Sous-section 2 : Le contrôle externe : l’Autorité des plaintes contre la police

Le système actuel de plaintes contre la police trouve fondamentalement son origine dans le Rapport Scarman de 1981 précité. C’est à partir de ses conclusions et celles, dans une moindre mesure, émises par la Commission Royale sur la Procédure Criminelle de 1981, que la loi PACE de 1984 a institué, dans sa Partie IX, un nouveau système de plaintes : l’Autorité des plaintes contre la police (Police Complaints Authority ou PCA) vient se substituer à l’ancien Bureau de plaintes contre la police (Police Complaints Board ou PCB) de la loi de 1976 sur la Police.

Le rôle de la nouvelle Autorité est le contrôle de l’action policière “déviante”. “‘Les attributions de la nouvelle Autorité, note une juriste anglaise, seront de contrôler les recherches de la police lors des plaintes sérieuses d’une mauvaise conduite de la police, de décider si une procédure disciplinaire doit être intentée contre un officier de police qui a fait l’objet d’une plainte et, dans des cas exceptionnels, s’il doit être impliqué dans la mise en oeuvre d’une poursuite disciplinaire’”¹¹⁵⁶.

A l’heure actuelle, la procédure de plaintes est en cours de réforme pour davantage sanctionner les agents de police fautifs et élargir en la matière les compétences de l’Autorité de plaintes contre la police¹¹⁵⁷.

Avant la loi PACE de 1984, la section 49 de la loi de 1964 relative à la Police exige déjà que toute plainte contre la police doit être enregistrée et un agent de police compétent désigné pour enquêter et suivre l’affaire. Le responsable de police locale concerné peut, toujours sous l’empire de la loi de 1964, demander à l’officier de police compétent d’une autre force de police de poursuivre l’enquête. Le ministère de l’intérieur a le pouvoir d’ordonner une enquête externe.

Le policier enquêteur remet son rapport final au Deputy Chief Constable (un adjoint du Chief constable ou DCC) responsable des plaintes. Le rapport, s’il fait état d’une infraction pénale, est transmis au Directeur des Poursuites (Director of Public Prosecutions ou DPP) qui va décider de la mise en accusation ou non de l’agent de police fautif. Le DPP joue ainsi un rôle d’organe indépendant dans la poursuite des plaintes contre la police. Il apparaît déjà comme un élément d’indépendance pour contrôler l’activité policière. Une fois la décision du DPP rendue, le Deputy Chief Constable va considérer les circonstances qui peuvent venir justifier une sanction disciplinaire en sus de la procédure pénale engagée.

La loi de 1976 sur la Police (Police Act 1976) introduit une nouvelle forme de contrôle externe. Les affaires où une infraction criminelle est relevée demeurent certes transmises au DPP, mais désormais, le Deputy Chief Constable (DCC) doit transmettre une copie des résultats de l’enquête, menée par l’agent de police compétent, au nouveau Bureau de plaintes contre la police (Police Complaints Board ou PCB ) institué par la loi. Ce rapport d’enquête est transmis accompagné d’un mémoire qui précise les raisons qui justifient ou non des sanctions disciplinaires. Si la décision du PCB s’oppose à la décision de non poursuite disciplinaire prise par le DCC, le Bureau peut recommander que des poursuites et des sanctions disciplinaires soient prises à l’encontre de l’agent fautif.

Le PCB est compétent, si cela s’avère nécessaire, pour engager une procédure disciplinaire devant un tribunal composé de deux membres du Bureau et du Chief constable de la force de police à laquelle appartient l’agent fautif.

La loi de 1976 a le mérite d’introduire un élément important qui sera repris par la suite : l’administration de la preuve par un organe indépendant au cours de la procédure de plainte et d’enquête.

Cependant, le Rapport Scarman de 1981 relève que le mécanisme de ce système de preuve n’a pas l’assentiment de certaines catégories de populations. Il note ainsi le manque de confiance dans l’impartialité et l’équité de la procédure. Il observe aussi que le public estime que les enquêtes ne sont pas conduites ou menées dans le sens de l’objectivité et de l’equity, et surtout que le plaignant craint d’être l’objet de harcèlement et d’intimidation par la police s’il dépose plainte. Il souligne également que les procédures sont lentes et ne saisissent que les plaintes mineures, que les lettres adressées aux victimes les informant des suites de l’enquête le leur sont que de peu d’utilité, et qu’enfin le public critique la règle du “ double péril “ (double jeopardy ), règle selon laquelle une action disciplinaire ne peut être engagée si le Directeur des poursuites décide qu’il n’y a pas lieu à poursuite pénale faute, selon lui, de preuves suffisantes pour constituer l’infraction.

L’attention du Rapport Scarman va davantage porter sur le niveau pertinent du service compétent pour mener l’enquête déclenchée par le dépôt de plainte, sur la désignation des membres de ce service, sur leurs pouvoirs d’investigation, ainsi que l’autorité auprès de laquelle ils sont responsables et enfin les relations de ce service d’enquête avec l’organisation générale de la force de police.

Le Rapport propose alors deux modalités de contrôle : soit un système indépendant d’enquête compétent pour instruire toutes les plaintes, soit un système dans lequel seules les plaintes qualifiées de sérieuses ou de graves doivent être soumises au Bureau. Sa préférence va pour le premier modèle de contrôle de la police. Lord Scarman préconise également une procédure de conciliation pour les plaintes jugées mineures (informal resolution ) lorsque l’acte du policier fautif n’est pas contraire à la loi pénale ou au code de discipline ; il souhaite également mettre fin à la règle du “double jeopardy “ relevée précédemment.

Le gouvernement publie en octobre 1982 un Livre blanc sur les procédures de plaintes contre la police (White paper Police Complaints Procedures )¹¹⁵⁸. Le projet gouvernemental affirme un renforcement de l’indépendance de l’organe de contrôle. Le second Livre blanc de 1983, suite à la dissolution du Parlement de mai 1983 qui a mis fin au premier projet de loi PACE, va encore plus loin en instituant une nouvelle Autorité des plaintes contre la police indépendante aux compétences élargies.

La loi PACE de 1984 prévoit un Titre IX consacré à ce nouvel organe de contrôle dont le fonctionnement devient effectif le 29 avril 1985. Ce texte précise les procédures auxquelles sont soumis les dépôts de plaintes contre la police, l’enregistrement et l’enquête qui s’en suivent.

La section 85 de la loi introduit la procédure de conciliation (informal resolution) pour les plaintes jugées mineures, préconisée par Lord Scarman dans son Rapport de 1981.

Ainsi, le Parlement a rejeté la création d’un organe indépendant d’investigation renforcée des plaintes contre la police pour la mise en place d’un simple contrôle des enquêtes menées par la police elle-même. C’est en effet à la police d’en référer à l’Autorité pour toute allégation sérieuse contenue dans la plainte déposée contre la police ou tout acte grave ou se déroulant dans des circonstances particulières et dont il apparaît manifestement que l’acte relève d’une infraction pénale ou disciplinaire.

L’Autorité voit toutefois son pouvoir de contrôle affirmé et ses pouvoirs d’investigation renforcés si la plainte a pour origine une conduite d’un agent dont il en a résulté le décès ou une blessure grave de la victime ; l’Autorité doit dans ce cas approuver la désignation de l’officier chargé de l’enquête.

C’est au niveau des limites des procédures disciplinaires et pénales que notre attention doit se porter pour mesurer l’efficacité de ce contrôle de la police.

La section 11 de la loi de 1976 relative à la police (Police Act 1976 ) pose la règle qui veut qu’une faute criminelle engageant la responsabilité pénale de l’agent devant une cour criminelle, que celle-ci conclut par ailleurs à un acquittement ou à une condamnation, ne peut faire l’objet à nouveau d’une sanction disciplinaire (sauf dans le cas où une telle faute criminelle constitue en elle-même une faute disciplinaire). En effet, le système de preuve dans le cadre de la procédure criminelle se fonde sur les mêmes standards que ceux existants en matière disciplinaire : prendre une sanction disciplinaire suivie d’une sanction criminelle serait dans ce cas condamner l’agent deux fois pour une seule et même infraction. L’autre différence entre les deux procédures est l’absence de l’élément moral dans la définition d’une faute disciplinaire, au contraire de l’exigence d’un tel élément pour constituer la faute criminelle.

Ainsi, non seulement l’agent peut être fautif à un double titre (une faute disciplinaire suivie d’une faute criminelle) mais surtout la faute disciplinaire n’a pas un domaine bien défini et précisé : l’exigence de l’élément moral en matière disciplinaire n’étant pas requis, cela étend le champ d’application de la faute en ne posant pas des conditions strictes à l’application d’une sanction disciplinaire. Une exception importante doit toutefois être ici évoquée : le fait de se livrer à des voies de fait contre un agent, en affichant une position manifeste de rébellion ou d’attaque (assault ), est une infraction pénale qui n’exige pas d’élément intentionnel ; elle est constituée sur une base similaire à celle de la faute disciplinaire qui consiste, pour un agent de police, à faire usage excessif de la force ou de façon disproportionnée, en tout cas un recours à la force, selon le juge, qui n’est pas nécessité par les circonstances de l’espèce.

En ce sens, on dit de la police anglaise qu’elle est un service fort discipliné, ce qui semble vrai à la lecture des textes qui traitent de ces questions. Propos qu’il convient de nuancer du fait de la difficulté majeure et persistante de prouver les allégations visant des agents de police, fait qui se traduit en pratique pour l’autorité disciplinaire, comme nous l’avons déjà souligné, au prononcé d’une sanction qui se réduit à un simple conseil ou avertissement donné à l’agent fautif.

La loi de 1984 a institué l’Autorité des plaintes contre la police (Police Complaints Authority)¹¹⁵⁹, instance indépendante de contrôle et éventuellement organe d’enquête visant la responsabilité pénale et disciplinaire des agents de police. Cette Autorité remplace l’organe dénommé “Police Complaints Board ” ou PCB qu’avait institué la loi de 1976 relative à la Police (Police Act 1976 )¹¹⁶⁰. Cette nouvelle Autorité est responsable devant le Parlement et a son siège à Londres. Elle est composée d’au moins huit membres nommés par le ministre de l’Intérieur, en majorité ce sont des juges non professionnels excepté le président qui par ailleurs est désigné par la Couronne. Ces membres ne doivent en aucun cas avoir un lien quelconque avec la police et avoir exercé des fonctions dans ce corps. Cette règle veut assurer l’impartialité et l’indépendance de l’Autorité¹¹⁶¹.

La compétence disciplinaire de la nouvelle Autorité des plaintes est toutefois limitée; elle ne concerne que les officiers de police de rang inférieur ou égal à celui de “Superintendent ”. A partir du rang hiérarchique de “Chief Superintendent”, c’est l’autorité de police locale qui est compétente¹¹⁶². Sont également exclus de son champ de compétence les agents de police bénévoles (Special constables) qui détiennent pourtant des pouvoirs identiques à ceux des constables, et dont le nombre tend à croître¹¹⁶³. De plus, et la remarque est d’importance, le public ne sait faire la distinction entre ces deux agents lorsqu’il dépose plainte. La victime se sent quelque peu frustrée lorsque l’Autorité l’informe qu’elle ne possède aucun pouvoir de contrôle sur ces agents, pourtant auteurs d’agissements fautifs ou d’actes ayant lésé ses droits.

Les limites posées par le système de preuves sont aussi à soulever pour mesurer l’étendue des compétences de l’Autorité.

La preuve qui fait suite à une plainte pour infraction à la discipline doit trouver son fondement sur des critères contenus dans l’expression “doutes raisonnables”. “Les standards de preuve, souligne un policier anglais de haut rang, sont similaires à ceux exigés par les cours criminelles, c’est-à-dire plus élevés que ceux demandés par les cours civiles”¹¹⁶⁴. Cette difficulté dans l’établissement de la preuve se fonde sur l’idée qu’il ne faut pas que l’afflux de plaintes, parfois abusives, dissuade l’agent d’intervenir : un examen profond et sérieux de la plainte sur la base de standards de preuve aussi exigeants que ceux existant en matière criminelle assure un sentiment de protection et de sécurité à l’agent au cours de ses interventions qui recèlent parfois de l’inattendu ou de l’imprévisible.

Le principe demeure toutefois d’une relation étroite entre les procédures disciplinaire et criminelle. Une faute commise par l’agent de police peut être sanctionnée sur la base du code disciplinaire, mais l’agent peut également être inculpé pour faute criminelle. Des atténuations toutefois à ce principe existent.

Une action civile en responsabilité est également ouverte à la victime qui veut poursuivre en justice et non déposer plainte. En effet, déposer plainte expose la victime à un certain nombre de risque. Ainsi, souligne un auteur, l’agent fautif objet de la plainte peut garder copie de celle-ci et poursuivre le plaignant pour diffamation¹¹⁶⁵, ce d’autant plus qu’il dispose, à l’appui de son recours, d’une jurisprudence bien établie en la matière¹¹⁶⁶.

L’action civile intervient dans les cas d’un usage non raisonnable ou provocateur de la force, d’arrestations non justifiées par l’insuffisance des motifs ou des raisons invoquées¹¹⁶⁷, d’une garde à vue anormalement prolongée ou encore de poursuite engagée par la police sur la base de preuves fabriquées¹¹⁶⁸.

Si l’on se penche sur les plaignants qui déposent plainte pour usage abusif du pouvoir de Stop and Search, on observe, sur la période allant d’avril 1995 à mars 1996, qu’il y a, sur le total de plainte, 13 % de cas considérés relatif à l’exercice abusif de ce pouvoir (moins 2 % par rapport à l’année 1994-1995). Les gens de couleur (Black people) représentent 29 % des plaignants (22 % l’année précédente), ceux d’origine asiatique (Asian people ) 14 %, mais 4 % des cas de Stop and Search. Globalement, 82 % des plaignants sont des hommes et 18 % de femmes, les moins de 25 ans représentent 37% du total, les 25-44 ans, 51 % et les plus de 45 ans, 12 %. Selon l’origine ethnique, l’Autorité relève que les White (Blancs ) sont 76 %, les Black sont 13 %, les Asians 3% ¹¹⁶⁹ .

Le nouveau système de contrôle de la police, en vigueur depuis juin 1985, maintient toutefois les deux procédures qui existaient dans l’ancien système de plaintes, à savoir le dépôt et l’enregistrement de la plainte.

La loi PACE de 1984 exige que la plainte soit déposée et enregistrée par le Chief Officer compétent de la force de police concernée. La plainte peut prendre la forme d’une simple lettre ou la présentation en personne de la victime au poste de police. Certains plaignants peuvent également écrire directement à l’Autorité qui, dès réception, transmet la plainte à la force de police compétente pour être enregistrée.

Une fois enregistrée la plainte, le Chief Officer doit, aux termes de la loi, prendre toutes les précautions pour préserver les indices. Il peut ainsi par exemple obtenir toute information ou procès-verbal portant sur les coups et blessures occasionnés par une atteinte à la personne ou tout autre document de preuve. Chaque force de police possède un service de plaintes et de discipline placé sous l’autorité d’un Deputy Chief Constable ou à défaut d’un Assistant Chief Constable. Ce service enregistre la plainte et en informe l’officier de police compétent et apprécie s’il y a lieu ou non de diligenter une procédure informelle de résolution de l’affaire. La conciliation (informal resolution ) est recherchée en cas d’incivilité ou pour tout comportement policier qui ne tombe pas sous le coup de la loi pénale ou du code de discipline. Le principe demeure toutefois que la victime donne son accord et accepte la procédure dite de l’ “informal resolution “. Le recours à cette procédure n’intervient toutefois qu’après avoir mené à son terme l’enquête formellement prévue par la loi PACE de 1984.

Les enquêtes, qui sont diligentées suite à des dépôts de plainte, sont toujours conduites par la police, représentée ici par le Chief Officer. La procédure qui a existé sous l’ancien système de plainte et relative au rôle du “ministère public“, lorsqu’il est établi qu’une infraction policière a été commise, est maintenue par la loi PACE de 1984.

Le responsable de la police a l’obligation légale de recevoir les plaintes déposées à l’encontre des agents placés sous son autorité hiérarchique, réception des plaintes qui est une condition essentielle, pour voir l’enquête dont il est saisi poursuivre son cours normal. L’enquête est ensuite confiée à un officier de rang au moins égal à celui de Chief Inspector ¹¹⁷⁰.

L’enquête une fois achevée, le chef de police transmet son dossier, assorti de recommandations pour les mesures à prendre, à l’Autorité des plaintes contre la police. L’Autorité des plaintes passe en revue et examine tous les rapports d’enquêtes établis au cours de la procédure disciplinaire, qu’ils aient ou non été déjà supervisés à chaque stade de son déroulement. Elle prend alors la décision de retenir ou non les charges disciplinaires pesant sur l’agent fautif, dans le seul cas où le chef de la police locale, autorité disciplinaire, n’aurait pas déjà agi en ce sens, c’est-à-dire pris des sanctions disciplinaires à l’encontre de l’agent fautif placé sous son autorité. Si un désaccord subsiste entre le responsable de la police qui ne désire pas une sanction disciplinaire et l’Autorité, cette dernière peut seulement conseiller de prendre une mesure disciplinaire.

Devant un refus catégorique du Chief constable, elle a le pouvoir de l’y contraindre, et celui-ci devra alors prendre les sanctions qui s’imposent. Cette procédure ne semble pas rare car la majorité des plaintes ne semblent pas prouvées. La pratique laisse en effet apparaître une difficulté majeure : le manque évident de preuve dans les allégations dirigées contre les agents de police, ajouté à cela le manque de transparence des affaires disciplinaires. A cet égard, l’Autorité des plaintes s’indigne assez souvent du manque de coopération des forces de police dans la suite à donner aux plaintes visant l’accusation d’inconduite d’un de ses membres¹¹⁷¹.

Lorsque les preuves sont fondées, elles s’achèvent alors en une procédure disciplinaire devant le Chief constable. De ce fait, la plupart des plaintes se terminent par un simple avertissement voire un conseil donné par le responsable de la police à l’agent fautif.

Dans son rapport de 1993¹¹⁷², l’Autorité des plaintes relève 1092 sanctions disciplinaires mais ajoute aussitôt qu’ entre 30 et 40 % des plaintes enregistrées trouvent un solution informelle auprès des responsables de police. L’année 1993 est aussi l’année où des propositions ou projets de réforme de la police ont eu un impact sur l’activité de l’Autorité¹¹⁷³.

Le Livre Blanc sur la Police de juin 1993 déjà évoqué (The White Paper on Police Reform) prévoit l’augmentation des Special constables, agents bénévoles sur lesquels l’Autorité n’a aucun pouvoir de contrôle. Cela a pour conséquence d’accroître le contact entre ces special constables et le public et donc le nombre de plaintes visant ces agents qui détiennent des pouvoirs d’inspection et de fouille, ainsi que d’arrestation identiques à ceux des constables. Une réforme s’impose donc, selon l’Autorité, pour soumettre les special constables à la procédure de plainte de droit commun au risque de voir la confiance du public à l’égard de la police diminuer¹¹⁷⁴.

Le Rapport Sheehy de 1993 précité (Sheehy Report ) propose la suppression des rangs hiérarchiques de Chief Inspector et de Chief superintendent. Or la loi PACE de 1984 précise que les agents de police enquêteurs sont au moins de rang au moins égal à celui de Chief Inspector. Le projet de loi relatif à la police et aux juridictions de première instance (Police and Magistrates Courts Bill ) prévoit une disposition allant dans ce sens. La suppression, essentiellement pour des raisons financières, de ces deux rangs hiérarchiques supérieurs de la police a un impact sur la disponibilité des agents compétents chargés de l’enquête. Cette diminution des ressources humaines va rendre difficile le travail de la force de police qui accepte de prendre la responsabilité de l’enquête diligentée par une autre force de police. 

La Commission Royale sur la Justice Criminelle de juillet 1993 déjà citée souhaite l’institution d’une Autorité Indépendante d’Appel (Independent Review Authority) pour reconsidérer les décisions prises par l’Autorité, pour contrôler ses investigations et éventuellement référer les affaires à la Cour de justice de second degré (Court of Appeal). La Commission fonde la nécessité de créer une telle instance sur l’idée suivante : “le policier acquitté par le tribunal criminel ne devrait pas en principe être poursuivi en matière disciplinaire sur les mêmes faits ; les standards de preuve prévus dans la procédure disciplinaire visant un agent de police ne devrait pas être similaires à ceux définis dans la procédure criminelle. Ces deux idées vont être inscrites dans le Police and Magistrates Courts Bill ¹¹⁷⁵ .  Cette recommandation, qui distingue procédure criminelle et procédure disciplinaire en matière de preuve, vise à rendre caduque la règle dite du “double jeopardy “ : un agent de police acquitté par un tribunal pénal pourra, si le législateur reprend à son compte cette recommandation émise par la Commission, être poursuivi par un tribunal disciplinaire sur le fondement des mêmes faits et actes qui lui seraient reprochés.

C’est en 1993 que la réforme de la procédure disciplinaire est véritablement engagée par le ministère de l’Intérieur¹¹⁷⁶. Le Home Office souhaite, dans un document interne du 30 mars 1993 relatif aux procédures disciplinaires visant le personnel de police (Home Office consultation Paper on Police Personnel Procedures), renforcer la responsabilité des supérieurs hiérarchiques, décideurs et gestionnaires des forces de police, le traitement des affaires mineures tenant à la mauvaise conduite des ses subordonnés ou encore évaluer les résultats obtenus par rapport aux performances attendues¹¹⁷⁷.

Les sections 34 à 38 de la loi de 1994 (Police and Magistrates’s Courts Act 1994) ont quelque peu modifié le champ d’application de la procédure disciplinaire devant l’Autorité des plaintes. Les nouvelles dispositions s’attachent davantage au comportement susceptible d’engager la responsabilité disciplinaire de l’agent qu’à réellement définir la notion de “faute disciplinaire” ( s.88 (a) de la loi de 1984 modifiée par la s.34 de la loi de 1994), renforcent l’autorité centrale dans l’élaboration des directives disciplinaires, encadrent le choix des sanctions disciplinaires prises par la hiérarchie policière (s.90 (5) de la loi de 1984 modifiée par la s.35 (4) (a) et (b) de la loi de 1994).

Ces dispositions renforcent également le pouvoir d’investigation de l’Autorité, par l’envoi non seulement des rapports établis par le chef de police locale, mais aussi une copie de la plainte (s. 90 (9) (b) (ii) de la loi de 1984 modifiée par la s. 35 (8) de la loi de 1994) ; l’autorité disciplinaire peut conseiller à l’Autorité des plaintes les sanctions raisonnables à prendre, en lui fournissant notamment les informations qu’elle détient et qui paraissent à l’Autorité nécessaires pour remplir convenablement sa mission (s. 93 (6), (7) et (8) de la loi de 1984 modifiée par la s. 36 (7) (a) et (b) de la loi de 1994). Globalement l’Autorité des plaintes a vu son indépendance et ses pouvoirs disciplinaires accrus.

Dans la pratique toutefois, note un Rapport parlementaire de décembre 1997, seule une faible partie des victimes de la police porte plainte¹¹⁷⁸. Après avoir exposé les motifs de cette réflexion parlementaire portant sur la procédure disciplinaire au sein des corps de police¹¹⁷⁹, les auteurs du rapport observent que “l’amélioration des procédures, voire une profonde réforme, s’avère nécessaire si l’on veut que le système ait une chance de succès pour traiter et saisir les faits de corruption ou de culpabilité pour mauvaise conduite, et si l’on veut que le public garde une totale confiance dans le système de contrôle des plaintes et confiance également en sa police dans son ensemble”¹¹⁸⁰.

L’argument avancé ici est que le nombre d’actions civiles en responsabilité déclenchées par les victimes, a augmenté ces dernières années, voire a dépassé, le recours normal à la procédure de plaintes : il s’agit là manifestement d’un désintérêt pour cette forme de recours et d’une inadéquation de la procédure à protéger contre les atteintes aux droits de la personne.

L’ACPO relève pour sa part que les victimes sont mues par le seul intérêt pécuniaire, d’autres associations de droit des victimes rétorquent que le plaignant désire avant tout que la police reconnaisse son tort et son erreur. De plus, la procédure d’action civile est assez dissuasive par la durée de celle-ci et le fait que le jugement est rendu le plus souvent tout aussi tardivement.

Les auteurs parlementaires affirment que, avoir après présenté et discuté les arguments avancés par les uns et les autres, quand bien même le système est efficace, la croissance vertigineuse de l’action civile tend à montrer que le système actuel n’adresse pas un message clair et ne reçoit pas un écho favorable auprès de la population ; alors que, insistent-ils, le maintien de la confiance du public doit être le but essentiel de toute procédure et la base qui doit fonder tout système de plaintes contre la police¹¹⁸¹.

Quatre domaines, selon les auteurs du Rapport parlementaire, nécessitent un changement et doivent faire l’objet d’un examen sérieux : l’indépendance du système de plaintes contre la police à l’égard de la police même ; la modification des procédures disciplinaires au niveau de l’étendue de leur champ d’application pour mieux refléter et faire prévaloir un souci ou une approche de gestion financière et ces procédures doivent en tout cas aboutir à des “quasi-jugements” ; cette extension du champ d’application de la procédure disciplinaire permet aussi de protéger l’agent de police fautif d’être poursuivi par la victime, pour un simple intérêt ou avantage pécuniaire¹¹⁸² ; la durée de la procédure et les risques qui peuvent créer ou donner le sentiment d’une certaine forme d’impunité ou d’abus de pouvoir ; et enfin un grand besoin de transparence.

Pour n’évoquer ici que le souci d’une autonomie renforcée du système de plainte contre la police, le besoin d’indépendance (The need for independence) occupe une large partie de la réflexion des parlementaires¹¹⁸³. “Parmi les critiques du système actuel, le problème majeur est l’autonomie ou l’indépendance insuffisante du mécanisme, dans le sens où une très large partie du système de plainte est soumis à certaines procédures celles-là mêmes que contrôle la police“¹¹⁸⁴. 

Dans une lettre interne du 23 mars 1998, le ministre de l’Intérieur envisage une modernisation complète et une réforme profonde du système de plaintes contre la police et de la procédure disciplinaire¹¹⁸⁵. 

Les mesures préconisées visent à trouver un équilibre entre la protection des agents dans l’exercice de leurs fonctions (l’activité policière ne doit pas souffrir des plaintes déposées contre certains de leurs agents) et à permettre aux services et aux corps de police de se démettre de ceux de leurs agents qui enfreignent ou ne se soumettent pas aux règles les plus élémentaires de la discipline (exclure la minorité d’agents qui porte préjudice à l’image de l’institution policière). 

Les propositions de réforme formulées par le Home Office sont une réponse aux conclusions du rapport parlementaire de décembre 1997 précité, travaux qui on été poursuivis par un autre rapport rendu le 15 janvier 1998¹¹⁸⁶. Les principaux points de réforme retenus par le ministre sont de deux ordres, ceux relatifs à la procédure disciplinaire et ceux au système de plaintes qui l’alimente.

Pour ce qui est de la matière disciplinaire, il est envisagé d’introduire de nouvelles procédures pour appréhender les agents qui ne remplissent pas correctement ou insuffisamment leurs devoirs ; de rapprocher les standards de preuve en matière disciplinaire de ceux en vigueur en matière civile et non plus criminelle ; d’abolir la règle dite du “ double jeopardy “ ; de maintenir le droit d’être représenté par un conseil pour l’agent traduit en conseil ou devant le tribunal disciplinaire ; d’introduire une voie procédurale accélérée ; et enfin de mettre fin au fameux “droit au silence“ (right of silence) des agents de police.

Concernant le mécanisme de plaintes, est exprimé le besoin impérieux d’élaborer une confiance plus affirmée du public à l’égard du système de plaintes existant. Les recommandations relatives à l’indépendance et à la transparence, émises par le Rapport parlementaire de décembre 1997 précité, sont reprises. Une législation nouvelle, qui viendrait à reprendre ces recommandations, s’impose donc pour traduire ces changements significatifs annoncés. Cette réforme profonde de la procédure disciplinaire est prévue pour être mise en place en avril 1999.

Le cas anglais est instructif à plus d’un égard. Le contrôle de la police semble efficace et réduit pour l’essentiel à une responsabilité disciplinaire, renforcée par l’institution d’une l’Autorité des plaintes comme organe indépendant et aux pouvoirs importants. Indépendance et responsabilité semblent ici les maîtres mots pour contenir le pouvoir des agents et assurer ainsi une “bonne police” : nécessité d’un contrôle indépendant et autonome, et responsabilité professionnelle forte de la hiérarchie policière.

Mais la procédure disciplinaire ne semble pas inquiéter outre mesure l’agent de police (au mieux conseil, au pire avertissement), de par une difficulté majeure, et qui conditionne la sévérité des sanctions, à savoir le manque de preuves pour engager des poursuites contre les agents fautifs. Ce qui semble faire obstacle à une réelle mise en jeu de la responsabilité disciplinaire de l’agent, est la définition de son statut même de “constable”¹¹⁸⁷ : ce statut lui attribue en fait une certaine forme d’autonomie par rapport à la hiérarchie policière. Nous revenons ainsi à la fonction essentielle de constable pour déterminer et établir un véritable contrôle de la police.

Au niveau de la base policière, l’office de constable ¹¹⁸⁸ est une notion fondamentale car les pouvoirs et la responsabilité personnelle de l’agent en découlent. Les privilèges dont il bénéficie proviennent en grande partie de l’exercice de cette fonction officielle, de cet office.

L’agent de police assume et tente de remplir ses devoirs statutaires bien plus que l’obéissance stricte aux ordres reçus¹¹⁸⁹. La conséquence majeure est que tout contrôle externe à l’agent trouve ici ces limites, ce qui explique en partie qu’il est fait appelle avec insistance à la responsabilité morale raisonnable de l’agent, notamment par l’élaboration d’un code de pratique, dans l’exercice correct de certains de ses pouvoirs juridiques sensibles (inspection et fouille des personnes sur la voie publique, arrestation...). Pour qu’un contrôle efficace des forces de police puisse s’établir, et en particulier à l’endroit de l’action de l’agent de base, il faudrait modifier voire, selon un auteur¹¹⁹⁰, supprimer la notion d’office de constable. Il est en tout cas remarquable de noter qu’une telle réflexion ne semble pas présente dans les travaux et rapports officiels évoqués précédemment.

Certaines évolutions remarquées ici au sein du contrôle de la police anglaise, peuvent être également soulevées à l’endroit de la police française. Les questions relevées ici et qui mettent en avant la spécificité du contrôle de la police anglaise, nous permettent à présent de porter un éclairage particulier, permis par cette comparaison, du contrôle de la police qui existe en France.