGDJ, Paris, 1992, p. 18.
Il est ici fait référence à la politisation inquiétante de certains syndicats de police en tenue français proches d’une idéologie non respectueuse des principes républicains . V. Le Monde des 10-11 et 17-18 décembre 1995, respect. p. 12 et 10.