5.7. Sur les changements au Brésil

Cela pose une importante question théorique : comment une question posée dans un ou plusieurs pays peut influencer la situation dans un autre pays ? Autrement dit, quel est le rôle qu’une situation sociale peut jouer dans une autre situation sociale ? Comment les conjonctures de certains pays influencent les conjonctures d’autres pays ? Une des réponses possibles, en ce qui concerne notre thème de recherche, est ce que nous pourrions appeler l'effet d'exemplification. Autrement dit, des représentations sociales et des idées, nées dans d'autres aires sociales, deviennent importantes dans un contexte, dans la mesure où ces idées et représentations sont associées à des événements censés pouvoir faire la preuve de leur bien fondé ; ce sont des exemples qui prennent le statut de modèles d'action supposés reproductibles.

Cela implique de considérer que les acteurs, dans certaines situations sociales, savent ce qui se passe dans d'autres situations sociales. Ce qui revient à admettre que la vie sociale se développe rarement en vase clos; dès lors que des contacts entre des sociétés, ou des groupes sociaux d'une même société, sont établis, il est important de vérifier les interinfluences qui se développent. Ainsi, pour comprendre les enjeux internes à un contexte, il faut parfois prendre en considération les "influences" externes ³⁹ .

Ces questions ont été posées depuis longtemps par les anthropologues diffusionnistes, dans la lignée de Boas, Kroeber, Lowie, etc. ⁴⁰ En abandonnant le principe ethnocentrique de l'évolutionnisme – dominant dans l'anthropologie du XIXème siècle – et à l'opposé d'autres courants anthropologiques ⁴¹ (le fonctionnalisme, le structuralisme, l'anthropologie dynamique, etc.) qui se sont préoccupés surtout des enjeux internes à chaque société, ces Anthropologues mettront en avant l'idée que dans une aire géographique et culturelle définie les sociétés établissent des contacts entre elles. Ils privilégiaient, ainsi, l'idée que certaines caractéristiques sociales dans une société sont influencées par d'autres sociétés.

De même, comme nous le rappelle Zolberg (1985) les rapports interne/externe ont été à la base de plusieurs théories économiques et politiques: de la Théorie de la Dépendance à la Théorie de l'Economie-Monde d'Immanuel Wallerstein. Ce qui amène l'auteur à considérer <<... (qu') une analyse du politique fondée sur la conception de l'Etat-nation comme entité indépendante, et dont la vision théorique se limiterait au niveau national, paraît constituer un réductionnisme en discordance flagrante avec la réalité, aussi bien historique que contemporaine.>> (Zolberg, 1985: 571).

Le débat autour de la question pétrolière au Brésil peut nous aider à mieux comprendre ces questions. Dans le cas concret de l'industrie pétrolière brésilienne, on l'a déjà vu, la situation interne du pays a souffert des influences venant de l'extérieur. Dans ce cas, ces influences ont été internalisées en devenant des exemples d'argumentation pour certains acteurs importants dans la prise de décisions.

Ainsi, par exemple, en 1940, le Président du CNP (Conseil National du pétrole) fait appel aux politiques d'autres pays d'Amérique du Sud pour légitimer la politique pétrolière nationaliste du Brésil. Il s'agissait à ce moment de refuser la proposition de la Standard Oil de développer des recherches pétrolières dans le pays en échange d'une libéralisation de la législation pétrolière brésilienne :

‘<<a)La solution indiquée est illégale, parce qu'elle porte atteinte à la législation en vigueur ; b) pour son adoption, il serait nécessaire(...) de changer la direction de notre politique pétrolière, abandonnant l'orientation nationaliste que nous avons heureusement adoptée, et qui est en harmonie avec les autres nations de l'Amérique du Sud.>> (in : Cohn, 1968 : 64).’

A cette époque, au Brésil, comme un peu partout dans le monde, on concevait le pétrole comme un produit essentiel pour le développement du pays et sujet à la convoitise des grandes industries internationales :

‘<<Consentir que notre pétrole tombe entre les mains d'étrangers, ou d'étrangers camouflés en nationaux, est la même chose que donner à des ennemis potentiels une des clés de notre défense et sécurité, militaire et économique.>> (Discours du député fédéral, et ancien Président de la République, Arthur Bernardes sur le projet de libéralisation de la législation pétrolière proposé par le gouvernement en 1948 ; cité par Miranda, 1983 : 33).’

Ou encore:

‘<<C'est un crime de "lèse-majesté", une atteinte et une menace à l'existence nationale, au vu des exemples malheureux d'autre pays, de donner aux trusts étrangers l'exploration et l'exploitation de la richesse pétrolière du Brésil>> (citation du Général José Pessoa dans un pamphlet produit par les organisateurs de la Campagne "Le Pétrole est à Nous" en août 1948 ; in Miranda, 1983 : 33). ’

Là aussi, les exemples fournis par d'autres pays remplissaient un rôle important dans l'argumentation des acteurs :

‘<<L'industrie pétrolière est, par sa nature même, essentiellement monopolistique. Nulle part dans le monde elle se présente organisée autour de petites entreprises indépendantes, dans un régime de libre concurrence. Ou elle est monopole d'Etat, comme en URSS, au Mexique et en Argentine (où la gigantesque entreprise nationale YPF croît continuellement, à l'opposé des entreprises privées dont la production reste stagnante), ou elle est dominée par les grands trusts internationaux : la Standard Oil et la Royal Dutch Shell.>> (citation de l'Ingénieur Fernando Lobo Carneiro, publié dans un pamphlet de la Campagne "Le Pétrole est à Nous" en août 1948, in Miranda, 1983 : 33).’

On peut même avancer pour hypothèse que l'importance de l'impact populaire de cette thèse – dans les années 40, 50 et 60 – venait, en partie, du fait que des exemples, au niveau mondial, attestaient de la pertinence des idées nationalistes sur le pétrole. Ces exemples étaient rapportés aussi bien du côté des pays latino-américains (surtout le Mexique et l'Argentine) que du côté des pays industrialisés ayant une participation étatique dans l'industrie pétrolière (le cas de l'Angleterre, qui avait la majorité des actions de l'Anglo Persian Petroleum, et de la France, ayant une participation dans la CFP).

Ainsi, dans sa célèbre conférence au Club Militaire, en 1948 ⁴² , le Général Horta Barbosa fait les remarques suivantes, afin de démontrer que la politique pétrolière nationaliste du Brésil s'insérait dans une conjoncture mondiale :

‘<< L'Uruguay, qui ne possède pas une seule goutte de pétrole, contrôle les prix des produits raffinés ; cela parce que l'industrie du raffinage pétrolier est un monopole d'Etat. Le Vénézuela, le plus grand exportateur de pétrole du monde, paie les produits raffinés qu'il consomme, au prix qu'imposent les trusts, les propriétaires des raffineries. En Argentine, l'Etat fixe, en vérité, les prix des produits raffinés, puisque son organe officiel – Yacimientos Petrolíferos Fiscales – contrôle la plupart de la consommation. Au temps où il était subordonné aux trusts, le Mexique devait s'assujettir aux prix des dérivés pétroliers qu'ils lui imposaient. Libéré et institué le monopole, c'est l'Etat qui établit la valeur de vente des combustibles liquides.(...)’ ‘Admettre que, en Argentine, en Uruguay, au Mexique, au Chili, en Bolivie, l'Etat a la capacité d'instituer le monopole sur le pétrole, obtenant des résultats admirables, et que le Brésil ne l'a pas, c'est accepter la thèse de notre infériorité vis-à-vis de ces pays, nous rabaissant au même rang que l'Iran, l'Irak et d'autres.’ ‘Les trusts prélèvent à partir du raffinage les ressources pour la recherche. De la même manière procèdent la Russie, l'Argentine et le Mexique. C'est le chemin naturel à suivre.(...)’ ‘Il faut reconnaître que notre législation est en harmonie avec l'orientation suivie par tous les peuples qui prennent soin de leur souveraineté. On l'accuse d'être jacobine, outrancière ; elle préserve, néanmoins, pour les Brésiliens ce qui leur appartient. Que dire alors des peuples qui, non satisfaits de leurs richesses, cherchent à s'emparer de celles existantes en terres étrangères.(...)’ ‘Je ne fais pas ces références par antipathie [à ces nations]. (...) Mon seul objectif est de citer des faits afin d'illustrer mes affirmations ; c'est justifier la thèse que je défends ...’ ‘Avec des pressions diplomatiques, le gouvernement anglais a réussi à élever de 25 à 75 %, ses intérêts dans la Turkish Petroleum CO. ; simultanément, un achat d'action garantit le contrôle de l'Anglo Persian CO., concessionnaire de la majeure partie des terrains pétroliers de l'Iran.(...)’ ‘L'exemple que nous devons suivre est celui des Terres de San Martín et Guatémoc [il s'agit de l'Argentine], de cette expérience on doit tirer toutes les leçons.>> (Conférence du Général Horta Barbosa au Club Militaire en 1947. Citée in Miranda, 1983 : 489 ; 512 ; 513 et 515). ’

Cette longue citation condense la plupart des arguments qui seront employés, par la suite, par les défenseurs de l'action de l'Etat dans l'industrie pétrolière. Depuis l'idée que le pétrole est un produit essentiel pour la souveraineté du pays, jusqu'à la peur que les grandes compagnies ne monopolisent le pétrole brésilien. Tout cela, illustré par des exemples extérieurs où l'intervention étatique sur le secteur pétrolier était interprétée de façon positive.

Ces arguments-là seront invoquées à chaque fois que des changements importants seront proposés dans la législation pétrolière brésilienne, notamment après la création de PETROBRAS en 1954. A en juger par la pérennité de cette législation, nous pouvons imaginer que ces arguments avaient un certain retentissement auprès des acteurs ayant des influences dans les prises de décisions.

La situation est toute autre dans les années 90, car ce que les exemples actuels donnent à voir attestent plutôt d'un retournement de tendance : des États qui vendent leurs entreprises pétrolières, y compris dans des pays du tiers monde. C'est le cas de l'Argentine en 1992, mais aussi de la France – qui privatise ses entreprises pétrolières au cours des années 90 –, de l'Italie en 1995, etc. En outre, la fin de la Guerre Froide, avec la chute des régimes communistes de l'Est, fait baisser la visibilité cognitive des arguments sur le caractère stratégique pour la défense du pays.

Autrement dit, dans la société brésilienne actuelle, il est devenu beaucoup plus facile de "démontrer" que le pétrole n'est pas un produit si important que cela ; d'autant plus que, comme nous l'avons vu, le pétrole a perdu beaucoup de son aura de produit essentiel. Que l'on note les mots avec lesquels un influent journaliste brésilien salua la fin du monopole d'État en juillet 1995 :

‘<<Derrière le débat sur la question de la fin du monopole du pétrole, décidée hier au Congrès, il y avait une monumentale mystification : envisager un combustible fossile comme symbole de la nationalité et motif de fierté civique. (...) [cela] quand le monde est commandé par les technologies de l'information. (...)’ ‘Le Pétrole n'est qu'un combustible stratégique.>> (article de Gilberto Dimenstein, publié dans le journal A FOLHA DE SÃO PAULO du 8 juin 1995).’

De même, les exemples de privatisations dans le monde aidant, l'idée qu'il fallait limiter l'intervention de l'Etat brésilien dans l'économie devient moins stigmatisée. Dans une enquête réalisée par l'IDESP(Institut d'Études Économiques, Sociales et Politiques de São Paulo), dont les principaux résultats ont été rapportés par Pena-Vega (1993), auprès de 450 représentants des élites économiques, culturelles et politiques du Brésil ⁴³ , on apprend que l'idée d'une limitation du rôle de l'Etat dans l'économie était largement majoritaire parmi les groupes les plus influents de la société brésilienne. Seuls les leaders syndicaux et les leaders de mouvements associatifs étaient en majorité opposés à l'adoption de politiques libérales.

Cette enquête nous laisse voir que même parmi des groupes traditionnellement favorables à l'action de l'Etat dans l'économie brésilienne (les Militaires et les Haut Fonctionnaires, par exemple), les idées prônant une libéralisation de l'économie étaient majoritaires au début des années 90.

Cela étant, en ce qui concerne le pétrole, 59 % des élites considéraient encore nécessaire l'action de l'Etat dans ce secteur d'activité ⁴⁴ . Si l'on considère que la fin du monopole de l'Etat sur les activités pétrolières fut décidée par le Congrès National, en juin 1995, avec une large majorité des voix et sans grandes résistances de la population, force est de constater que ce tableau a vite tourné en défaveur des thèses étatisantes.

Ici aussi, outre les transformations en cours dans la situation économique, sociale et politique au Brésil entre 1992 et 1995, il faut considérer les exemples internationaux de désengagement de l'Etat du secteur pétrolier. Ainsi, en janvier 1994, le journal considéré comme le plus indépendant et impartial des grands journaux brésiliens (A FOLHA DE SÃO PAULO), publiait un éditorial sur la privatisation d'ELF-AQUITAINE, dont nous avons choisi les extraits suivants :

‘<< L'EXEMPLE FRANçAIS’ ‘La privatisation d'entreprises et les débats sur le rôle de l'Etat dans l'économie sont des thèmes importants non seulement au Brésil, mais partout dans le monde. La semaine dernière, la France a initié le processus de vente d'ELF-AQUITAINE, une des dix plus grandes compagnies de pétrole du monde. (...)’ ‘Pendant que la France se prépare pour une vente de cette ampleur, le processus de privatisation brésilien avance bien en deçà de ce qui serait souhaitable. (...)’ ‘La réforme de l'Etat se fait urgente au Brésil. Ainsi, des mesures dans cette direction – soit par la révision constitutionnelle sur la fin des monopoles, soit par les privatisations déjà permises par la loi – doivent être prises le plus vite possible. L'ajournement de ces décisions ne fait que rendre plus lente et difficile la stabilisation du pays.>> (in : Folha de São Paulo, 24/01/95, pp. 1-2).’

Contre ces arguments, les défenseurs du Monopole ne pouvaient opposer que des références au passé, ou de vagues références aux "tendances internationales de l'industrie pétrolière", c'est-à-dire l'oligopolisation des grandes compagnies privées. Autrement dit, leurs exemples étaient moins pertinents, au niveau cognitif, que ceux avancés par les tenants de la libéralisation du pétrole. Cela parce que, d'une part, les exemples externes de privatisation de l'industrie pétrolière étaient beaucoup plus nombreux et plus proches de la réalité brésilienne (notamment le cas de l'Argentine) que ceux de nationalisation de cette industrie (à vrai dire, les dernières nationalisations de l'industrie du pétrole étaient celles des pays de l'OPEP au cours des années 70) ; et d'autre part, parce qu'au niveau interne, l'idée de l'inefficacité administrative "congénitale" de l'Etat (ce qui serait une des causes du frein au développement économique du Brésil depuis le début des années 80) commençait à devenir hégémonique dans la société brésilienne.

C'est le moment où, même à l'intérieur de certains secteurs de la gauche et du centre-gauche, notamment à l'intérieur du PSDB (Parti de la Sociale Démocratie Brésilienne) l'idée d'une certaine libéralisation et ouverture économique du pays devient hégémonique. Or, étant donné que c'est justement du PSDB qu'est issu le Président de la République élu en 1994 (en alliance avec des groupes politiques prônant la libéralisation de l'économie), on pouvait prévoir des transformations du rôle de l'Etat dans l'économie du pays. C'est dans cette logique globale que l'on peut comprendre la fin du monopole d'Etat sur le pétrole en 1995, ainsi que les privatisations d'entreprises publiques au cours des années 90 au Brésil.

En résumé, la fin du Monopole d'Etat sur le pétrole au Brésil a deux visages différents : l'un, interne (les transformations dans le rapport de pouvoir parmi les principaux groupes sociaux, le changement des représentations sociales sur le rôle de l'Etat et sur le pétrole, etc.); l'autre, externe(stabilité du marché pétrolier mondial, fin des États Totalitaires de l'Europe de l'Est, montée des idéologies libérales, etc.).

Ces deux visages ne sont pas opposés et nous pensons qu'au niveau théorique on a tout intérêt à les intégrer dans la compréhension des transformations de la législation de l'industrie pétrolière au Brésil. Autrement dit, les événements externes ont bien influencé les discours tenus par les acteurs politiques brésiliens.

Mais cela, d'après les caractéristiques de la situation intérieure brésilienne, caractérisée par une inflation élevée et par la stagnation économique et productive qui a marqué le pays durant les années 80.

De plus, la fin du monopole d'Etat sur le pétrole, symbole nationaliste par excellence au Brésil, est un signe que le nationalisme n'a plus le même écho dans le pays. Ce qui peut être rapporté à des changements dans la manière dont les Brésiliens se représentent eux-mêmes ainsi que leur pays. Nous allons y revenir.