Section 2 : Le terme “minorités” dans l’ordre juridique international

Le droit international a le mérite de soulever les problèmes liés à la notion de “minorités”⁴⁹⁵ et d’avoir initié une tentative de définition assez précise d’un principe fondamental qui lui est souvent rattaché, le principe de non-discrimination⁴⁹⁶ ,  principe dont les bases juridiques ont d’ailleurs été en grande partie reprises par la plupart des Etats-nations.

Les actes juridiques de la Société des Nation (SDN) puis de l’Organisation des Nations Unies (ONU) font référence à la notion de “protection”, insistant ainsi sur le trait d’infériorité, en évoquant rarement les droits (octroyés par l’Etat) et a fortiori le droit (fruit d’un combat politique) des minorités. Le terme “minorités” ne concerne en fait que les seuls “nationaux”, la souveraineté des Etats est ainsi sauvegardée. De plus, ce sont les individus non les groupes qui font l’objet d’une telle protection : cette dernière s’adresse à l’individu-minoritaire non au groupe-minorité⁴⁹⁷. Ces instruments juridiques internationaux laissent apparaître une attitude, guidée, pour ce qui a été de la SDN, par des intérêts purement politiques (la question des minorités n’est soulevée qu’à l’égard des pays vaincus), et dans le cadre de l’ONU, par des raisons humanitaires qui trouvent leur fondement dans l’idéologie individualiste des droits de l’Homme.

Ce qui est à souligner ici est que la position des minorités, en droit international, se déduit et se définit par rapport à la situation assignée à l’individu en droit interne : de la liberté individuelle, dont la liberté religieuse est un élément, on déduira le contenu de la protection des minorités religieuses ; du droit individuel de conserver son origine, sa langue, sa culture, on développera une protection des minorités ethniques, linguistiques, culturelles⁴⁹⁸. On formule ainsi, par cette construction juridique, ce que devrait être une minorité en se refusant de voir ce qu’elle peut être en réalité. Nous constatons qu’à la protection collective des minorités et aux droits culturels (système juridique de la SDN) va succéder, dès 1945, une autre forme de protection fondée cette fois sur le principe de non-discrimination ⁴⁹⁹ où l’individu n’est pas sujet de droit mais objet de droit, autrement dit, il n’est qu’indirectement sujet de droit international : la situation juridique des individus ne dépend pas de leur consentement mais des traités signés par l’Etat.

En Europe occidentale, une timide évolution semble néanmoins se dessiner : l’individu devient directement (sans médiation de l’Etat) un sujet de droit international⁵⁰⁰. La Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales de 1950 tend en effet à prendre, au sein de l’ordre juridique interne des Etats, une valeur juridique grandissante, phénomène qui donne lieu à une activité jurisprudentielle intense des organes juridictionnels chargés de veiller à son application⁵⁰¹. Certes, la Convention n’est pas intégrée dans l’ordre juridique anglais, de par le principe de la souveraineté absolue du Parlement britannique, elle n’en demeure pas moins une référence majeure pour le législateur ainsi que pour le juge dans les décisions qu’il est appelé à rendre⁵⁰².

L’avancée est assez significative : le raisonnement suivi dans l’élaboration de cette convention est que la reconnaissance et surtout l’effectivité des droits de l’homme suffit par elles-mêmes à rendre inutile la mise en place de mécanismes de protection d’une minorité, excluant du coup l’existence juridique éventuelle de cette notion : on peut à cet égard affirmer ici l’existence de droits individuels, c’est-à-dire une faculté offerte aux individus de revendiquer ou de faire valoir directement leurs droits auprès des instances qui veillent au respect des principes juridiques proclamés. Mettant en oeuvre des actes juridiques de nature assez contraignante, dont l’exécution est d’une efficacité non négligeable (la Commission et la Cour européenne des droits de l’homme)⁵⁰³, le Conseil de l’Europe⁵⁰⁴, à l’origine de cette convention, ne parvient cependant pas à affirmer sa suprématie face à la souveraineté des Etats-nations. Ce rapport de force est mis en exergue chaque fois que cette institution européenne tente d’élargir ou de définir de manière plus précise le domaine de protection des individus appartenant à des groupes minoritaires : il n’est qu’a voir le flou et l’aspect par trop général qui entoure la rédaction de ses textes. L’article 14, qui pose le principe général de non-discrimination dans la jouissance des droits proclamés, inclut par exemple des critères aussi disparates que l’apparence physique (sexe, race, couleur), la pratique d’une langue ou d’une religion, les opinions individuelles, le statut de national, la position sociale, l’état de membre d’une minorité, la fortune, la naissance⁵⁰⁵. Cette démarche prudente, voire timide, dans la rédaction de certains articles de la convention, s’explique par la délicate question à laquelle doivent répondre ses auteurs : comment préserver les principes fondamentaux des Etats-nations sans mécontenter leurs minorités nationales et inversement ?

A ce stade de notre réflexion, nous constatons l’absence de définition juridique de la notion de “minorités”. Comme l’écrit un auteur, “le droit international ne propose pas une définition du terme “minorité“ qui soit acceptée par tous. Les instruments internationaux respectent de plus en plus le concept auto-définition ainsi que l’idée selon laquelle l’existence de groupes minoritaires s’impose de facto plutôt que de jure “⁵⁰⁶. Une telle définition est d’ailleurs souvent à rejeter car elle serait par trop contraignante à l’égard des Etats, soucieux avant tout de sauvegarder la plénitude de leur souveraineté politique et juridique. Ce qui explique une démarche d’ “auto-définition” du terme “minorités“ de la part des Etats. Certaines caractéristiques relatives à cette notion semblent néanmoins se dégager.

En premier lieu, les conventions internationales, et celle du Conseil de l’Europe en particulier, ont un souci marqué pour la protection des individus sans distinction de leur situation juridique dans la société. La réalité sociale montre cependant que certaines catégories sociales, désignées souvent par le terme “minorités”, se trouvent dans une situation particulière, et à ce titre connaissent souvent un traitement qualifié de discriminatoire.

En second lieu, les membres d’une minorité seraient unis par une affinité et non par une décision : on aurait ainsi la collectivité au sens de communauté (la spontanéité) qui se distingue de la société au sens d’organisation (la volonté)⁵⁰⁷.

Enfin, le trait commun de ces individus est l’infériorité, qu’elle soit politique et / ou économique et / ou sociale, infériorité reflétée généralement par leur situation juridique. Cet état d’infériorité juridique nécessite, au regard des principes d’un Etat de droit démocratique, une forme particulière de protection juridique. Et c’est au regard de ce domaine de protection que les instruments juridiques semblent aptes, comme le souligne M. François Rigaux⁵⁰⁸, à combattre efficacement toute forme de discrimination.

Mais cette protection individuelle s’est montrée inopérante face à l’exigence d’une protection collective : l’individu minoritaire n’a d’existence qu’en tant que membre d’une minorité. Comment dès lors protéger celle-ci sans d’abord lui accorder un statut juridique? L’approche individualiste des droits de l’homme trouve ici ses limites. Cette protection juridique individuelle est néanmoins jugée nécessaire car la revendication majeure des membres issus des minorités est l’effectivité du principe fondamental d’égalité.

Avec la notion de non-discrimination ⁵⁰⁹, qui se veut plus concrète et qui tend à se substituer à celle plus abstraite d’égalité, le contenu du terme “minorités” ne peut que s’élargir, puisque l’atteinte à ce principe se trouve désormais possible dans un nombre de cas sans cesse croissant, au vue des problèmes humains qui peuvent se révéler (inégalités linguistiques concrètes, réfugiés suite à un conflit ethnique, ...). 

La souveraineté des Etats modernes, à laquelle se trouve souvent confronté le droit international dans sa tentative de définition d’une telle notion, nous conduit à une réflexion dans un cadre plus restreint, celui de la relation Etat-minorités.