Il peut a priori paraître paradoxal d’évoquer le pouvoir de maintien de l’ordre de la police anglaise. La tradition juridique anglaise, empreinte de légalisme libéral, a institué une police basée pour l’essentiel sur la surveillance et la prévention.
L’action policière ne se fonde dès lors pas sur la force et le sentiment populaire de crainte à son égard, mais sur l’approbation de son action et la collaboration avec le public. La police est un service de protection et de prévention, le maintien de l’ordre ne peut alors occuper qu’une faible place et par conséquent faire l’objet d’un intérêt moindre. Le maintien de l’ordre risque en effet de distendre la relation avec la population. L’évolution récente de la délinquance urbaine tend toutefois à nuancer cette vision classique de la police anglaise.
La nouvelle situation produite par la protestation des minorités ethniques contre le traitement dont elles sont souvent l’objet, place la police anglaise devant un changement dans l’exercice de ses pouvoirs juridiques en milieu urbain. Le risque de désordre urbain n’est désormais plus exclu. Il est ainsi assez significatif que Lord Scarman844, dans son rapport précité, définisse le modèle dit du “Community policing“ comme le maintien de l’ordre avec le consentement et l’appui de la communauté locale.
La loi PACE de 1984 ne fait que confirmer la difficulté de toute police libérale, lorsqu’elle est soumise à un contexte social tendu, à préserver la suprématie du principe de liberté sur celui du maintien de l’ordre public : le risque parfois est que l’ordre public devienne une fin en soi au détriment de la liberté, c’est-à-dire que la liberté devient seconde par rapport au maintien de l’ordre public. Ce n’est plus l’ordre public qui sert la liberté mais la liberté qui doit se définir et se soumettre à une finalité devenue première, à savoir le maintien de l’ordre public. Ce renversement des concepts libéraux s’exprime notamment par le double principe actuel de “law and order ”. Cette priorité, désormais affichée par l’institution, va avoir des répercussions non négligeables sur l’exercice des pouvoirs juridiques de la police. Ces pouvoirs ne peuvent être définis, comme le faisait naguère la doctrine juridique anglaise, dans un sens légal restrictif, mais plutôt dans un cadre juridique, qui globalement tend à renforcer et à élargir les compétences de la police, et ce en particulier face à la violence et au désordre urbain. L’appréhension juridique de la violence urbaine apparaît notamment dans la loi de 1986 relative à l’ordre public.
Le loi de 1986 sur l’Ordre Public (Public Order Act de 1986 )845 est issue en partie des travaux de la Commission de réforme du droit, dans son rapport relatif aux infractions liées à l’ordre public846. Ce nouveau cadre juridique intéresse essentiellement les atteintes à l’ordre public, notamment les troubles provoqués sur la voie publique par certaines manifestations, défilés ou attroupements, les infractions définies comme insulte ou provocation à la haine raciale, ainsi que celles ayant trait à la violence sportive (“hooliganisme” dans le football).
La loi de 1986 substitue aux anciennes infractions pour atteinte à l’ordre public contenues dans le Public Order Act 1936, qui jusque là étaient définies par la common law 847, de nouvelles infractions légales plus ou moins graves : “riot ” (émeute), “violent disorder ” (atteinte grave à l’ordre public) et “affray ” (atteinte à la personne d’autrui)848. L’infraction définie par la notion de “riot ” exige la présence d’au moins douze personnes, celle définie de “violent disorder” au moins trois personnes.
La portée de certaines dispositions de la loi est aussi à inscrire dans le contexte actuel des “émeutes urbaines”849. Il est ainsi assez significatif que l’infraction définie par la notion anciennement vague de “Breach of the peace” contenue dans la loi de 1936 ait été remplacée, par une nouvelle infraction saisie par le concept de “unlawful violence” dont la définition est donnée aux sections 1 (1) et 8 (a) et (b) ) de la loi de 1986 relative à l’Ordre public précitée. Soulignons aussi que la section 60 de la loi de 1994 relative à la justice criminelle et à l’ordre public (Criminal Justice and Public Order Act 1994 ou CJPOA)850 contient des dispositions qui s’inscrivent dans le cadre des pouvoirs de contrôle des individus attribués à certains officiers de police dans le but de prévenir ce type de violence.
Les violences urbaines se succèdent à intervalle assez régulier en Angleterre. Ces émeutes sont parfois qualifiées de “raciales”, en ce sens où les minorités noires et asiatiques ne sont pas absentes dans le déroulement de ces violences, qui ont pour “déclic”, selon un auteur anglais851, le plus souvent une intervention policière qui “a mal tourné”. Ce vocable d’ “émeute raciale” est implicitement contenu dans les dispositions du Public Order Act 1986.
C’est ainsi, qu’aux termes de la s. 17 de la loi de 1986, la haine raciale devient “toute haine qui vise un groupe de personnes vivant en Grande-Bretagne qui paraissent se distinguer par leur race, leur couleur de peau, leur nationalité (y compris leur citoyenneté), ou leurs origines ethniques ou nationales“852. Globalement, et cette remarque est d’importance, toutes ces infractions prévues dans les dispositions du titre III (Délits d’incitation à la haine raciale) de la loi de 1986 précitée, ne sont poursuivies que si elles attisent la haine raciale. En d’autres termes, le législateur anglais a porté son attention sur la personnalité des individus visés par ces agissements qui attisent la haine raciale des victimes potentielles et peuvent par conséquent conduire à des atteintes graves à l’ordre public.
L’attaque répétée contre certains groupes de personnes risque d’attiser la haine raciale des victimes contre les auteurs de tels actes ou propos. Les délits d’incitations à la haine raciale visent à protéger les personnes vulnérables, c’est-à-dire chez celles où la haine raciale peut s’en trouver accrue ou renforcée : c’est les cas des minorités ethniques, mais aussi des personnes éprises ou faiblement éprises de thèses racistes. Cette définition renvoie aux événements urbains qu’ont connus certaines villes britanniques depuis 1980853.
Ces incidents, souvent graves, ont conduit peu à peu la police anglaise à adopter une nouvelle stratégie qui peut se résumer à cette interrogation : comment imposer d’autorité ou maintenir l’ordre public dans les “inner-cities”, sans abandonner le principe essentiel dit de la “police par consentement“ (policing by consent ) ?
La solution anglaise s’est alors inspirée du modèle de “police communautaire”, expérimenté dans la plupart du monde anglo-saxon et en particulier aux Etats-Unis. Il s’agit, dans ce modèle, de réduire la criminalité urbaine par une participation concertée et efficace de la communauté locale854. C’est alors dans des quartiers anglais, où la présence de minorités est la plus visible, que des tentatives de police communautaire ont été, pour l’essentiel, menées. Des relations se sont peu à peu établies entre la police et les populations dites “fragiles”, à savoir les minorités ethniques. Un personnel de police spécialisé est alors institué, les “race relationship officers ”, placés au sein d’unités de liaison dite “multiculturelles” ou encore au sein des services de relation spécifique avec les jeunes. Cette évolution s’est achevée avec la mise en place, par le ministère de l’Intérieur, d’une unité chargée de former de tels agents spécialisés dans les relations raciales855.
Le principe du modèle de police communautaire a érigé une police professionnalisée dans la relation avec les minorités, une adaptation de certaines interventions policières dans ces territoires, ainsi qu’une connaissance de l’environnement général et des conditions de vie particulières de la population des “inner-cities”. Cette évolution a également, de par la formation généraliste mais spécifique aux “inner-cities” reçue par ces agents, renforcé l’autonomie et la responsabilité de ces derniers, ce qui ne va pas souvent sans poser un problème à la hiérarchie policière intermédiaire et supérieure.
Ces agents spécialisés sont appelés, de manière significative, les “agents de première ligne”. Ce modèle de police communautaire semble ainsi emprunter son schéma au modèle colonial britannique, fondé sur le principe dit de l’ “indirect rule”856. Ce modèle colonial a en effet été institué dans le cadre de relations étroites, surtout à la suite d’incidents sérieux entre une institution publique britannique et la population indigène, entre des “représentants communautaires” et les “officiers de liaison” du Royaume. Ces derniers se doivent de diffuser une image positive de l’institution en cause.
Ce modèle actuel de “community policing ” comprend dès lors aussi l’intervention de l’institution policière anglaise à l’égard des minorités ethniques. Il s’agit pour ces agents spécialisés en relation communautaire, de fonder leur action sur des règles non écrites, informelles, au contraire de la tendance actuelle du législateur britannique à édicter des textes en des termes précis et rigoureux, textes qui à l’analyse semblent davantage renforcer l’autorité hiérarchique policière. Ainsi, des références le plus souvent non-juridiques doivent s’harmoniser avec des références plus légales de l’action policière. Cette contradiction fondamentale limite la portée réelle du modèle de police communautaire anglais, en créant un certain trouble au sein de la hiérarchie policière.
La police communautaire est une “police douce”, opposée à ce que pourrait être une “police dure” (“tough policing ” au sens américain du terme) de maintien de l’ordre dans ces quartiers centraux urbains, si l’on reprend la distinction établie par Lord Scarman dans son rapport précité, entre “ “hard ” and “soft ” policing styles ” “.
Le maintien de l’ordre public, et notamment urbain, est exercé par des constables qui ont vu leurs moyens matériels et leur équipement renforcés par la réglementation actuelle. De la dispersion des unités de maintien de l’ordre au sein des forces de police locales, on semble passer à une certaine uniformisation de la doctrine de maintien de l’ordre à travers le “National Reporting Centre “, qui est le centre national de logistique et d’information en matière d’ordre public. Ce centre est compétent notamment pour diffuser les techniques de maintien de l’ordre et est égalementl’organe principal de conception et de la mise en oeuvre de ces techniques, en particulier en cas d’événements importants dépassant les compétences d’une seule ou plusieurs forces de police locales. Il a par exemple fait parler de lui au cours des désordres provoqués par la grève des mineurs des années 1984-1985. Ce centre est l’unité qui tend à centraliser l’action policière dans le domaine sensible du maintien de l’ordre public. Il peut être perçu comme l’embryon d’une police nationale de maintien de l’ordre public.
L’autorité centrale détient le pouvoir en matière d’ordre public. Le Home Office, qui détient une compétence en matière de fourniture des munitions, des balles en plastique, ou du gaz lacrymogène sans accord préalable de l’autorité de police locale, paraît ainsi jouer un rôle essentiel en matière de logistique et de transfert de technologie. Etant toutefois précisé que la police “anti-émeute” demeure, en Grande-Bretagne, une police non armée, au contraire du modèle constitué par la RUC d’Irlande du Nord.
Cette évolution est marquée par la mise en place, dès 1965 par la Metropolitan Police, des “Special Patrol Groups “ ou SPG (devenus en 1987 les “Territorial Support Group”) dont la mission essentielle est la lutte contre le grand banditisme. Des unités SPG se sont peu à peu constituées au sein des forces de police locale. Ce sont des services permanents et spécialisés dans le maintien de l’ordre et ne dépendant que des seules forces de police locale. Au sein des forces de police à effectif très important, des unités spécialisées composées et équipées différemment des autres forces, les “Tactical Aid Groups “ ou TAG, ont été mises en place. Les TAG peuvent être constitués par une ou plusieurs unités de “Police support unit “ ou PSU, et une ou plusieurs PSU forment à leur tour un “Police support group “ ou PSG, qui peut se voir activer pour des besoins ad hoc de maintien de l’ordre. Ces TAG peuvent aussi porter un nom différent selon la taille de la force de police locale : “ Support group”“, “Special patrol group “, “Task force “, “Operational support unit ”, “Immediat response unit“, “Special operations service “.
Les plans de mobilisation de ces forces, au regard des besoins locaux spécifiques, sont contenus, en particulier pour la Police Métropolitaine, dans le “Public Order Manual” de 1989. Un document identique est également publié par l’Association des Officiers supérieurs de Police (ACPO), qui est l’association professionnelle des policiers de rang le plus élevé. La circulaire ministérielle n° 36/ 1989 édictée en 1989 par le Home Office, tente d’uniformiser les unités PSU, qui sont présentes au sein de toutes les forces locales (1 PSU pour environ 200 policiers).
La stratégie de maintien de l’ordre contenue dans ces documents se ramène aux tactiques et expériences coloniales du Royaume-Uni : le rapprochement avec les forces de police coloniales, composées de policiers ordinaires, mais préparés à intervenir de manière ponctuelle, au sein d’unités spécialisées, qu’étaient par exemple les “Riot Control Units “, “Police Mobile Units “, “Police Motorized Companies “, “Police Field Forces “, “General Service Forces ”, peut aisément être établi. Un rapprochement dans l’équipement actuel des constables existe également (grands boucliers, matraque, Land Rovers blindées). “L’art du maintien de l’ordre, écrit ainsi M. Antoine J. Bullier, fut d’abord exercé outre-mer avant d’être utilisé au Royaume-Uni”857.
A la lecture du rapport Scarman, les SPG interviennent fréquemment dans le cadre de maintien de l’ordre des “inner-cities ”, en particulier lorsque ces services spécialisés soupçonnent, à tort ou à raison, un développement inquiétant de trafic de stupéfiants. C’est sur la base d’un tel motif d’intervention qu’a été déclenchée l’opération dénommée “Swamp 81”858 , opération qui a précédé les incidents violents de Brixton. Au cours de cette intervention policière, qui s’est déroulée du 6 au 11 avril 1981, 50 % des personnes interpellées dans le cadre du pouvoir dit de “Stop and search” ou contrôle des personnes sur la voie publique, sont d’origine antillaise, alors qu’elles ne représentent que 12 % de la population du secteur, et deux tiers des personnes contrôlées sont âgées de moins de 21 ans, selon les chiffres officiels859.
L’intervention de ces unités spéciales SPG dans ces territoires dits de “No go areas“ a été récemment évoquée dans un rapport d’étude du corps d’inspection Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary (HMIC) rendu public en octobre 1997. ”Une inquiétude a été exprimée à propos des méthodes de police au cours d’opérations de maintien de l’ordre, le recours fréquent aux unités spéciales comme le groupe spécial d’intervention (SPG), sur des objectifs ciblés pour mettre un terme à des troubles, et la saturation de ces méthodes policières en ces zones dites “difficiles””860.
La lutte contre la criminalité urbaine semble saisie à travers la recherche d’un maintien de l’ordre public urbain local, avec, le cas échéant le concours d’autres forces de police (s. 14 (1) Police Act 1964), concours de forces qui a été maintenu en l’état par le Police and Magistrates’ Courts Act 1994 . Cette lutte paraît ainsi davantage comme une “intelligence criminelle” ou plus généralement une “intelligence sociale”861 des “inner-cities ” que d’une réelle volonté de mettre fin aux conditions générales de “pauvreté urbaine” de ces territoires862, condition nécessaire pour limiter un tant soit peu la spirale sporadique de ces violences.
La stratégie de “community policing ”, pour être efficace, comme d’ailleurs pour toute autre méthode policière, exige la collecte de renseignements appliquée à ces territoires urbains. Des unités en ce sens ont été instituées, notamment à la police de Londres (Police Metropolitan), où la présence des minorités ethniques est significative863. Au niveau central, la cellule de coordination dans l’aide mutuelle des forces locales et le renseignement, est représentée par le National Reporting Centre.
La police communautaire est une volonté affichée de lutte, en amont, contre la délinquance urbaine quotidienne, par une information puisée dans la communauté locale. La France a semble-t-il importé ce modèle pour constituer sa police des “banlieues”.
Scarman Report, p. 140, n. 5. 46 ; où l’auteur note “Community policing- wich I understand to mean policing with the active consent and support of the community- is too important a concept to be treated as a slogan”. Le développement du souci du maintien de l’ordre au sein de la police anglaise est notamment souligné par Antoine J. Bullier, “L’organisation du maintien de l’ordre en Angleterre. La police anti - émeute”, RSC (2), avr. - juin 1991, pp 432- 436, article dont nous nous inspirons ici pour notre analyse.
Ibid., pp. 1060-1097. Cette loi comprend cinq parties, Part I New Offences (pp 1062-1071), Part II Processions and Assemblies (pp 1071-1077), Part III Racial Hatred (pp 1077-1086), Part IV Exclusion Orders (offences connected with football, pp 1086-1091), et Part V Miscellaneous and general (pp 1091-1095). Notre intérêt se porte essentiellement ici sur les parties I et III de la loi.
Law Commission No. 123, Report, Offences Relating to Public Disorder, 1983 HC 85, in Annuaire de Législation française et étrangère, éd. CNRS, 1986. V. égal. J. Smith, B. Hogan, op. cit., p. 761.
La s. 9 de la loi de 1986 abroge les infractions définies par la jurisprudence et saisies par les notions “riot”, “rout”, “unlawful assembly” et “affray”. En leur donnant un contenu législatif, elle a aussi renforcé et rendu plus sévère les peines correspondantes.
Infractions définies respectivement à la s.1 (1) : “Where 12 or more persons who are present together use or threaten unlawful violence for a common purpose and the conduct of them (taken together) is such as would cause a person of reasonable firmness present at the scene to fear for his personal safety, each of the persons using unlawful violence for the common purpose is guilty of riot” (“Si la présence en un même lieu d’au moins 12 personnes qui use ou fait menace d’user de la violence dans un but illégal, et le comportement d’un tel groupe d’individus est tel qu’un individu ordinaire et raisonnable craindrait pour sa sécurité et serait offensé en étant témoin d’un tel agissement ; chacune de ces personnes qui ont fait usage de violence illégale est passible de l’infraction qualifiée de “riot “) ; s. 2 (1) : “Where 3 or more persons who are present together use or threaten unlawful violence and the conduct of them (taken together) is such as would cause a person of reasonable firmness present at the scene to fear for his personal safety, each of the persons using or threatening unlawful violence is guilty of violent disorder” (Si un groupe d’au moins 3 personnes, présent en un même lieu, qui use ou menace d’user de violence dans un but illégitime, et son comportement est tel que quelqu’un d’ordinaire et de raisonnable, témoin d’un tel agissement, craindrait pour sa personne ; chacune de ces personnes qui use ou menace de faire usage d’une telle violence, est coupable de l’infraction qualifiée de “disorder “) ; et s. 3 (1) : “A person is guilty of affray if he uses or threatens unlawful violence towards another and his conduct is such as would cause a person of reasonable firmness present at the scene to fear for his personal safety” (Une personne est coupable de l’infraction dite d’ “affray “ si elle use ou menace d’user de violence illégitime à l’encontre d’autrui, et son comportement est tel qu’il causerait à un individu ordinaire et raisonnable, témoin d’un tel agissement, une crainte pour la sécurité de sa propre personne”.
C’est également le contexte d’imposantes manifestations de rue, voir par exemple la grève des mineurs de 1984 .Ces événements graves ont eu une influence sur le report de l’entrée en vigueur de la loi de 1984 sur la police, qui ne sera effective qu’en 1986. La réforme du Public Order Act 1936 par le Public Order Act 1986 est aussi à situer dans le même contexte de tensions sociales depuis les années 70.
La s. 60 (1) dispose : “Where a police officer or above the rank of superintendent reasonably believes that- (a) incidents involving serious violence may take place in any locality in his area, and (b) it is expedient to do so to prevent their occurence, he may give an authorisation that the powers to stop and search persons and vehicles conferred by this section shall be exercisable at any place whithin that locality for period not exceeding twenty four hours” (Si un officier supérieur de police ou de rang au moins égal à celui de superintendent estime raisonnablement a) que des incidents jugés sérieux et violents vont se produire en un lieu quelconque de sa zone de compétence et, b) qu’il semble urgent de prévenir ces événements, il peut autoriser l’exercice par ces agents compétents des pouvoirs de contrôle et d’arrestation des personnes et de visite de véhicules, cette délégation de pouvoir conférée par cette section peut être exercée en tout lieu de son territoire de compétence pour une durée ne pouvant excéder 24 heures“), Criminal Justice and Public Order Act 1994, Chapter 33, London: HMSO, pp 40-41.
C. Brightmore, Urban Rioting in Latter Day Britain, Mémoire de M.A inédit, CSPO, University of Leicester, 1992, cité par E. Chalumeau, “Violences collectives urbaines dans les quartiers en difficulté- Quelles réponses ?”, in Rev. d’ét. et d’info. de la gend., Dossier “quartiers en difficultés”, 4 ème trim. 1995, n° 179, pp 37-40.
“racial hatred” means hatred against a group of persons defined by reference to colour, race, nationality (including citizenship) or ethnic or national origins”.
De 1980 à 1991, on ne compte pas moins de 14 “émeutes urbaines” : Bristol (St Pauls) en 1980 ; à Brixton, Southall (émeute raciale Asiatiques contre Skinheads), Liverpool (Toxteth), Manchester (Moss Side) en 1981 ; à Birmingham, Brixton, Liverpool (Toxteth), Tottenham (Broadwater Farm) en 1985 ; à Oxford (Blackbird Leys), Cardiff (Ely Estate), Birmingham (Handsworth) et Newcastle (Meadow Well Estate) en 1991. Récemment encore à Bradford en juin 1995 et à Brixton en décembre 1995. V. The Bradford Commission Report- The Report of an inquiry into the wider implications of public disorders in Bradford wich occured on 9, 10 and 11 June 1995, The Stationery Office, London, novembre 1996, 213 p.
Pour les principes du “policing community ”, V. Sir Peter Imbert QPM, “The police and the public”, in The police journal, January 1990, pp 5-12. V. égal., même revue, “The police and public confidence”, June 1991, p. 191.
Dr. Robin Oakley, “Police training on community and race relations : the role of the specialist support unit”, in The police journal, January 1995, pp 32-38. Il assez révélateur que l’idée d’instituer une telle unité trouve son origine, comme le souligne l’auteur, dans le Rapport Scarman The Brixton Disorders de 1981.
A ce sujet, voir l’analyse comparative de J.C. Monet, “Polices et violences urbaines : la loi et le désordre dans les villes anglo-saxonnes”, Cultures et conflits, n° 6, été 1992, p. 61.
Antoine J. Bullier, art. cit.
Officiellement le terme “Swamp 81“ fait référence au “flot de policiers déversés“ pour cette opération. Pour les gens de couleur ce terme d’ ”inondation” ou de “saturation” fait au contraire référence à la jungle, allusion diffamatoire à leur origine selon eux. En 1979 en effet, un discours du premier ministre Mme Thatcher soulignait la crainte du peuple anglais de voir sa culture inondée (“swamped”) par le “flot d’étrangers”. V. MRAP, op. cit. Lord Scarman reproche à l’action des SPG d’être mue par des attaques répétées contre la classe ouvrière urbaine et en particulier la population noire ou indo-pakistanaise, jeune ou moins jeune, ainsi que l’abus du pouvoir de contrôle des personnes et des dispositions de la loi relative aux personnes soupçonnées ou suspectées de vagabondage ou en errance (s. 4 Vagrancy Act 1824), Scarman Report, op. cit., p. 91, n. 4.32.
Des chercheurs tendent à augmenter ces chiffres par une analyse plus fine de la réalité et de la pratique policière, V. David J. Smith et alii, op. cit., p. 322. Toujours est-il que ces opérations de police visent davantage les minorités ethniques ; le conflit potentiel entre la police et les minorités demeure, V. à ce sujet Wesley G. Skogan, The Police and the Public in England and Wales- A British Crime Survey Report, Londres, 1990, Her Majesty’s Stationery Office, A Home Office Research Unit, n° 117 ; ouvrage présenté par Antoine J. Bullier, in RSC , avril - juin 1993, pp 416-417.
HMIC Thematic Inspection Report on Police Community and Race Relations- 1996/97, Winning the Race- Policing Plural Communities, Home Office, London, october 1997, p. 7 : “Disquiet was being expressed over the methods of policing of public order situations, the use of specialists units like the special support group (SPG) in targeting and troubleshooting, and saturation policing methods in difficult areas“.
Nous citons ici les termes repris dans une étude par M.E. Chalumeau, “La police de proximité en France et à l’étranger : un concept opérationnel ?“, in Rev. d’ét. et d’ info. gend. nat ., 4 ème Trim., 1993, n°171, pp 46-47. Notons enfin que le maintien de l’ordre n’est pas totalement étranger à la stratégie policière anglaise, à ce sujet, V. Antoine J. Bullier, “L’organisation du maintien de l’ordre en Angleterre : la police anti-émeute”, RSC 1991, p. 432.
Aux émeutes de Brixton de 1985, l’une des causes des violences est, par exemple, l’absence des mesures concrètes préconisées par le Rapport Scarman de 1981. En 1986 des débats, à périodicité mensuelle voire annuelle, au sein des comités de liaison avec la population ou assemblées consultatives, sont désormais rendues obligatoires. La s. 4 A (3) (b) du Police and Magistrates’ Courts Act 1994 insiste davantage sur cette nécessité de consulter la population locale en matière de politique locale de sécurité .
V. E. Chalumeau, op. cit.