Sous-section 1 : Les forces de police anglaises

La police en Angleterre est une police unique à statut civil, en uniforme, et en principe non armée³¹⁸. La police est définie par le droit anglais comme “une institution administrative“³¹⁹. La police est un organe du gouvernement local, un service public local (Police service). “Le statut constitutionnel de la police est anormal à bien des égards, écrit le juriste anglais J.A. Hopkins : il n’existe pas de force de police nationale et pas de contrôle direct de la police par le gouvernement central”³²⁰.

La loi sur la police de 1964 (Police Act 1964 ) définit les attributions du Home Office (Ministère de l’Intérieur), des autorités locales de police (Police authorities), et des responsables de police (Chief constables). La loi de 1994 relative à la police et aux juridictions de première instance (Police and Magistrates’ Courts Act 1994) vient profondément modifier cette architecture tripartite de la police anglaise.

La loi de 1964 émane pour une large part du rapport de la Commission royale sur la police (Royal Commission on the Police) publié en 1962³²¹, dont les recommandations centralisatrices, même si elles n’ont pas toutes été retenues, ont sensiblement accru l’autorité du ministre de l’Intérieur.

Les compétences du ministre de l’Intérieur (Home Secretary) sont définies par la s. 28 de la loi de 1964³²² : il a une compétence de contrôle et détient également un large pouvoir d’instructions et de recommandations à l’égard des Chief constables. Il entretient enfin des relations privilégiées avec les autorités et les responsables des forces de police locales. Mais la tendance vers une réelle centralisation de l’organisation policière apparaît à travers le pouvoir financier que détient le ministre dans le pouvoir d’octroi de subventions, octroi qui est conditionné par l’efficacité des forces de police locale (s. 31 de la loi)³²³. Le ministre a compétence pour réorganiser les circonscriptions territoriales de police, compétence qui est toutefois tempérée par l’intervention du Parlement et des autorités locales.

La loi renforce également les compétences du corps d’Inspection qui assiste le ministre dans sa mission de contrôle général des Chief constables et partant des forces qui sont placées sous son autorité. L’organe d’inspection (Her Majesty’s Inspectors of Constabulary prévu par la s. 38 de la loi), dirigé par le chef du corps d’inspection (Chief inspector of constabulary prévu à la s.38 (1)) peut mener des enquêtes diligentées par le ministre sur le comportement des responsables de police ou établir des rapports sur l’efficience des forces locales agissant sur le territoire national (s.38 (2) et (4)). Cette dépendance des autorités et responsables de police locales à l’égard du pouvoir central s’affirme également à travers la “règle de l’estoppel” : l’application effectuée par les services destinataires des dispositions contenues dans les directives, instructions, et circulaires ministérielles, actes qui ne sont juridiquement pas obligatoires, font perdre à ces derniers le droit de s’en écarter à l’avenir : l’application effective de ces textes par les exécutants les lient pour le futur³²⁴. Le niveau central, à travers ses différents organes et son pouvoir réglementaire, tend ainsi à uniformiser l’organisation opérationnelle et la structure territoriale des forces de police locales.

L’organisation actuelle des forces de police, qui est historiquement un compromis entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux³²⁵, est identique sur tout le territoire, avec toutefois une structure particulière pour la police métropolitaine, la police de Londres (The Metropolitan Police ou Met ‘)³²⁶.

La police anglaise, marquée par une forte décentralisation, entendue ici comme un regroupement de services publics locaux, comprend des forces de police³²⁷ réparties sur tout le territoire (en général les comtés) et qui sont indépendantes les unes des autres. Les sections 4, 5 et 6 de la loi de 1964 sont relatives aux compétences respectives de l’autorité de police (Police Authority) et du responsable des forces de police locales (Chief constable)³²⁸.

L’autorité de police a pour charge de contrôler la force de police locale. Cet organe élu est composé pour deux tiers de représentants du conseil du comté et pour un tiers de magistrats non professionnels (Justices of the peace)³²⁹. Le statut de cette autorité lui fait obligation d’entretenir une force efficiente dans le ressort de sa compétence territoriale (s.4. (1)). Elle ne possède aucun pouvoir de direction à l’égard des chefs de police ou dans l’exercice, par les membres des forces de police locales, de leurs pouvoirs généraux ou discrétionnaires en vertu de leur statut de constable ³³⁰. Dans ce cadre, elle a pour tâche de maintenir une force de police en lui procurant les moyens humains, financiers et matériels adéquats, dont elle contrôle par ailleurs leur utilisation par le Chief constable ³³¹. A ce titre, elle détient le pouvoir de nomination du responsable de police locale sur une liste établie par le ministre de l’Intérieur.

Chaque force de police a à sa tête un responsable de police ou Chief constable ³³². La direction et le contrôle des forces de police des comtés ou un ensemble de comtés sont sous la responsabilité du chef de police. Le Deputy chief constable ³³³ exerce des pouvoirs similaires et est soumis aux mêmes obligations, lorsque le chef de police est absent, ou se trouve dans l’incapacité d’assurer ses fonctions ou encore lorsque le poste est vacant. Le Chief constable est également responsable à tous les niveaux de la hiérarchie et à ce titre nomme aux postes au rang inférieur à celui d’Assistant chief constable ³³⁴. Son statut lui garantit une indépendance à l’égard de l’autorité de police, qui ne peut le démettre de ses fonctions qu’avec l’accord du ministre de l’Intérieur, et ce dernier lui donne rarement d’ordre direct.

L’organisation territoriale de la police anglaise s’établit sur un certain nombre d’unités opérationnelles, appelées “Divisions” ou “Sub-Divisions” (unité de base). Ces unités ont à leur tête un “Chief Inspector”, ou un “Superintendent” ou encore un “Chief Superintendent”, selon la taille de ces unités ou de la particularité de la zone couverte par les forces de police. Chaque territoire opérationnel possède un ou plusieurs postes de police. L’officier en charge de l’unité est responsable des opérations de police engagées et doit répondre de ses actions au Département des forces opérationnelles du quartier général (Force Headquarters Operations Department), dirigé par un “Assistant Chief Constable” chargé des Opérations.

Une certaine autonomie, notamment budgétaire, est toutefois reconnue au commandant de la Division ou de la Sub-Division dans l’emploi de ses forces. En zone urbaine densément peuplée, les agents de police patrouillent à pied, à bicyclette, avec le soutien logistique, notamment en cas d’urgence, de véhicules motorisés. En zone rurale, l’agent de police, qui réside dans la localité, est pourvu d’un moyen de transport, le plus souvent une motocyclette ou un véhicule léger, pour lui permettre de couvrir sa zone. Cet agent est responsable devant un sergent qui supervise, à partir d’un poste central (Section Station), les différentes zones rurales du secteur dont il a la charge. Dans ces zones rurales, les agents jouissent d’une assez grande autonomie d’action (liberté dans l’horaire de travail par exemple), et leurs devoirs font l’objet d’un contrôle moins rigide comparés à leurs collègues urbains³³⁵.

Le statut du policier de base, ou constable, est posé dans la décision Fisher v. Oldham Corporation où le juge Mc Cardie J. déclare que l’agent de police (Constable ) n’est pas un serviteur de la communauté qu’il sert, mais le serviteur de la Couronne, il exerce alors un office au nom du pouvoir central, bien que sous certains aspects, il soit soumis au contrôle et à la surveillance de la collectivité locale³³⁶. Le Constable doit prêter serment à la Couronne lors de la prise de ses fonctions³³⁷. La déclaration du constable est prévue par la s. 18 de la loi 1964 : il se doit de servir loyalement la Couronne et de maintenir et garantir la paix sociale. Ce devoir de maintien de la paix de la Reine ou Ordre Public (Queen’s peace) a été par ailleurs précisé par la juge³³⁸.

En matière de police, la notion d’ordre public est saisie à travers une autre notion qui a été historiquement une prérogative royale essentielle³³⁹, à savoir la Paix dans le royaume. La paix de la Reine, notion de Common law de tranquillité et de sécurité publiques, est encore marquée de cette empreinte monarchique malgré la légalisation progressive de cette notion sous le terme générique d’Ordre Public (Public Order Act 1936 et les lois successives). Issue du pouvoir monarchique, cette notion a la particularité d’être assez extensive, ce d’autant plus qu’elle précède l’existence même des droits des sujets du royaume. Les droits du sujet-citoyen sont ceux reconnus par le Souverain, à cet égard le régime des libertés publiques diffère quelque peu de celui existant en France.

Le régime anglais des libertés semble s’organiser autour de la notion large et souvent non définie d’Ordre Public : la paix de la Reine précède les libertés des sujets ; au contraire du régime juridique libéral français où les libertés publiques paraissent antérieures à l’ordre public, régime dans lequel la liberté étant le principe, la restriction, fondée sur les nécessités de l’ordre public, l’exception³⁴⁰.

De nos jours, toutefois, ces principes opposés rencontrent une certaine convergence, notamment à travers les législations actuelles, dont l’analyse qui va être effectuée par la suite, montrent que l’ordre public, voire la sécurité publique, semblent une priorité et les libertés publiques un cadre juridique à respecter. Ce qui tend ainsi à inverser quelque peu les principes originaires fixés par les systèmes juridiques libéraux, en particulier en France : l’ordre tend à précéder la liberté. Cette évolution, qui a des conséquences importantes sur l’exercice de la police, est contenue dans la notion actuelle de sécurité.

Pour l’agent de police anglais, la mission essentielle consiste ainsi au maintien de la paix. Le policier doit dans ce cadre exercer ses pouvoirs, sans danger ou crainte pour sa personne (fear) afin de prévenir toutes les atteintes aux personnes et aux propriétés de sa Majesté, mais surtout sans faveur ni préférence aucune au profit de certains membres de la collectivité. Le concept de “rule of law ”, dont un élément essentiel est le principe d’égalité devant la loi, semble en effet fondamental dans la structure même du droit anglais de la police³⁴¹. La tâche principale de la police anglaise tient essentiellement à la prévention et à la découverte des crimes ainsi qu’au maintien de l’ordre public.

Le policier de base est considéré comme un citoyen ordinaire qui a la particularité d’être un professionnel spécialisé dans le maintien de la “paix de la Reine” (Queen’s peace). Dans ce but, des pouvoirs importants, qui trouvaient leur source dans la loi et la common law, sont désormais réglementés par le Police and Criminal Evidence Act 1984 (ou PACE)³⁴², loi qui fera l’objet d’une analyse détaillée par la suite.

Des changements fondamentaux dans l’organisation et le fonctionnement de la police anglaise, notamment le souci de l’efficience des forces, sont inscrits dans le Police and Magistrates’ Courts Act 1994 ³⁴³. Cette loi est issue du Livre blanc sur la police (White Paper)³⁴⁴ et du rapport de la Commission Sheehy (Sheehy Report )³⁴⁵ ,  documents essentiels qui datent de juin 1993, et dont il s’agit à présent d’en souligner l’importance et l’implication sur le droit de la police. 

Le Livre blanc sur la police de juin 1993, intitulé “Pour une police du vingt et unième siècle“, préconise la définition d’objectifs quantifiables par le gouvernement, souhaite renforcer les compétences des responsables de police afin de répondre aux besoins de la population locale et enfin leur accorder une liberté plus grande de gestion financière et opérationnelle de leurs forces pour lutter plus efficacement contre la délinquance.

Les autorités de police voient quant à elles leurs pouvoirs s’étendre, leur composition modifier pour demeurer plus représentative et mieux répondre aux attentes de la population ; ces autorités locales sont désormais jugées sur les résultats obtenus par rapport aux priorités fixées par le gouvernement. Elles sont appelées à définir des stratégies de lutte contre la délinquance en collaboration avec la communauté locale dans le cadre de contrats-citoyens (Citizens’ Charter ) : l’autorité se doit, lorsqu’elle définit ces stratégies, de consulter et prendre en considération les priorités de la population en matière de sécurité. Ces stratégies peuvent prendre la forme de la technique de surveillance du voisinage (neighbourhood watch) ou encore avoir recours à la procédure de recrutement d’un corps de citoyens bénévoles dans les services de police (Special Constabulary ), ces special constables détiennent des pouvoirs similaires à ceux des constables.

Le gouvernement conservateur de l’époque, en accordant une totale liberté de gestion des moyens financiers alloués, renforce en contrepartie son pouvoir de contrôle financier et partant de gestion des ressources humaines. Il faut souligner ici l’importance du contrôle financier des forces de police anglaises qui tend à relativiser fortement l’autonomie et la décentralisation du système de police. Le corps d’inspection se voit, toujours selon le Livre blanc, attribuer de larges compétences en matière de contrôle, notamment afin de s’assurer du respect, par les forces de police, des standards de gestion et de qualité de service fixés par l’autorité centrale.

L’équipe d’enquêteurs, formée autour de l’homme d’affaires Patrick Sheehy (Inquiry Sheehy), a été instituée en avril 1992, par le ministre de l’Intérieur de l’époque, M. Kenneth Clarke, afin d’examiner les corps de police, les conditions de rémunération des agents et le fonctionnement des services de police d’Angleterre, de Pays de Galles, d’Ecosse et d’Irlande du Nord, et enfin de présenter des recommandations pour une réforme de la police souhaitée par le gouvernement. Le rapport Sheehy est soumis au Parlement en juin 1993 pour débat et ne sera publié que le 31 juillet de la même année.

Il s’agit, avec ce rapport, d’introduire au sein des services de police, la technique managériale qui a fait ses preuves dans le monde des affaires et plus généralement dans le secteur privé³⁴⁶. Le souci majeur des membres de la Commission Sheehy, qui dans l’ensemble ont été désignés pour leur compétence managériale et appartiennent à ce monde dit du business management, est de réduire les coûts et éventuellement de dégager des marges bénéficiaires des services rendus par la police. L’amélioration des structures et la définition des responsabilités pour une meilleure qualité de service semble passer au second plan : l’accent est mis sur le niveau de rémunération, la généralisation de contrats à durée déterminée ; quant à la discipline des agents de police, elle est davantage perçue comme une simple technique de management qu’une réelle forme de procès disciplinaire pouvant déboucher devant les tribunaux civils ou répressifs.

Le législateur de 1994 va largement s’inspirer des recommandations et des conclusions de ces deux documents préparés ou commandés par le gouvernement en vue de réformer le système tripartite de la police anglaise (tripartite system ). La loi de 1994 citée plus haut a globalement renforcé le contrôle du Home Secretary sur l’autorité de police qui se voit, aux termes de la section 3 de la loi, modifier dans sa composition³⁴⁷ et accorder des compétences assez étendues. La réforme touche également les responsables de police qui sont placés dorénavant sous l’oeil vigilant d’un ministre de l’Intérieur aux compétences plus affirmées.

L’autorité locale de police a désormais la personnalité morale (corporate body) et à ce titre est juridiquement indépendante des conseils locaux ou councils. L’autorité de police est en principe composé de dix-sept membres dont neuf conseillers élus, cinq personnalités indépendantes et trois juges (magistrates). Si l’autorité est formée de plus de dix-sept membres, les conseillers élus doivent être majoritaires, le nombre de personnalités indépendantes ne doit pas excéder le tiers du total des membres, le reste étant représenté par les magistrates. Le président de l’autorité de police (chairman of the Police authority ) doit être désigné parmi les personnalités indépendantes³⁴⁸.

Aux termes de la section 4 de la loi de 1994, qui vient se substituer à la section 4 de la loi de 1964, l’autorité de police est chargée d’assurer l’entretien et l’efficacité et surtout, pour marquer le souci d’une gestion financière rigoureuse, l’efficience de la force de police située sur son territoire de compétence³⁴⁹. Pour s’acquitter de ses devoirs, l’autorité de police doit se conformer aux objectifs fixés par le ministre de l’Intérieur selon les termes de la section 28 A de la loi de 1964 modifiée ; aux objectifs de performance (performance targets ) établis par l’autorité centrale conformément à la section 28 B de la loi de 1964  ; enfin tout plan local de police doit, aux termes de la section 4 B de la loi de 1994, prendre en considération les éléments contenus dans la politique de sécurité définie par l’autorité centrale.

L’action de l’autorité de police doit également s’inscrire dans le cadre d’un code de pratique (Code of practice ) prévu à la section 28 C de la loi de 1964 sur la police. Cette section autorise également le ministre de l’Intérieur à soumettre au Parlement les codes de pratique qui définissent chaque fonction des autorités de police. L’autorité doit se conformer aux dispositions des sections 28 B et 28 D de la loi de 1964. La section 28 B concerne les priorités que doit se fixer l’autorité de police pour répondre à un certain niveau de performance (level of performance ), dont les standards sont définis par le ministre de l’Intérieur, et surtout atteindre des objectifs conformes (performance targets) à ceux prévus à la section 28 A de la loi de 1964 modifiée, c’est-à-dire déterminés par le ministre.

La section 28 D se réfère quant à elle aux mesures éventuelles à prendre par le ministre lorsqu’il reçoit un rapport contradictoire de la part du corps d’inspection après contrôle et enquête sur la force de police concernée, contrôle prévu à la section 38 de la loi de 1964.

Avant la fixation de son budget annuel, l’autorité de police doit définir avec précision les priorités en matière de sécurité sur sa zone de compétence pour l’année à venir ; celles-ci doivent se conformer, selon la section 28 A précitée, aux priorités affichées par le ministre de l’Intérieur. Ces objectifs locaux de police (Local Policing Objectives) doivent obtenir l’assentiment et répondre aux attentes formulées par la population. Selon les termes de la section 106 de la loi de 1984 relative à la police et la preuve pénale (Police and Criminal Evidence Act 1984)³⁵⁰, la prise en considération des avis et priorités exprimés par la communauté locale en matière de sécurité semble nécessaire pour valider l’élaboration de ces objectifs. 

Une fois ces objectifs déterminés et validés, l’autorité de police met en place un Plan local de police (Local policing plan). Ce plan définit les priorités de l’autorité en matière de sécurité pour l’année à venir, prévoit son budget au regard des ressources financières disponibles et l’affectation prioritaire de celles-ci ; il doit également s’inscrire dans le cadre de la politique nationale de sécurité et préciser les critères de performance au regard de ceux fixés par l’autorité centrale. Ce plan est pour l’essentiel préparé par le Chief constable qui le soumet ensuite à l’autorité de police. Si l’autorité estime que son propre plan diffère de celui du responsable de la force de police, elle doit l’en informer et le consulter de nouveau. Le plan local de police est publié dans la forme acceptée par l’autorité de police, une copie est adressée au ministre de l’Intérieur. Avant la fin de l’année budgétaire, chaque autorité de police doit rédiger un rapport sur l’activité de la force de police se trouvant dans sa zone de compétence, activité basée pour l’essentiel sur les résultats de la mise en oeuvre du Local policing plan. Ce rapport annuel est publié et une copie est transmise au ministre de l’Intérieur.

Enfin, le Chief constable voit ses pouvoirs accrus en matière de gestion financière des forces de police placées sous son autorité, forces qui doivent par ailleurs atteindre certains objectifs définis au préalable par l’autorité politique centrale. Ces forces agissent en général sous les directives du ministre, ce qui en pratique a amoindri les pouvoirs jusque là très étendus des responsables de police. 

Le responsable de police a un pouvoir de contrôle et de direction de la force placée sous son autorité, en incluant, depuis la loi de 1994, les personnes qui assistent la police dans des tâches essentiellement administratives (Civilian Staff)³⁵¹. La section 5 de la loi de 1994 ajoute une section 5 A à la loi de 1964 qui vient modifier les dispositions relatives à la nomination et à la décision de mettre fin aux fonctions du Chief constable par l’autorité de police, pouvoirs qui se voient davantage soumis à l’approbation du ministre de l’Intérieur.

La section 6 de la loi de 1994, qui introduit une nouvelle disposition à la section 6 de la loi de 1964, fait disparaître le rang de Deputy chief constable en prévoyant désormais que chaque force de police doit avoir en son sein un officier de police au rang d’Assistant chief constable désigné par l’autorité de police après avis du responsable de police, choix qui est ensuite soumis au ministre de l’Intérieur. Après consultation de l’autorité de police, le Chief constable désigne parmi ces Assistant chief constables celui ou celle qui aura compétence pour exercer les pouvoirs d’un Chief constable durant son absence ou la vacance momentanée ou définitive de son emploi.

L’autorité de police peut exiger du Chief constable un rapport sur toute matière concernant l’activité policière de sa zone de compétence (Special Reports). Certaines limites subsistent toutefois pour garantir la confidentialité de certaines matières policières ou encore dans les cas où le Chief constable estime que les matières concernées ne semblent pas nécessaires à l’autorité de police pour remplir correctement sa mission et de ce fait ne répond pas favorablement à la demande exprimée par celle-ci. Tout conflit ou désaccord persistant entre l’autorité et le responsable de police est soumis au jugement du ministre de l’Intérieur.

Signalons enfin, mais nous reviendrons plus longuement par la suite, que la procédure disciplinaire des Chief officers relève de l’autorité de police aux termes sections 5, 6 et 37 de la loi de 1964. Un nouveau tribunal d’appel des sanctions disciplinaires prononcées à l’encontre des responsables de police est aussi institué par la loi de 1994.

Ainsi, depuis la loi de 1994, une liberté assez large est accordée au responsable de police en matière de contrôle et de gestion financière au regard des priorités opérationnelles qu’il s’est fixées pour un meilleur management des forces placées sous son autorité. L’efficience de ces forces de police, c’est-à-dire l’atteinte des buts fixés au moindre coût financier ou du moins au regard du budget financier alloué, est sous le contrôle de trois organes : Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary (HMIC), l’Audit Commission et l’Association of Chief Police Officers (ACPO)³⁵². 

Nous pouvons affirmer, en reprenant une analyse approfondie qui a été menée sur cette législation³⁵³, que l’intention de la loi de 1994 est bel et bien de faire adopter et accepter à l’autorité de police une conception stratégique de type managériale en matière de lutte contre la délinquance, la politique de sécurité locale doit désormais s’inscrire dans cette idée de management de la sécurité. Quant au Chief constable, il doit diriger sa force de police à l’instar d’un manager, soucieux avant tout de se conformer à la stratégie définie par les plans locaux et nationaux de sécurité. De ce fait, il a beaucoup gagné en indépendance opérationnelle.

Cette évolution, retracée ici de manière succincte, ne fait que confirmer une tendance vers la centralisation de la police anglaise, et donc nuance quelque peu l’idée de la forte décentralisation des forces de police anglaises. La conséquence d’une telle centralisation sur le “droit de la police” n’est pas négligeable : l’introduction de la philosophie du libre marché et du rendement dans l’action des forces de police n’est pas sans effet sur certaines règles de la pratique policière. Retenons pour le moment que le fondement actuel du statut général de la police anglaise se trouve dans les deux textes de loi précitées, à savoir la loi de 1964 relative à la Police modifiée par la loi de 1994 précitée.

A l’unité apparente des forces de la police anglaise s’oppose la dualité des polices en France. A une police anglaise théoriquement fort décentralisée et liée aux autorités locales s’oppose une police d’Etat dépendant étroitement du pouvoir central.