1.3.2 Le succès des Contrats Enfance

Devant cet insuccès, la CNAF lança une réflexion en 1987, qui devait aboutir dès l’année suivante à la mise en place d’un nouveau type de contrat : le contrat enfance. Ce dernier n’avait pas pour but de remplacer le contrat crèche, qui existe toujours aujourd’hui, mais il s’est développé en parallèle. Il s’agit toujours d’un contrat entre une CAF et une ou plusieurs municipalités, mais sa durée est de 3 à 5 ans⁴⁹¹. De plus, l’objectif est d’améliorer l’accueil de tous les enfants de moins de 6 ans, en favorisant le développement d’une politique globale adaptée aux besoins locaux.

L’ambition du contrat enfance est plus précisément d’aider au développement quantitatif et à l’amélioration qualitative de l’offre de garde dans son ensemble (individuel, collectif, temporaire, permanent, etc.). ‘« Peut être envisagée (...) la création de places de crèche (...). Il peut s’agir de haltes-garderies, qui accueillent les enfants de façon temporaire ; de centres de loisir pour les plus de six ans ; d’une ludothèque, pour favoriser les rencontres et l’épanouissement des enfants ; d’une maison de l’enfance qui regroupe différents modes d’accueil et qui est un lieu d’information et de formation pour les parents et les professionnels de l’enfance. Dans les communes rurales, des solutions innovantes peuvent être trouvées pour mieux répondre à la spécificité des besoins : mini-crèches, haltes-garderies itinérantes, etc. (...) Au delà de l’aspect quantitatif, le contrat enfance s’attache également à développer la qualité des services proposés aux familles. Ainsi, il est possible d’envisager la création d’un relais assistantes maternelles, qui est un lieu d’échange entre professionnels et d’information des parents. Le contrat enfance prend aussi en compte les efforts de coordination entre partenaires, d’information des familles, de formation continue d’assistantes maternelles indépendantes et de personnels pour l’accueil périscolaire, d’embauche de personnels spécialisés intervenant sur l’ensemble des équipements d’une commune »’ ⁴⁹².

Cette double ambition quantitative et qualitative ayant une transcription au plan financier, elle se traduisait, en 1988, par un objectif d’une dépense moyenne (subventions municipales et de la CAF incluses) par an et par enfant de 4.000 F, somme jugée par la CNAF comme permettant d’assurer une couverture correcte des besoins de garde⁴⁹³. Plus global et plus souple que le contrat crèche, le contrat enfance vise, en somme, à favoriser l’élaboration d’un système de garde cohérent, de qualité et adapté aux besoins locaux. Il procède d’une négociation entre les acteurs locaux (mairie, service départemental de Protection Maternelle et Infantile mais aussi associations) sur la base d’une analyse partagée, c’est-à-dire élaborée en tenant compte des différents points de vue. Cette première analyse de l’existant porte sur l’état des besoins (population enfantine et perspectives démographiques, activité féminine, etc.) et de l’offre de service (individuel, collectif, etc.). Sur ce premier bilan sont ensuite élaborés des objectifs quantitatifs et qualitatifs répondant aux réalités locales (besoins estimés de la population et souhaits des édiles) et aux normes fixées par la CAF et le service Santé – Prévention. Ces objectifs sont ensuite budgétisés et leur financement réparti entre la CAF et la municipalité.

Concrètement, la CAF s’engage à financer partiellement les objectifs fixés dans le contrat enfance à travers une prestation de service complémentaire (la prestation de service enfance - PSE), qui s’ajoute à la prestation de service « normale », qui existe depuis 1974. La PSE est maintenue après le terme du contrat à la seule condition que le taux de couverture des besoins soit conservé. Elle est versée annuellement et globalement aux municipalités contractantes et modulée en fonction de l’effort consenti par la commune. Plus cette dernière augmente ses dépenses annuelles par enfant, plus la participation de la CAF est élevée. Initialement, le taux de la PSE était de 30 à 50% des nouvelles dépenses engagées, dans la limite d’une dépense annuelle brute de 5.000 F par enfant. En 1989, le taux fut porté de 40% à 60% et le plafond à 7.000 F. En 1993, ce dernier fut à nouveau rehaussé à 9.000 F ; en 1995, enfin, le taux de financement⁴⁹⁴ fut porté de 50 à 70%⁴⁹⁵.

La PSE étant calculée par rapport aux nouvelles dépenses prévues dans le contrat enfance, ceci pourrait pénaliser les communes déjà fortement engagées en matière de modes de garde. De ce fait, la CAF joue sur le taux de la subvention pour inciter certaines communes à rattraper leur retard et pour prendre en compte les efforts déjà consentis par d’autres. En d’autres termes, plus une commune subventionnait les systèmes de garde avant la signature du contrat (budget alloué par an et par enfant), plus le taux de la PSE sera élevé. Dans le cas inverse, où la municipalité ne faisait guère d’effort, la seule manière pour elle de ne pas avoir un taux minimum sera de consentir un très gros effort financier pour rattraper rapidement son retard⁴⁹⁶. Comme le montre le graphique ci-dessous, l’incitation financière de la prestation service enfance n’est pas négligeable. Elle permet de diviser par deux la participation des communes aux frais de fonctionnement des nouveaux services prévus dans le contrat.

Outre un allégement des frais de fonctionnement, le contrat enfance permet également d’obtenir des subventions d’investissement depuis 1995⁴⁹⁷ (tableau ci-dessous). Pour chaque place d’accueil créée dans le cadre d’un contrat enfance, la CAF peut octroyer une subvention de 30.000 F pour une crèche collective ou parentale en cas de construction de locaux et de 15.000 F en cas d’aménagement de locaux préexistants. La somme est de 15.000 F pour une place en halte-garderie, de 100.000 F pour une crèche familiale de plus de 40 enfants et de 50.000 en deçà. Quel que soit l’équipement prévu, la subvention d’investissement ne peut excéder 40% du coût total de l’investissement.

En contrepartie de l’aide de la CAF, la municipalité doit accroître ses dépenses annuelles pour les enfants de moins de 6 ans. Au terme du contrat, elle doit dépenser entre 1.000 et 5.000 F par an et par enfant avec un minimum de 300 F d’augmentation par rapport au niveau initial. Elle doit également développer une politique par rapport à la petite enfance, politique qu’elle n’est pas seule à élaborer, mais qui est soumise à discussion dans le cadre du contrat enfance. Si la mairie peut aisément faire prendre en compte le volume et la nature des besoins sur sa commune, les normes de fonctionnement préconisées par la CAF et derrière celle-ci, par la CNAF doivent également être prises en considération.

Contrairement au contrat crèche, le contrat d’enfance a eu un indéniable succès. Au 31 mars 1995, plus de 3.000 communes françaises avaient signé seules ou groupées un des 2.000 contrats enfance existant à cette date. Le territoire ainsi couvert regroupait 2 millions d’enfants de moins de 6 ans, soit 44% de cette classe d’âge. Plus de 100.000 places avaient été créées grâce à cette procédure dont 40.000 en accueil permanent, 40.000 en temporaire (ce qui permet d’accueillir environs 120.000 enfants) et 21.000 dans d’autres types de structures comme des garderies périscolaires, des ludothèques, etc.⁴⁹⁸.

Des données fournies par la Caisse de Lyon nous permettent d’avoir une vue plus précise quant au développement de ces contrats sur cet arrondissement (moitié sud du département). Au 31 décembre 1996, 96 communes avaient signé un contrat (contrat enfance ou contrat crèche) avec la Caisse d’Allocations Familiales de Lyon, soit 59% des communes, regroupant 93% de la population enfantine de cet arrondissement. Comme nous l’avons mentionné plus haut, seules trois communes étaient en contrat crèche (Chaponost, Saint-Cyr-au-Mont-d’Or, Champagne-au-Mont-d’Or). Les autres avaient souscrit un contrat enfance soit seules, soit en se regroupant.

Les contrats enfances (carte 17, ci-dessus) sont beaucoup plus répandus dans les communes de l’agglomération lyonnaise qu’en zones rurales ou périurbaines. En 1996, toutes les communes de plus de 20.000 habitants avaient signé un contrat avec la CAF. Cette proportion n’était plus que de 86% pour les communes de 10.000 à 20.000 habitants, de 68% pour celles de 5.000 à 10.000 et de 31% pour les moins de 5.000⁴⁹⁹. Ceci pourrait laisser penser que cette procédure est surtout adaptée aux grandes communes urbaines ce qui n’est pas tout à fait le cas.

En fait, les premiers contrats enfance ont été signés par les communes les plus importantes du coeur de l’agglomération (Lyon et banlieue), mais très rapidement des communes de taille beaucoup plus réduite en ont également contracté. D’autres encore sont aujourd’hui en cours de négociation (carte 18, page suivante). Si le développement des contrats enfances se joue désormais sur la grande périphérie lyonnaise, il s’avère que ces petites communes périurbaines, voire rurales, sont loin d’être rétives à cette procédure contractuelle. Elles s’y intègrent de plus en plus fortement même si elles doivent pour cela se regrouper. Tous les contrats enfances intercommunaux ont d’ailleurs été signés par des communes de moins de 5.000 habitants et nous percevons ici une incidence originale de cette procédure contractuelle. La CAF⁵⁰⁰ incite en effet les petites communes à se regrouper⁵⁰¹. Elle promeut ainsi de nouvelles formes de coopération intercommunale non plus pour gérer des infrastructures ou des équipements, mais pour développer une politique conjointe par rapport à la petite enfance. Nous reviendrons par la suite sur cette question d’importance.

En 1996, 55 contrats enfances étaient en cours sur l’arrondissement de Lyon. Pour un peu moins de la moitié (23), il s’agissait d’un premier contrat, mais pour les autres, il s’agissait soit d’un renouvellement (14 cas), soit d’un second (15 cas), voire d’un troisième contrat enfance (3 cas). Le succès de cette procédure ne s’étiole donc pas dans le temps. Les communes tendent à y rester soit en demandant le renouvellement pur et simple de leur premier contrat, soit en en négociant un nouveau. A notre connaissance, aucune n’est sortie du système contractuel.

Seules 11 communes (carte ci-dessus) ont déclaré, après avoir négocié avec la CAF, ne pas souhaiter signer un contrat de ce type. Ce refus peut être temporaire lorsqu’il y a nécessité de s’entendre avec d’autres communes afin de signer un contrat intercommunal. Il peut aussi résulter d’un refus plus ferme fondé sur la volonté de conserver l’entière maîtrise des modes de garde, car ‘« dans un contrat enfance, vous n’êtes plus seules à décider. Vous êtes obligés de tenir compte du partenaire et la CAF est un partenaire très actif »’ ⁵⁰². Ces cas sont toutefois limités (3 cas selon la CAF), car la municipalité doit avoir les moyens financiers de mener la politique qu’elle souhaite. Ce refus peut enfin résulter d’un manque d’empressement des édiles à promouvoir les modes de garde. Cette attitude tend cependant à se résorber au gré du renouvellement des équipes municipales. Les nouvelles générations d’élus reconnaissent davantage, semble-t-il, la légitimité des besoins de garde et les élections municipales de 1995 sont à ce titre significatives. ‘« Les élections municipales de 1995 (...) ont apporté des changements d’équipe à certains endroits, abaissé l’âge des élus à d’autres, les rendant plus sensibles à la dimension petite enfance qui, par ailleurs, semble avoir été beaucoup plus mise en avant dans les programmes électoraux. En conséquence, le semestre écoulé s’est caractérisé par de nombreuses sollicitations pour réaliser des montages de projets ou des simulations Contrat Enfance »’ ⁵⁰³.

Grâce à ces contrats enfances, la CNAF aura versé sur l’arrondissement de Lyon 36.800.000 francs supplémentaires en 1994⁵⁰⁴ et les communes 38.900.000 F, soit une dépense supplémentaire moyenne par an et par enfant de 708 F⁵⁰⁵. Ces fonds furent utilisés essentiellement (à 86%) pour accroître l’offre de garde (45% pour l’accueil permanent, 28% pour l’accueil polyvalent et 13% pour l’accueil temporaire) et beaucoup plus faiblement pour des actions qualitatives (6% pour les relais assistantes maternelles⁵⁰⁶ et 8% pour des mesures diverses).

Cette répartition ne doit toutefois pas nous induire en erreur. Elle n’indique pas que les objectifs qualitatifs du contrat enfance aient été négligés. Des relais assistantes maternelles, des formations pour le personnel ayant en charge la petite enfance ou encore des postes municipaux de coordinatrice petite enfance ont bel et bien été créés, mais ces actions qualitatives sont moins onéreuses qu’une place de garde proprement dite et pèsent donc d’autant moins lourdement dans le bilan financier final.

Somme toute, même si cela ne se ressent pas très fortement dans la répartition des fonds, la négociation des contrats enfances a permis à la CNAF de faire prendre en compte dans 96 communes de cet arrondissement certains de ses objectifs en matière de mode de garde et, à travers cela, sa conception de ce que doit être une politique petite enfance.

La lecture des cinquante-cinq contrats enfances en vigueur en 1996⁵⁰⁷ dans l’arrondissement de Lyon montre que :

• la Caisse d’Allocations Familiales de Lyon, suivant en cela les prescriptions de la CNAF, a systématiquement cherché à instaurer ou à renforcer une cohésion d’ensemble entre les différents modes de garde (individuels / collectifs et entre les différentes structures collectives). Ceci se transcrit dans l’élaboration même du contrat enfance, où sont prises en compte toutes les formes de garde et où les améliorations envisagées les prennent également toutes en considération sans exclusive. Pour la CAF, il s’agit donc au minimum d’appréhender et de s’appuyer sur l’ensemble des modes de garde pour répondre aux besoins sur un territoire donné, ce qui tranche fondamentalement avec l’attitude traditionnelle des municipalités, qui ne s’intéressaient qu’aux seules structures collectives dont elles avaient la charge. Mais l’objectif final de la CAF est encore plus ambitieux, puisqu’il s’agit d’aller vers une véritable coordination entre les différents modes de garde existant sur un périmètre donné⁵⁰⁸. C’est dans cette perspective, que la Caisse encourage et finance même parfois la création de postes municipaux ou intercommunaux de coordinatrice petite enfance.

• Le second objectif que la CAF a relativement réussi à intégrer dans les contrats enfances est l’adaptation des modes de garde aux nouveaux besoins des parents : accueil d’urgence, garde à temps variable, intégration d’enfants handicapés, etc. Dans le coeur de l’agglomération, la relative surabondance de l’offre par rapport à la demande facilite grandement cette évolution. Les structures sont en effet contraintes de tenir compte de ces nouvelles réalités, comme nous l’avons vu dans le chapitre précédent, sous peine de ne plus remplir et donc d’aggraver leur déficit. Dans les secteurs périurbains et ruraux, cette évolution est également facilitée quoi que pour des raisons relativement différentes. La demande et les moyens des municipalités sont relativement faibles ce qui les poussent à créer des structures qui soient les plus polyvalentes possibles.

• Le troisième objectif de la CAF a été d’améliorer la gestion des structures collectives, comme dans le cadre des contrats crèches. Mais contrairement à ces derniers, le succès des contrats enfance a permis à la Caisse d’obtenir des résultats tangibles. Généralement, la signature d’un tel contrat s’est traduit par une révision plus ou moins importante de la tarification des établissements, ce qui a permis d’aller vers une certaine uniformisation du prix supporté par les utilisateurs quelle que soit la commune où se situe le service.
  Dans les crèches et pour les places à temps complet des structures mixtes, les contrats enfances ont permis également de développer la mensualisation de la participation des familles. Cette mesure place, de fait, les établissements à l’abri des présences irrégulières, source de manque à gagner important, lorsque les parents paient en fonction des seuls jours de garde effective de leurs enfants.
  Pour les haltes-garderies et les places à temps partiel des équipements à vocation multiple, les contrats enfances ont, enfin, permis l’essor de l’inscription en surnombre, ce qui autorise une augmentation substantielle du taux de fréquentation de ces structures et réduit d’autant leur déficit budgétaire. Une moyenne de trois enfants par place est généralement prévue, ce qui implique qu’ils ne peuvent plus être amenés à l’improviste dans la structure ou moins fréquemment qu’avant. Les parents doivent désormais prévoir à l’avance les demi-journées, forcément limitées, durant lesquels ils souhaitent que leurs enfants soient gardés. In fine, ce système permet d’obtenir un taux d’occupation réel de ces structures extrêmement élevé.

• La quatrième objectif de la CNAF fut d’améliorer la qualité de l’accueil des enfants. Dans les contrats enfance, la formation permanente de l’ensemble des personnes s’occupant de la petite enfance (assistantes maternelles et personnel des garderies périscolaires compris) est généralement envisagée à travers l’organisation de stages et/ou la mise à disposition de documentation. Pour les structures collectives, il est également prévu l’élaboration de véritables projets pédagogiques. Enfin, il est très souvent envisagé l’intervention ponctuelle mais régulière de nouveaux professionnels (psychométriciennes, psychologues, etc.) dans le champ des modes de garde et cela tant auprès des enfants gardés collectivement, qu’individuellement. Dans ce dernier cas, des regroupements d’assistantes maternelles, accompagnées des enfants dont elles ont la charge, peuvent être envisagés.

• Le dernier objectif et non des moindres de la CNAF fut d’élargir la mission des modes de garde et, en vis-à-vis, le public visé. Il ne s’agit plus simplement de garder les enfants dont les deux parents travaillent, mais de favoriser une socialisation précoce de l’ensemble de la petite enfance. Cette mesure est considérée comme pouvant favoriser une meilleure insertion dans l’école maternelle et delà comme étant susceptible de permettre une meilleure réussite scolaire. Elle est également conçue comme étant à même d’autoriser une certaine prévention sociale par rapport aux enfants des milieux dits « défavorisés »⁵⁰⁹. Concrètement, ces ambitions se traduisent par l’ouverture de nouvelles structures collectives pour les enfants dont les parents ne travaillent pas (haltes-garderies et places à temps partiels des équipements mixtes), par la mise en place de temps collectif pour les enfants gardés par des assistantes maternelles et, enfin, par le développement de structures pour les enfants qui ne sont pas gardés du tout : les ludothèques et autres joujouthèques.

Somme toute, l’intérêt financier que représente le contrat enfance a permis à la CAF de faire adopter par les communes (plus ou moins largement, il est vrai) ses propres options en matière de politique petite enfance, ce qui ne veut pas dire que les besoins locaux ne soient pas pris en considération. L’effort supplémentaire que consent la CAF est cependant proportionnel à la prise en compte plus ou moins importante de ses objectifs par la municipalité. ‘« Le contrat enfance est un dispositif qui accompagne l’effort municipal à partir du moment où elle s’engage dans une politique petite enfance avec un schéma de développement quantitatif et qualitatif par rapport aux modes d’accueil. (...) Ce schéma est négocié avec la CAF et moyennant la réussite de ces négociations nous intervenons financièrement plus ou moins fortement »’ ⁵¹⁰.