II. L’aménagement de l’espace public urbain par les administrations territoriales

L’espace public urbain, défini comme le complémentaire des espaces privés cadastrés, est composé en grande partie de la voirie. La circulaire du 29 décembre 1964 définit la voirie comme la surface de terrain appartenant à la collectivité et affectée à la route ainsi qu’à ses dépendances (FAIVRE D’ARCIER, 1992, p. 16). Cette définition conduit à ne plus considérer la voirie comme un ruban de bitume, mais comme un domaine plus important, puisqu’il comprend les trottoirs, les accotements, les sites propres de transport en commun, les fontaines, les places, les plantations d’alignement, les emplacements de stationnement contigus à la voie et les terrains attenants à la voie publique.

Par l’exercice de multiples compétences, les collectivités territoriales et plus particulièrement des communes modèlent l’espace urbain et participent à l’aménagement urbain. De nombreuses décisions des collectivités locales ont des conséquences sur la forme de l’espace urbain, sur les relations sociales qui s’y développent et le cadre de vie des habitants de ces espaces. L’aménagement de l’espace public urbain comporte plusieurs aspects qui relèvent d’autorités compétentes différentes.

Les communes jouent le rôle principal dans l’aménagement de l’espace public urbain. La commune est responsable de la voirie, de son aménagement et de la gestion du stationnement. Son intervention dans l’entretien de la voirie dépend du classement des voies. L’entretien des routes nationales et des routes départementales est à la charge respectivement de l’Etat et des départements. Le domaine de compétence de la commune ne s’arrête pas à la seule gestion de l’espace de circulation, puisqu’il intègre l’ensemble des interventions réalisées sur l’espace public, comme la construction et l’entretien des infrastructures, les travaux sur les réseaux d’éclairage public et parfois d’assainissement, l’aménagement des espaces verts et toutes les interventions relevant du génie civil et des travaux publics. Par ailleurs, la commune est responsable de la mise en œuvre du Schéma Directeur sur son territoire par le Plan d’Occupation des Sols qui doit y être conforme.

Les collectivités territoriales modifient l’aménagement de l’espace public urbain en décidant de la place et des caractéristiques des transports collectifs dans cet espace. La Loi d’Orientation sur les Transports Intérieurs de 1982 prévoit des regroupements de communes pour organiser les transports collectifs sur le périmètre de transports urbains (PTU), défini comme le territoire de plusieurs communes adjacentes ayant décidé d’organiser en commun un service de transports publics de personnes (article 27 de la LOTI). Les grandes agglomérations, qui ont déterminé un PTU, sont compétentes pour l’organisation des transports collectifs urbains. De ce fait, des décisions de niveau intercommunal concernant la voirie devraient s’imposer aux communes, mais elles peuvent y mettre une mauvaise volonté, retardant ainsi leur application.

Les collectivités territoriales et l’état participent à l’aménagement de l’espace public urbain. L’instauration d’un code de la voirie routière par la Loi du 22 juin 1989, qui précise l’ensemble des dispositions communes aux voies du domaine public routier, et les responsabilités respectives de l’Etat, du département, des communes et des structures intercommunales compétentes, illustre la nécessité d’organiser les interventions des décideurs qui gèrent l’espace public urbain.

L’aménagement de l’espace public urbain comprend, entre autres, la gestion de la voirie et l’organisation des transports collectifs. Ces domaines d’intervention des communes sont importants et ont des répercussions multiformes sur l’espace urbain et les activités des agents économiques. Ils mobilisent une part importante des budgets des communes et des collectivités locales. La comptabilité publique ne permet pas d’isoler exactement les dépenses consacrées à l’aménagement de l’espace public urbain. Par ailleurs, il est souvent difficile de distinguer ce qui résulte du développement urbain, des transports et de la gestion des réseaux. Quelques données éclairent le poids considérable de l’aménagement de l’espace public urbain dans les budgets des collectivités locales.

En 1996, les Comptes Transports de la Nation indiquent que l’ensemble des Administrations a consacré aux transports 196 milliards de francs soit environ 2,5 % du PIB. Les collectivités locales ont dépensé 116,8 milliards de francs pour les transports soit 60 % des dépenses publiques transport. Ces dépenses regroupent les fonctions développement urbain et transports et télécommunications, qu’il est impossible de dissocier dans ces comptes. Les transports collectifs urbains représentent la part la plus importante des dépenses transport de la Nation. Les collectivités locales les financent à hauteur de 86 %, soit 43 milliards de francs. Elles consacrent les mêmes montants pour les routes et voiries urbaines, ce qui représente 92 % des dépenses consacrées à ces réseaux. Ces sommes sont constituées essentiellement des dépenses de fonctionnement. Les collectivités locales en finançant les transports collectifs, les routes, et la voirie réalisent près de la moitié des dépenses transport de la Nation, soit 86 milliards de francs. Pour comparaison, les dépenses publiques consacrées aux transports ferroviaires ne représentent que 38,5 milliards de francs en 1996, soit 20 % (BERNADET, 1998).

Il est difficile de connaître précisément la participation des communes au financement de l’aménagement de l’espace public urbain. Tous secteurs confondus, les dépenses des communes représentent plus des deux tiers des dépenses totales des APUL et les quatre cinquièmes de leurs investissements. Par ailleurs, ‘si l’on s’en tient à la comptabilité des communes, le secteur de la voirie est le second poste de dépenses, en investissement comme en fonctionnemen’ t (FAIVRE D’ARCIER, 1992, p. 20).

Ces dépenses sont financées par les quatre vieilles, composées des deux taxes foncières (sur les propriétés bâties et non bâties), la taxe d’habitation et la taxe professionnelle. Cinquante autres impôts financent les dépenses publiques communales comme le versement transport, la vignette, la taxe de séjour, et cetera. Toutefois les trois quarts des impôts sont collectés par l’intermédiaire des quatre vieilles. L’état participe, également, au budget des communes par des transferts de recettes fiscales qui représentaient environ 130 milliards de francs en 1994 (DOSIERE, 1996).

Les dépenses transport sont financées par une taxe spécifique à savoir le versement transport. Ce versement est une spécificité du système français de financement des transports collectifs urbains. Il s’agit d’une taxe basée sur les salaires plafonnés et payée par les employeurs des entreprises de plus de neuf salariés localisées dans les agglomérations de plus de 30000 habitants. Le versement transport s’est élevé à 20,6 milliards et à 9,4 milliards de francs hors Ile-de-France en 1996 (GART, 1997, p. 6). En province, le versement transport représente 44 % des ressources de financement des transports collectifs urbain. Les collectivités locales financent les transports à hauteur de 29 % contre 25 % pour les recettes commerciales. L’ensemble représente 21,7 milliards de francs en 1996 (GART, 1997, p. 5).