Pendant longtemps, le contrôle pénal de la police, au sens de la responsabilité pénale de l’agent fautif, était difficile à mettre en oeuvre : la phase préparatoire du procès pénal, pouvoir de poursuite et d’enquête, avec ou son mandat, était de la compétence exclusive de la police. La permanence est ainsi, en droit anglais, à la limitation de l’ingérence de l’Etat dans l’exercice des poursuites pénales.
Le principe de l’accusation privée, symbolisé par le policier agissant en droit comme simple citoyen, demeure. Il est toutefois tempéré par la réforme de 1985 dont le mérite essentiel est de retirer à la police une partie du pouvoir de poursuite et surtout le pouvoir de définir la politique répressive, permettant dès lors une meilleure cohérence de la politique pénale au niveau national.
Cette réforme facilite a priori la possibilité d’engager la responsabilité pénale de l’agent de police auteur présumé d’une atteinte grave à des droits fondamentaux de la personne. A l’analyse de la nouvelle procédure anglaise initiée par le Prosecution of Offences Act 1985, il paraît cependant difficile à la victime de traduire l’agent fautif devant un tribunal répressif.
L’Autorité des plaintes contre la police est essentiellement compétente en matière disciplinaire1338. Si la plainte vise une infraction pénale, le résultat de l’enquête menée par le responsable de la police locale à l’encontre d’un agent placé sous son autorité, doit être transmise au “ministère public” (Crown Prosecution Service ou CPS)1339, organe créé par le Prosecution of Offences Act 1985. Le CPS, qui est dirigé par le Directeur des poursuites (Director of Public Prosecution ou DPP), a une organisation nationale indépendante et séparée de la police.
La mission du CPS est de reconsidérer la décision de poursuivre prise par la police. L’idée d’instituer cet organe public1340 se fonde sur l’idée d’encadrer plus strictement les pouvoirs de la police et le contrôle des preuves par elle réunies. Certaines limites procédurales doivent néanmoins être ici relevées.
Le “ministère public“ ne peut contrôler les investigations menées par la police et ne peut donner des instructions au responsable de la force de police. Il existe une séparation légale stricte entre la poursuite dirigée par le DPP et le déclenchement initial des poursuites et l’investigation menés par la police. L’autorité publique a toutefois le pouvoir de continuer ou d’arrêter les poursuites engagées par la police. Est ainsi reconnue à la police, à l’instar du DPP, l’opportunité des poursuites. Le principe est que si la police ne déclenche pas la poursuite, le “ministère public“ n’intervient en général pas.
L’autorité publique de poursuite ne peut ainsi, souligne deux auteurs1341, obtenir un complément d’information si la police refuse de le lui fournir. Le Directeur des poursuites (Director of Public Prosecutions ), malgré la réforme qu’a connu cette institution en 1985, dépend encore étroitement des informations judiciaires initiées par la police1342 .
Les règles fixant les critères de la poursuite de l’action publique par l’autorité centrale sont essentiellement au nombre de trois : l’aspect probatoire de la poursuite (la probabilité de son succès), l’intérêt public, et le degré de gravité de l’infraction commise (rapport de proportionnalité).
Aux termes de la s. 23 § 3 de la loi de 1985 sur la Poursuite des délits (Prosecution of Offences Act 1985), il est loisible au ministère public, à l’examen des informations fournies par la police, de mettre fin à l’action pour défaut de preuves suffisantes ou dans l’intérêt public1343.
La qualité des preuves réunies par la police (pertinence des preuves ou “evidential sufficiency“) est ainsi examinée par “le ministère public”. Cette règle trouve difficilement à s’appliquer car le ministère public n’a pas les moyens juridiques de sa politique répressive. En effet, seule la police et le juge détiennent de par la loi un pouvoir de coercition. Ce pouvoir de contrainte n’a pas été élargi au nouvel organe public de poursuites institué par la loi de 1985. Dès lors, devant un refus des agents de police de déférer aux demandes du DPP de procéder à des investigations supplémentaires, le ministère public est conduit à abandonner les poursuites par manque d’éléments de preuves à charge.
En pratique, soulignent fort justement certains auteurs, “les agents de la poursuite s’en remettaient presque invariablement à la décision de la police, sur la base de son rapport de proximité avec la communauté locale et très probablement aussi en raison des liens d’étroite coopération qui les relient”1344 .
La conséquence majeure de cet état de droit est la prudence voire la “timidité” de l’organe de poursuite à procéder à des investigations approfondies lorsqu’il s’agit de traduire des agents de police devant les tribunaux, notamment lorsque ces derniers ont commis ou tenté de commettre une infraction à la loi pénale. Si toutefois l’affaire vient devant un tribunal pénal, la compétence en revient, en principe, pour les cas de contraventions ou délits, aux Magistrates Courts, où siègent les Justices of the Peace, juges à temps partiel non rémunérés, qui ne sont ni juristes ni professionnels à l’exception toutefois du Clerk of the Court. Ces dernières précisions ont leur importance car ces tribunaux statuent essentiellement, selon les termes de deux auteurs, “de manière équitable, en faisant appel à leur bon sens”1345. Ainsi un certain sentiment d’équité est attendu dans les décisions de jugement qu’ils rendent. Toutefois, le problème de fond qui demeure est qu’en pratique une affaire pénale concernant un policier est instruite sur la base des actes produits par la police. Les Justices of the peace ont certes un pouvoir de coercition pour exiger l’accomplissement de certains actes à l’établissement des preuves, à l’instar des pouvoirs détenus par le juge d’instruction en France. Mais il semble assez difficile d’exiger de la police et partant de ses agents de mener de manière profonde de telles investigations dans la recherche de culpabilité d’un des leurs, surtout lorsqu’on sait l’importance du principe historique du droit criminel anglais, selon lequel les constables en temps normal sont “ les yeux et les mains des juges de paix (“The eyes and the hands of the Justices of the Peace“).
Nous percevons ainsi les difficultés qui peuvent naître ainsi que les limites apportées à toute poursuite pénale, en particulier lorsque les mis en cause sont des agents de police qui ont failli à leurs obligations professionnelles ou commis des infractions à la loi pénale.
Ce constat peut être établi à l’examen des condamnations pénales effectivement prononcées et qui concernent les agents de police.
En 1993, l’Autorité a ainsi retenu 27 affaires relevant des tribunaux criminels.
Le CPS est organisé en treize régions, chaque région a à sa tête un procureur (Chief Crown Prosecutor) qui a autorité sur les Senior Crown Prosecutors et les Crown Prosecutors : ce corps de fonctionnaires spécialisés représentent l’Etat devant les Magistrates’ Courts. Devant la Crown Court, le CPS est représenté par un avocat (prosecuting counsel) . V. M. Delmas-Marty (dir. ), op. cit., p. 132.
Rappelons que la loi de 1985 a placé le DPP sous l’autorité du conseiller juridique du gouvernement (Attorney General), compétent pour les infractions les plus graves ou d’une exceptionnelle gravité, qui est aussi responsable devant le Parlement de ce service national de poursuites. Le DPP, institué dés 1879, exerce ses fonctions à partir de l’Office central de Londres, Office qui a des représentations locales. Chaque unité locale a à sa tête un Chief Crown Prosecutors responsable devant le DPP. Au sein de ces services locaux, des offices internes (local branch offices) sont dirigés par les Branch Crown Prosecutors (Senior et Principal Crown Prosecutors). Quant à l’exercice de l’action publique, le statut de fonctionnaire des Crown Prosecutors (souvent des solicitors rarement des barristers) accorde à son titulaire des pouvoirs identiques à ceux du DPP. Ces agents, qui représentent l’accusation devant les magistrates’ courts, connaissent une certaine autonomie d’action, seules les affaires dites sensibles sont référées à la hiérarchie. V. M. Delmas- Marty (dir. ), op. cit., p. 370.
Antoine J. Bullier, Frédéric-Jérôme Pansier, “Le déroulement du procès pénal en France et en Angleterre face aux volontés de réforme”, Gaz. Pal. 19 et 20 janv. 1996, p. 17, n. 14.
s.3 (2) (a) Prosecution of Offences Act 1985. Avant cette loi de 1985, la police détenait seule le pouvoir de poursuites et d’enquête : il lui incombait de réunir les preuves et de décider des suites à donner à ses recherches. Depuis, ces deux phases pénales sont distinctes, seule l’investigation et le déclenchement initial des poursuites sont réservés à la police. La loi de 1985 crée un semblant de ministère public dont la mission est de reconsidérer les poursuites engagées par la police. L’institution du CPS, qui peut arrêter ou continuer les poursuites engagées par la police, annonce la fin du système accusatoire “pure” qui jusque là prévalait en Angleterre. V. à ce sujet M. Delmas- Marty (dir.), op. cit., p. 131.
Pour une analyse plus approfondie, V. Gordon C. Barclay, “Le système de justice pénale en Angleterre et au Pays de Galles”, Rev. intern. crim. et pol. tech., Vol. XLVII, n° 1, janv.-mars 1994, pp 74-75.
M. Delmas- Marty (dir.), op. cit., p. 379.
B. Blackburn, Ph. Jenkinson, “Les “Magistrates Courts“ en Angleterre- Une justice rendue par des édiles de proximité“, Gaz. Pal., 6 et 7 août 1997, p 4.