La police matérielle, c’est-à-dire le pouvoir exercé par les agents de la force publique, se fonde essentiellement sur les règles contenues dans le Code de procédure pénale de 1958. Celui-ci est venu remplacer l’ancien Code d’instruction criminelle de 1808, au sujet duquel. R. Garraud, notait que “ce Code manque de préface, la phase policière du procès pénal se passe en dehors de lui (...)”808.
La nécessité d’élaborer un nouveau Code est également soulignée par le Procureur général et président de la Commission d’études pénales législatives, instituée à cet effet, A. Besson .”‘C’était un signe de grave désordre, écrivait-il, que de voir des autorités chargées de faire respecter la loi prendre elles-mêmes toutes libertés avec les dispositions légales lorsqu’elles étaient de nature à les gêner’”809.
Le nouveau code, tant espéré afin de mettre fin à certaines pratiques policières, vient ainsi fonder juridiquement certains pouvoirs de la police qui s’exerçaient jusque là souvent en marge des textes. Ces pouvoirs sont, pour l’essentiel, contenus dans la partie du Code consacrée à la “police judiciaire” ou “police matérielle”, selon les termes de certains auteurs810.
Globalement, ce code a transféré certains pouvoirs de l’autorité judiciaire au profit des agents de la force publique. Le pouvoir de répression, détenu par l’autorité judiciaire, est en partie transféré aux mains des agents de la force publique qui exercent, sous le regard du pouvoir exécutif qui en est le seul détenteur, la contrainte sur les citoyens. Ces pouvoirs étaient attribués, aux termes du Code de 1808, aux magistrats de poursuite et d’instruction, aux préfets, aux maires et à leurs adjoints. Ils étaient aussi conférés aux Officiers de Police Judiciaire ou OPJ de la police et de la gendarmerie. Mais ces derniers, de par leur faible capacité judiciaire et leur nombre limité, ont parfois délégué leurs pouvoirs à leurs subordonnés avec le risque, souligné par M. Jean Montreuil, d’une “élaboration des modes d’opérer en marges des textes (enquête officieuse, rétention des mis en cause)”811. Des délégations des autorités judiciaires au profit des Agents de police Judiciaire (ou APJ) ont également existé sous l’empire du Code de 1808. Il est mis fin à cet état de droit officieux par le code de 1958, qui accroît considérablement le nombre d’OPJ et d’APJ.
Les OPJ, et, sous leur autorité, les APJ, détiennent et exercent un “pouvoir propre”, en particulier dans le cadre de l’enquête de flagrant délit et de l’enquête préliminaire. Ainsi une évolution importante doit ici être soulignée. Elle est en grande partie inscrite dans le Code de procédure pénale de 1958, modifiée récemment par la réforme de 1993.
L’Art. 14 CPP définit la fonction de police judiciaire812. Celle-ci est exercée par différents agents, dont la composition est précisée à l’art. 15 : la police judiciaire comprend les OPJ, les APJ et APJA813, et les fonctionnaires et agents exerçant par la loi certaines fonctions de police judiciaire. Si les agents de la force publique diffèrent par leur qualité administrative (statut civil ou statut militaire), ils se rejoignent quant à leur capacité judiciaire.
L’exercice de la qualité d’OPJ, définie à l’art. 16814, doit, pour être effective, remplir certaines conditions qui sont fixées par les alinéas 4 et 5 dudit article815. Les pouvoirs de l’OPJ (art. 17), outre le fait de recevoir les plaintes et dénonciations, consistent à procéder à des enquêtes préliminaires (art. 75 à 78 CPP) et à des enquêtes de crime et délit flagrants (art. 53 à 67 CPP). Ils ont de plus le droit de requérir la force publique ou son concours pour exécuter leurs missions. La compétence territoriale des OPJ816 prescrite sous peine de nullité817, est un élément important à prendre en considération dans l’extension des pouvoirs des agents. La compétence territoriale concerne en effet la protection de la liberté individuelle qui ne peut se voir garantie qu’en limitant, à certains territoires, l’exercice de la contrainte étatique. La compétence ratione loci a été étendue par la loi n° 94-89 du 1er février 1994818.
Leur pouvoir ratione loci est en particulier étendu en cas “d’urgence” ou de crime et délit flagrant 819. Ces territoires de compétence sont définis et déterminés par le pouvoir réglementaire (Art. 18 al.1er). Ce qui laisse, au gré des circonstances et des menaces à l’ordre public, un large pouvoir d’appréciation quant à l’extension de la compétence ratione loci des agents de la force publique. L’illustration récente en est la loi précitée, qui autorise la création, par décret, des catégories de services ou d’unités où peuvent être appelés à exercer leurs fonctions, non seulement les OPJ mais également les APJ820 ; cette création se fonde pour l’essentiel sur des critères de compétence territoriale.
Les APJ de l’art. 20 constituent l’effectif majeur, composé pour l’essentiel de gendarmes n’ayant pas la qualité d’OPJ et de gardiens de la paix821 ayant satisfait à certaines conditions posées par le code de procédure pénale. La mission principale de ces agents consiste à seconder les OPJ, à constater les crimes, les délits et contraventions, ainsi qu’à dresser, par procès-verbal, les déclarations des personnes susceptibles d’apporter des éléments de preuve, ou des indices pour faciliter le déroulement des enquêtes en cours. Mis à part le pouvoir de garde à vue, détenu par les seuls OPJ, la qualité d’APJ822, permet, une fois les conditions légales remplies, l’exercice effectif de certains pouvoirs, qui à l’examen paraissent très étendus. Ce d’autant plus que leur compétence ratione loci est calquée sur celle des OPJ, sous l’autorité desquels ils exercent leurs fonctions. Ils peuvent ainsi effectuer des enquêtes préliminaires, d’office ou sur instruction, et ce, sous le contrôle de ces derniers ; constater les infractions flagrantes et en dresser procès-verbal (P.V). En cas de crime et de délits flagrants, entendre toute personne pouvant fournir des renseignements sur les faits, voire dans certains cas, présenter à des témoins des personnes “suspectes” ou “parade d’identification”823. Ils ne peuvent, de leur propre initiative, opérer une perquisition, comme a eu à le préciser le juge824. Les APJ peuvent enfin, sous l’ordre et la responsabilité des OPJ, procéder à des contrôles d’identité825 .
Enfin les APJA de l’art. 21, c’est-à-dire les fonctionnaires des services actifs qui ne remplissent pas les conditions de l’art. 20, et les agents de police municipale826, qui agissent sous l’autorité du maire, ont des pouvoirs limités au seul constat des infractions à la loi pénale et au recueil, sous forme de simples rapports, des renseignements qu’ils auraient eu à connaître dans l’exercice de leur mission. Leur compétence territoriale s’inscrit, dans les mêmes conditions que celles définies à l’égard des APJ (art. 21-1 CPP). Mais d’autres agents de la force publique doivent ici être évoqués, car ils intéressent de près ou de loin notre étude. Il s’agit des OPJ affectés plus spécialement à la constatation des infractions au Code de la route, ainsi que des gendarmes et policiers auxiliaires, appelés à effectuer leur service national dans l’une ou l’autre institution publique. Les premiers, définis à l’art. L 23-1 C. route, ont la particularité de posséder la qualité dite d’OPJ “spécial”. Cette qualité, qui nécessite au préalable de remplir certaines conditions pour s’exercer de manière effective, leur interdit toutefois de décider des mesures de garde à vue et de procéder à la visite des véhicules : leur pouvoir se limite à rechercher et à constater les infractions au Code de la route, ainsi que les infractions commises, aux termes des articles 221-6, 222-19 et R. 40- 4° du Code pénal, à l’occasion d’accidents de la circulation. Tous les agents qui ont la qualité d’OPJ, d’OPJ “spécial” et d’APJ sont, conformément aux articles 224 à 229 CPP, placés sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre d’accusation827. Leurs attributions sont néanmoins suspendues lorsqu’ils participent, en unités constituées, au maintien de l’ordre.
Les gendarmes et les policiers auxiliaires828, définis respectivement aux articles R.130 et R. 201-4 du Code du service national, participent aussi au maintien de la sécurité publique. Ils ont ainsi le pouvoir d’établir des actes relevant de la police judiciaire ou police administrative dans le cadre des lois et règlements en vigueur. En ce sens, ils exercent certaines prérogatives dévolues aux agents APJ ou APJA, avec l’exception notable toutefois de l’interdiction qui leur est faite de participer au maintien de l’ordre.
Le législateur a récemment modifié, par une loi du 22 juillet 1996829, les dispositions relatives à la police judiciaire, notamment les articles 16 et 20 CPP, et l’art. L 23-1 du Code de la route. Cette modification est essentiellement due aux conséquences du nouveau statut des fonctionnaires de la police nationale, en vigueur depuis le premier septembre 1995, en particulier par la création du corps de maîtrise et d’application, issu des anciens corps des gradés et gardiens de la paix et des enquêteurs de police830. Cette nouvelle dénomination des corps et des grades, qui s’inspire parfois du registre et vocable militaire, n’a pas apporté un changement profond des compétences des agents, du moins en ce qui concerne les pouvoirs analysés ici.
Cette description nous a paru nécessaire pour montrer l’importance, de par leur nombre, et les pouvoirs étendus, de par leurs attributions, des agents de la force publique. Ce constat est renforcé par le pouvoir d’initiative qui leur est légalement reconnu, pour l’exercice plein et entier de leur mission. Cette intervention juridique, qui reflète leur “pouvoir d’initiative propre”, s’effectue et est saisie à travers la notion d’ ”acte de police”. Tout acte de police, au sens où l’entendent MM A. Decocq, J. Montreuil, J. Buisson, c’est-à-dire “l’acte qui, accompli par un agent de la force publique, consiste à exercer la contrainte étatique dans le but d’assurer l’ordre public”831, se doit de trouver son fondement dans une règle juridique intégrée au sein d’un ordre normatif hiérarchisé.
Cette définition laisse apparaître un auteur unique, l’agent de la force publique quelle que soit sa capacité judiciaire ; un objet constant, la contrainte étatique ; une finalité unique, l’ordre public. Etant toutefois précisé que l’ordre public en question est celui de la police matérielle, qui ne se limite pas au seul ordre public administratif832.
La définition donnée ici du rôle de la police ne semble pas correspondre à la vision classique libérale de l’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789833. Si la force publique apparaît, aux yeux des constituants révolutionnaires, comme une force essentiellement “obéissante” et “passive”, elle est devenue une force aux pouvoirs d’initiative croissants. La force publique était un instrument “passif” aux mains du seul législateur. De nos jours, les policiers et gendarmes ont acquis, de par les textes, un “pouvoir propre”, interviennent de leur propre initiative. Ils sont, pour la plupart, dotés de la capacité judiciaire d’OPJ ou d’APJ et diffèrent tant par leur nombre que leurs attributions, comme le souligne un auteur, de “la force publique purement "manouvrière" et “obéissante” de 1789”834. Ce n’est plus désormais le législateur, qui met en mouvement ou “actionne”, pour ainsi dire, de sa propre initiative ou volonté la force publique, c’est plutôt la force publique qui a acquis, de par la loi, une “capacité” d’agir aussi étendue que le nécessite du maintien de l’ordre public l’exige.
Cette tendance à l’extension des compétences policières est renforcée par la prérogative reconnue au pouvoir exécutif, dans le maintien de l’ordre public. Cette évolution importante, inscrite dans différents textes qui fondent les pouvoirs de la police, est une donnée cruciale à prendre en considération dans la compréhension des cadres de compétences de l’institution policière moderne.
Cette évolution continue mais affirmée avec force dans le code de 1958, trouve son expression la plus solennelle dans la loi de 1995 relative à la sécurité.
R. Garraud, Traité théorique et pratique d’instruction criminelle et de procédure pénale, 5 vol., Sirey, 1912-1928, t.1, n°26 ; t.2, n°750 ; cité par S. Lasvigne et M. Lemonde, “Le procès pénal en France”, in M. Delmas-Marty (dir.), fév.1992, op. cit., p. 63.
A. Besson, “La police judiciaire et le Code de procédure pénale”, D.1958, chr. p. 144, n°90.
A. Decocq, J. Montreuil, J. Buisson, op. cit.
J. Montreuil, “La coopération policière européenne”, in Mélanges offerts à Georges Levasseur - Droit pénal droit européen, Gaz. Pal.- Litec, 1992, p. 54.
La police judiciaire est ”chargée, suivant les distinctions établies au présent titre, de constater les infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs tant qu’une information n’est pas ouverte” (al. 1) ; si une information est ouverte, elle exécute les délégations émanant des juridictions d’instructions et défèrent à leur réquisition (al. 2), V. Code de procédure pénale- code de justice militaire- Annoté par J. Pradel et F. Casorla, Dalloz, 1995-1996.
Les Agents de Police Judiciaire Adjoints, V. Loi n° 78-788 du 28 juil.1978 ; Ibid.
Faisons observer que la Proposition de loi n° 950 visant à accorder aux conseillers municipaux la qualité d’Officier de police judiciaire présentée par M. Michel Terrot, enregistrée à l’Assemblée nationale le 2 juin 1998, désire remplacer l’alinéa 2 -1 ° de l’article 16 par “les maires, leurs adjoints et les conseillers municipaux“. La proposition souhaite ainsi étendre aux 500 000 conseillers municipaux de France la qualité d’OPJ.
Il doit exister un emploi comportant cet exercice et une habilitation personnelle à l’occuper en vertu d’une décision du procureur général près la Cour d’appel. La dépendance des OPJ à l’égard de ce magistrat est renforcée par la loi n° 93-2 du 4 janv. 1993, relative à la notation à laquelle celui-ci procède pour leur avancement.
Aux termes de l’art.18 CPP, “les OPJ ont compétence dans les limites territoriales où ils exercent leurs fonctions habituelles”.
Reims 18 mai 1984, JCP 1985, II 20422, note Chambon (incompétence entachant de nullité la procédure diligentée par des gendarmes en dehors de leur compétence territoriale et hors du cadre prévu à l’art. 53 CPP).V. plus généralement, l’art. 171 CPP qui énumère celles des dispositions du code de procédure pénale dont la violation est sanctionnée par la nullité.
V. Décret d’application de cette loi : D. n°95-661 du 9 mai 1995 modifiant le code de procédure pénale (deuxième partie : Décrets en Conseil d’Etat) et relatif à la police judiciaire, J.O des 8, 9, 10 mai 1995, p. 7713. Pour une analyse détaillée, V. M. Noyer, “Nouveautés intervenues en matière de compétence territoriale : la gendarmerie nationale en première ligne”, Rev. d’ét. info. gend. nat., n°181, 1996, pp. 43-46.
Ils voient leur pouvoir étendu en cas d’urgence, à savoir “sur commission rogatoire expresse du juge d’instruction” ou “sur réquisition du procureur de la République”, prises au cours d’une enquête préliminaire ou d’une enquête de flagrance, “procéder aux opérations prescrites par ces magistrats sur toute l’étendue du territoire nationale” ; de plus si le magistrat le décide (loi n°95-125 du 8 fév.1995) les OPJ sont assistés d’autres OPJ des localités intéressées ; V. Code de procédure précité, et la jurisprudence Crim. 26 fév. 1991, Bull. crim. n° 96, D.1991, IR, 115 (poursuite des investigations dans le ressort des TGI limitrophes) ; Crim. 25 juil. 1990, Bull. crim. n° 293 (extension, en cas d’urgence et flagrant délit à tout le ressort du TGI).
Les APJ, placés sous l’autorité de l’OPJ, exercent leur compétence sur l’étendue territoriale attribuée à ce dernier. En ce sens, V. Cass. crim. 6 déc. 1995 Cazettes de Saint Léger, Bull. crim., n° 10, du 12 déc. 1995.
Signalons toutefois que le ministère de l’Intérieur projette d’élargir le statut d’OPJ aux corps de maîtrise et d’application, qui comprend, depuis le 1er septembre 1995, les gardiens de la paix, brigadiers, majors et les ex. enquêteurs. La réforme des corps de 1995 a sensiblement réduit l’effectif du corps d’officiers, ce qui a pour conséquence une diminution notable d’OPJ (environ sept cents en 1998) ; leur remplacement s’avère alors nécessaire. Dans un premier temps, seuls les policiers titulaires d’un DEUG Droit seraient concernés. Ensuite, la qualité d’OPJ serait généralisée à l’ensemble des gardiens de la paix, V. Le Monde du 22 mai 1998, p. 9.
V. Circ. n°88-08 F1 du 3 mai 1988 relative à la qualité d’APJ, BOMJ, n°30, p. 101.V. égal. art. 20- 5° al.1 CPP.
Par exemple, le recours, au cours d’une enquête, au procédé dénommé “parade”, a été reconnu comme un pouvoir ne sortant pas des attributions des APJ définies à l’art. 20 CPP ; V. l’arrêt Crim. 10 mars 1993, Bull. n°110.
Cour d’appel de Bourges 11 décembre 1997 Berchel et autres, Gaz. Pal. 28-29 janvier 1998, p. 13.
V. J. Larguier, Procédure pénale, Mementoz Dalloz, 14 ° éd., 1994, p. 34 et s..
Pour ces agents, qui ne font pas l’objet de notre analyse, nous renvoyons à l’Art. L 131-15 C. com., dont la rédaction issue de la loi du 21 janv. 1995 relative à la sécurité, dispose que : “Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans les limites de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité”.
Art. 12 et 13 CPP. V. égal. art. 19-1 CPP et son commentaire au BOMJ, 1993, pp 183-184. Les APJA et les fonctionnaires ou agents chargés de certaines fonctions de police judiciaire, sont aux termes de l’Art. 230 CPP, désormais contrôlés par la chambre d’accusation.
Pour les gendarmes auxiliaires, V. Décret n°83-821 du 12 sept. 1983 ; et le décret n° 92-1249 du 1er déc. 1992 pour les policiers auxiliaires .
Loi n° 96-647 du 22 juil. 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargées d’une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire, Chapitre III, art. 20 à 24, J.O du 23 juil. 1996, p. 11105 ; JCP, 1996, éd. G, III, 68070 ; partiellement censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°96-377 DC du 16 juil. 1996 (JCP, 1996, éd. G, II, 22709, note Nguyen Van Tuong ; D. 1997, n°6, p. 69, note B. Mercuzot).
Ce corps comprend les grades de gardien de la paix, brigadier et brigadier-major ; signalons les corps de conception et de direction (grades de commissaire, commissaire principal et commissaire divisionnaire) ; de commandement et d’encadrement (issu des anciens inspecteurs, commandants et officiers de paix et qui comprend les grades de lieutenant, capitaine et commandant) ; V. Décret n°95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale (JO du 10 mai 1995, p. 7695) et les décrets suivants relatifs à chaque corps.
A. Decocq, J. Montreuil, J. Buisson, op. cit., p. 253, n. 503.
L’ordre public ne se limite pas ici à l’ordre public administratif, qui ne saisit que la manifestation extérieure du désordre : l’ordre public de la police matérielle inclut les actes qui peuvent ne pas avoir de répercussion sur l’espace public, ceux par exemple qui sont commis au domicile des parents (violences sur mineur ...). Ibid., p. 253, n. 506.
L’art. 12 concerne également l’institution judiciaire. Mais on peut semble-t-il affirmer qu’avec le transfert de certains pouvoirs de cette institution à des agents de la force publique, notamment depuis le Code de procédure pénale de 1958, il concerne à plus forte raison les institutions policières.
J. Montreuil, art. cit., p. 55.