3.1.3 Le temps de la réflexion (1981-1983) : le groupe DDASS sur les modes de garde et le groupe d’étude d’une structure départementale inter-institutionnelle petite enfance

Ce sont les infirmières puéricultrices et les médecins de la PMI, dont certaines avaient fait parties de la recherche – action précédente, qui portèrent ce projet au sein de leur institution de tutelle : la Direction Départementale de l’Action Sanitaire et Sociale à l’époque. Un groupe de réflexion interne à la DDASS se constitua sur leur initiative dès septembre 1981. L’objectif était d’analyser l’action et les possibilités d’action de cette administration départementale en matière de mode de garde. Abondant dans le sens de X. Franc et L. Duprat, ce groupe fit le constat que toute création de structure d’accueil nécessitait obligatoirement la collaboration de plusieurs institutions. Même en matière de formation des assistantes maternelles, cette coopération était nécessaire pour prendre en charge les enfants pendant les stages de leur nourrice à moins de vouloir en faire reposer la charge sur les parents ce qui était peu concevable. Dans ses conclusions, ce groupe de réflexion appuyait évidemment l’idée de structures de coordination⁵⁵⁹.

Parallèlement au groupe de réflexion interne à la DDASS, ce projet continua aussi à être porté par L. Duprat au sein de l’Education Nationale et par X. Franc dans la Fédération des Centres Sociaux⁵⁶⁰.

Dès juin 1982, soit un an à peine après la fin de la recherche – action, un groupe inter-institutionnel fut créé afin d’étudier les possibilités de constitution de telles structures de coordination. Ce nouveau groupe était uniquement composé de personnels de terrain de la CAF de Lyon, de la DDASS, de l’Education Nationale et de la Fédération des Centres Sociaux, ainsi que de X. Franc et L. Duprat en tant qu’anciens responsables de la recherche – action. A une exception près, il s’agissait des même structures qu’en 1977. Seule la Caisse d’Allocations Familiales de l’arrondissement de Lyon était nouvelle. Elle était toutefois largement au fait des constats précédemment opérés et des solutions préconisées. Principal financeur des centres sociaux et donc, indirectement de X. Franc de 1977 à 1981, elle avait largement suivi le déroulement et les conclusions de la recherche – action⁵⁶¹. Elle s’impliquait maintenant directement car depuis 1980, elle finançait non plus seulement les structures collectives mais aussi les assistantes maternelles agréées⁵⁶², c’est-à-dire l’ensemble des modes de garde.

Quelques mois plus tard, en avril 1983, le groupe d’étude livra ses analyses dans un rapport final⁵⁶³. Il reprenait en large part les grands thèmes développés dans la recherche – action précédente, mais précisait bien davantage la nouvelle structuration préconisée. Les auteurs rappelèrent en premier lieu deux constats.

• Les besoins en modes de garde se sont profondément transformés au cours des années 1970. L’essor du travail féminin et de la famille nucléaire induit une demande de plus en plus importante en matière de garde extra-familiale. Les aspirations en ce domaine se sont également modifiées avec la montée des préoccupations éducatives. Ceci nécessite un fort développement quantitatif de l’offre de service ainsi qu’une évolution qualitative qui passe nécessairement par un changement des formations professionnelles, notamment et surtout en ce qui concerne les assistantes maternelles.

• L’offre de garde se caractérise par une grande complexité : complexité des services et des logiques dans lesquels ils sont produits ; complexité des acteurs qui interviennent pour qui d’ailleurs, la petite enfance n’est jamais réellement la priorité ; complexité des formations selon les secteurs et qui ne préparent pas toujours parfaitement aux nouvelles demandes, sauf pour les plus récentes d’entre elles comme les Educatrices Jeunes Enfants.

Les membres du groupe d’étude soulignèrent, en second lieu, deux blocages fondamentaux qui selon eux, rendaient délicats voire impossibles une adaptation de l’offre aux nouvelles réalités de la demande du moins dans le cadre organisationnel qui prévalait encore.

• Le premier blocage était d’ordre financier. Dans un contexte (déjà) de relative restriction budgétaire, la croissance quantitative et l’évolution qualitative de l’offre dépassaient amplement les capacités financières des organismes payeurs pris isolément.

• Le deuxième blocage était d’ordre structurel. La croissance de l’offre dans son ensemble et son adaptation au plan qualitatif ne pouvaient être résolues dans la situation existante, car elles n’étaient du domaine exclusif de personne. Si chaque acteur s’engageait dans cette voie indépendamment des autres, cela risquait d’accroître les inégalités géographiques et l’éclatement entre les différents modes de garde.

Compte tenu de cela, les auteurs de ce rapport conclurent que ‘« la transformation de cet ensemble composite en un tout cohérent est la tâche à laquelle sont confrontés aujourd’hui les responsables chargés de la petite enfance dans notre pays »’ ⁵⁶⁴. ‘« Un tel effort (...) passe par le regroupement de moyens aujourd’hui éparpillés et donc par un travail de coordination »’ ⁵⁶⁵. Ils proposèrent à cette fin une double structuration géographique.

Au niveau local, ils reprenaient l’idée de groupes locaux petite enfance. Ces derniers devaient être composés selon eux de l’ensemble des parties intéressées par les modes de garde : les professionnels, les élus et les parents. La vocation de ces instances devait être de quatre ordres : permettre une meilleure répartition de l’aide publique sur l’ensemble des dispositifs de garde, améliorer la transition entre modes de garde et école maternelle, esquisser une nouvelle répartition des tâches entre garde individuelle et structures collectives, atténuer la concurrence entre les différents modes de garde. Sur ce dernier point, l’idée était clairement d’organiser ce marché par la mise en place notamment d’une tarification harmonisée entre les modes et entre les communes. Le niveau local devait, in fine, devenir celui de la promotion, de la mise en oeuvre concrète et de l’adaptation fine de l’offre par rapport à la demande de garde. Toutefois, il ne pouvait se suffire à lui-même sous peine de renforcer les inégalités spatiales.

En conséquence, un système de régulation départemental devait être simultanément créé afin d’harmoniser l’accueil de la petite enfance sur l’ensemble du territoire. A l’échelon départemental la promotion d’une formation professionnelle d’ensemble, la conception d’une politique globale, l’adaptation quantitative, qualitative et géographique de l’offre par rapport à la demande et enfin, la révision de la structure de financement de ces services afin de rééquilibrer les aides publiques et d’assurer la pérennité des différents modes de garde. Cette échelle géographique fut retenue car elle correspondait généralement au niveau décisionnel de l’ensemble des institutions supra-locales intéressées par les modes de garde : la DDASS, la Fédération des Centres Sociaux, l’Education Nationale⁵⁶⁶, les deux Caisses d’Allocations Familiales⁵⁶⁷ et le Conseil Général. Tenant compte des lois de décentralisation, le groupe d’étude proposait en effet, d’intégrer le Conseil Général au système de régulation départemental et même de placer ce dernier sous sa responsabilité. Comme au plan local avec les municipalités, le primat était clairement donné au politique. ‘« Les élus départementaux, au même titre que les élus locaux, ont un rôle spécifique à jouer : le Conseil Général doit se trouver au centre de ce dispositif. C’est à lui d’assurer la fonction d’animation et de régulation que requiert toute entreprise de coordination »’ ⁵⁶⁸.

Formellement, il était proposé d’organiser cette coordination départementale en deux structures complémentaires : un comité d’animation et une instance technique. Le comité d’animation regrouperait les représentants des groupes locaux petite enfance, des associations de parents et de familles, des syndicats du personnel petite enfance et des associations professionnelles d’assistantes maternelles. L’instance technique placée sous la présidence du Conseil Général, associerait quant à elle les représentants de toutes les grandes institutions supra-locales : la DDASS, la PMI, l’Education Nationale, les CAF et la Fédération des Centres Sociaux. Au plan juridique, les auteurs du rapport proposèrent que cet ensemble soit tout d’abord une simple commission départementale et qu’elle soit transformée par la suite, en fonction des possibilités ouvertes par les lois de décentralisation, soit en établissement public administratif, soit en association loi 1901.