1- Les outils réglementaires ou la construction du logement spécifique comme objet des politiques publiques

L’effervescence réglementaire, qui s’est focalisée autour de quelques produits-logements phares, n’a suscité localement que peu de réalisations. Des mesures réglementaires les plus importantes, nous n’analyserons donc ici que celles ayant été suivies de réalisations locales. Les nombreuses autres interventions du législateur dans ce domaine seront évoquées plus sommairement.

Cinq grands produits-logements spécifiques ont fait l’objet de mesures réglementaires entre 1954 et 1975 : les LPN (logements de première nécessité), les LOPOFA (logements populaires et familiaux), les IST (immeubles sociaux de transition), les PSR (programmes sociaux de relogement) et les PLR (programmes à loyers réduits). Dans cet ensemble certaines mesures se limitent à la définition de procédures de financement tandis que d’autres sont de véritables programmes de construction définissant les produits-logements eux-mêmes.

- Les logements de première nécessité (1954) : Ce premier instrument est élaboré dans la foulée de la vague d’émotion soulevée par l’appel de l’Abbé Pierre en janvier 1954. Il s’agit du projet de cité d’urgences présenté par le mouvement Emmaüs et adopté sous la forme réglementaire de LPN (logements de première nécessité). Le gouvernement lance un vaste programme de 12 000 logements dont les modalités sont définies dans une circulaire du 20 février 1954 du Ministère de la reconstruction et du logement. Les modalités de la réalisation sont précisées dans le décret du 31 mars 1954 dont l’article premier précise qu’à ’titre exceptionnel et pendant une période qui prendra fin le 1er octobre 1954, le MRL est autorisé à ouvrir un ou plusieurs concours en vue de la réalisation par les organismes HLM de logements économiques de première nécessité’.

Les dossiers de concours sont accompagnés de plans types élaborés par le Ministère et dont les organismes constructeurs peuvent s’inspirer. De l’ensemble des éléments du dossier, il est fait une dérogation presque systématique aux prescriptions d’urbanisme de départ soucieuses de la qualité des programmes et de leur insertion urbaine (à proximité des services publics essentiels, sur des terrains desservis par la voirie et les réseaux, intégrés dans les agglomérations urbaines, faible densité de construction tendant vers l’individuel...). Les plans types vont constituer, malgré les simplifications abusives qu’ils comportent, la seule matrice à travers laquelle la grande majorité des programmes sera finalement conçue et réalisée¹³⁹.

Figure n°14 : Logements économiques de première nécessité

‘‘‘Dans le plan type sont présentés quelques exemples de transformations de logements de deux pièces (A2) en logements d’une (A1), trois (A3) et quatre pièces (A4).’’’

Source : J-C. Croizé, 1996

Un arrêté du 25 juillet 1954 du MRL aligne les caractéristiques des LPN sur celles des HLM à normes réduites définies dans l’article 25 de la loi du 24 mai 1951 (cf. supra chapitre I). A la date fixée par le décret du 31 mars 1954 (1er octobre 1954), une circulaire du 22 octobre définit le ’logement Million’¹⁴⁰ dans la suite des LPN, en référence à la limite de son coût maximum qui ne devait pas dépasser cette somme.

- Les LOPOFA (1955) : Mis en place par l’arrêté du 23 novembre 1955¹⁴¹, ces logements populaires et familiaux, encore appelés HLM de catégorie A (les HLM de catégorie B étant les HLM ordinaires), se substituent aux LPN par rapport auxquels ils présentent, outre une surface plus grande, quelques éléments de confort supplémentaires notamment la possibilité de bénéficier du chauffage central en contrepartie d’un prix de revient légèrement supérieur d’environ 20%.

Cet arrêté introduit dans la catégorisation HLM un type de logement (le LPN) qui était certes jusque là réalisé en financement HLM mais tenu explicitement en marge de l’offre HLM classique. De même, les HLM à normes réduites édifiées en vue de reloger les occupants des immeubles insalubres à démolir ou à remodeler seront désormais réalisées dans le cadre de la réglementation des Lopofa. Cette nouvelle catégorie réalise ainsi d’une certaine manière l’unification des catégories inférieures de logement HLM et se positionne comme nouvelle catégorie de base de l’offre sociale sous la dénomination de HLM A.

Les HLM ordinaires, de standing plus élevé, prennent donc aussitôt le rang de catégorie B, le décalage se traduisant essentiellement dans des prix plafonds autorisés et des normes de surfaces un peu plus généreuses.

Tableau 15 : Caractéristiques des HLM collectives à usage locatif

Composition du logement	Type	HLM catégorie A (populaire et familial)			HLM catégorie B (ordinaire)
		Surf. Habitable mini maxi		Prix plafond par logement	Surf. habitable mini maxi		Prix plafond par logement
1 pièce isolée 1pièce principale* 2 p. p. 3 p. p. 4 p. p. 5 p. p. 6 p. p. 7 p. p.	I I bis II III IV V VI VII	10 23 34 45 55 65 75 85	12 26 39 51 61 73 85 101	500.000 750.000 975.000 1.150.000 1.350.000 1.550.000 1.800.000 2.100.000	12 26 39 51 61 73 85 101	18 30 45 57 70 85 100 115	650.000 1.050.000 1.350.000 1.600.000 1.800.000 2.080.000 2.350.000 2.600.000
Les pièces principales* sont complétées de : cuisine, salle d’eau, W.-C., dégagements, volumes de rangement

Il paraît évident que les prix serrés des Lopofa (auxquels peuvent se rajouter des frais annexes couvrant l’acquisition et la viabilisation des terrains, les VRD et les honoraires divers, dans la limite de 25% de ces prix) allaient pousser les constructeurs à aligner les surfaces habitables sur leurs minima. Or les surfaces minimales des HLM ordinaires correspondent aux surfaces maximales des Lopofa. Et si, contrairement aux LPN qu’ils remplacent, la typologie des Lopofa et la surface habitable¹⁴² des opérations ne sont théoriquement pas limitées (voir tableau ci-dessus), la fixation du nombre moyen de pièces par logement pour l’ensemble de chaque opération à 3,5 apparaît comme une limitation sévère à la caractéristique fondamentale qui devrait être celle de ces logements, à savoir populaires et familiaux. Ces caractéristiques conduisent ainsi à construire des logements de petite taille, aux commodités et à la surface réduites pour des familles populaires que l’on sait généralement nombreuses.

- Les HLM de transition (1960) : En se fondant sur l’avis du Conseil supérieur des HLM, le gouvernement institue, par un arrêté du 09 février 1960 des logements HLM de transition réalisés par conversion et aménagement de locaux existants (quel qu’en ait été l’usage antérieur d’ailleurs) acquis par les Offices et sociétés anonymes d’HLM en vue de procéder rapidement au relogement provisoire et à moindre coût des familles et personnes expulsées par décision de justice, des occupants d’immeubles déclarés en péril ou à démolir dans le cadre d’opérations d’urbanisme ou de rénovation urbaine.

Ces logements sont en principe soumis aux mêmes prescriptions que les Lopofa, sauf que leur coût de revient total, toutes dépenses confondues, est limité dans un premier temps à la moitié du prix plafond fixé pour les HLM A bis, puis fixé aux 2/3 des HLM ordinaires (arrêté du 25 mai 1961). A ce titre, ils peuvent bénéficier de toutes sortes de dérogations notamment en matière de normes de surface, de hauteur sous plafond et d’éléments d’équipement dans la mesure où les conditions nécessaires à l’octroi du permis de construire sont réunies.

Mais par la suite, deux textes importants, les arrêtés du 14 avril et du 02 juin 1960, traduisant le souci des pouvoirs publics de garantir une qualité minimale aux logements édifiés avec l’aide financière de l’Etat, opèrent une unification vers le haut des prescriptions techniques de base (notamment en matière de surface et d’équipements). Le logement moyen HLM A bis (créé par un arrêté du 22 mars 1958, à mi-chemin entre le Lopofa et le logement HLM ordinaire et dont les caractéristiques techniques, à l’exception du mode de financement, sont identiques à celles des logécos), dont les normes ont été d’ailleurs quelque peu améliorées, devient désormais la catégorie la plus basse de l’offre HLM, mettant ainsi un terme à l’offre de Lopofa.

- Les Programmes sociaux de relogement (PSR, 1961) : Né discrètement sous la dénomination des ’programmes à destination spéciale’ de l’arrêté du 24 mai 1961 relatif aux caractéristiques des HLM à usage locatif, le PSR sera d’une longévité plus grande et produira un parc relativement important et selon des normes bien supérieures à celles des logements spécifiques des années 1950. Cet arrêté réforme l’offre HLM en instituant, de part et d’autre du HLM ordinaire qui en représente le noyau majoritaire, une catégorie inférieure constituée des HLM à destination spéciale (les PSR) et une catégorie supérieure, les immeubles à loyer normal (ILN). Ces trois catégories ne se distinguent plus par la surface, l’alignement étant total (à cette exception près que les ILN peuvent dépasser les surfaces maximales autorisées), mais par les prix plafonds et le mode de financement qui déterminent directement le niveau de qualité et d’équipement des logements construits.

Le PSR est une réponse administrative et politique à la difficulté majeure rencontrée par la rénovation urbaine, à savoir le relogement des occupants les plus captifs des îlots insalubres. La circulaire du 07 août 1961, qui en donne les caractéristiques, précise que si ces logements doivent être de conception ’solide et rustique’, ce sont d’abord des logements modestes pour des populations aux ressources très modestes. D’où des recommandations minimales quant à l’équipement, aux finitions et aux éléments de confort (par exemple pour le chauffage il est préconisé un appareil central producteur de chaleur avec distribution dans les pièces principales ; le vide-ordures peut être supprimé etc...). Pour une part, ces limitations relèvent directement des contraintes de coût. En effet, malgré les modalités intéressantes du prêt HLM pour les PSR qui est un prêt sans intérêt sur 53 ans avec un différé d’amortissement de trois ans, les prescriptions limitent la marge de manoeuvre des constructeurs.

Etant donné qu’un PSR est financé en totalité (construction, dépenses annexes et tous autres frais) par un prêt forfaitaire de l’Etat, et que le coût de la construction seule ne doit pas dépasser le montant de ce prêt, le constructeur se trouve constamment dans l’obligation d’arbitrer entre les éléments sur lesquels il a prise à savoir la qualité de la construction (localisation du terrain et choix des matériaux), la surface habitable (tendance vers les surfaces minimales) et les prestations (réduites ou médiocres). A ce jeu, les bénéficiaires présumés de ces PSR, occupants des immeubles en péril, des taudis, des bidonvilles, des baraquements provisoires..., et plus généralement tous ceux que la rénovation va tôt ou tard déloger des centres urbains anciens seront loin de trouver dans cet habitat nouveau une réponse satisfaisante à la précarité de leur situation.

- Les programmes à loyer réduit (PLR, 1968) : Instituée par un arrêté du 29 mai 1968, cette nouvelle catégorie vient compléter les PSR avec comme vocation de couvrir le segment de besoins qui relève non pas directement des cas de figure pris en charge par ces derniers (immeubles en péril, îlots insalubres à démolir...) mais de situations de solvabilité faible de plus en plus nombreuses : le PLR est destiné à une population dont les revenus sont inférieurs de 25% à ceux des occupants des HLM ordinaires. Pour offrir des loyers diminués en conséquence, il bénéficie de conditions de financement très favorables avec dans un premier temps les mêmes modalités que le PSR (prêt sans intérêt remboursable sur 53 ans), puis, à partir de 1969, les anciennes modalités du HLM ordinaire (prêt à 1% sur 45 ans, différé d’amortissement et remise totale d’intérêt pendant les trois premières années).

En contrepartie les prestations en sont limitées. Aussi bien dans la conception qu’en ont les pouvoirs publics que dans les prescriptions relatives aux conditions du prêt et aux caractéristiques techniques et de prix de revient de ce programme (fixation d’un prix de revient maximum, impossibilité de compléter le prêt forfaitaire autrement que par des subventions ou sur fonds propres du constructeur...), l’ensemble des conditions de production oblige le constructeur à en limiter la qualité et les prestations. Avec ces limites, le succès de la formule a légitimement suscité la crainte de voir se substituer au parc ordinaire ’normal’ un parc de bas de gamme.

LPN, logements ’million’, Lopofa, PSR, PLR... A côté de ces instruments élaborés tout au long de ces vingt années, il existe des formes de logements spécifiques issues de pratiques et d’expérimentations institutionnelles en réponse à des problèmes particuliers et non instituées a priori par des textes réglementaires. Il s’agit des centres d’hébergement, des foyers de travailleurs immigrés et des cités de transit.

Si ces dernières, alors qu’elles étaient reconnues, mentionnées dans beaucoup de textes officiels et même largement utilisées comme mode de relogement¹⁴³, n’ont fait l’objet d’un encadrement réglementaire que sur le tard, illustrant ainsi ce que Tricard appelle une ’institutionnalisation progressive d’expériences dispersées’¹⁴⁴, le cas des foyers de travailleurs étrangers, autrement plus souvent mobilisés et utilisés comme offre alternative aux taudis et aux bidonvilles paraît plus curieux. En effet, les foyers-logements pour personnes âgées et pour jeunes dont les foyers de travailleurs partagent les modalités globales de financement et de construction font l’objet d’une réglementation abondante où ces derniers ne sont même pas explicitement mentionnés. Cette occultation peut s’expliquer pour partie par le fait que l’histoire de ces foyers se confond assez largement avec celle de l’institution qui en est au fondement, au point d’en devenir le symbole, la SONACOTRA.

Dans l’annexe IV de la circulaire d’application¹⁴⁵ de loi du 10 juillet 1970 tendant à la suppression de l’habitat insalubre sont désormais reconnus, en dehors des foyers pour personnes âgées, trois types de foyers : les logements-foyers primes et prêts offrant des prestations de qualité (foyers de ’luxe’), les foyers pour personnes seules de facture classique et enfin les foyers d’accueil à normes réduites destinés à certaines catégories particulièrement modestes de population étrangère, l’édification de ce dernier type étant tolérée jusqu’à la fin 1975.

La construction de foyers du deuxième type (pour personnes seules) prévue à l’article 2 de l’arrêté du 18 novembre 1970 et financée sur les crédits HLM-PLR, est reconnue de droit commun et conviendrait dans la majorité des cas alors que les deux autres sont considérés comme des types particuliers. Cet arrêté qui fixe les dispositions à respecter pour l’édification de ces foyers non seulement constitue un encadrement de cette forme de logements-foyers génériquement connus sous le nom de foyers pour travailleurs immigrés (ou foyers SONACOTRA) mais contribue fortement à inscrire leur développement dans le cadre de la politique de résorption de l’habitat insalubre comme principal mode de relogement.

En effet, si ’la politique de relogement est un des aspects les plus importants de la lutte contre l’insalubrité, car elle donne tout son sens à la politique de résorption’¹⁴⁶, alors il apparaît justifié de recourir pragmatiquement à des formes ’provisoires’ de logements lorsque les difficultés à opérer des relogements directs en logements définitifs (objectif ultime de ladite politique) sont de nature à en compromettre la mise en oeuvre. Pour les familles, les mêmes difficultés de relogement (pour des raisons plus ou moins objectives de pénurie, de difficultés d’adaptation...) justifient le recours à des solutions spécifiques qui se résument alors, et en attendant qu’aboutissent les études en cours sur des solutions plus diversifiées, à la formule des cités de transit.

La promotion de ces deux formules de relogement (foyers pour les isolés et cités de transit pour les familles) fait l’objet d’une missive du ministre du logement aux préfets leur exprimant son souhait de voir figurer dans les conventions de réalisation des ZAC des clauses de réservations de logements pour le relogement d’occupants des îlots insalubres à résorber et surtout de terrains pour l’implantation de foyers et de cités de transit.

Ce voeu du ministre apparaît comme une réactivation ou une relance plus ou moins modérée d’une directive du Premier Ministre qui demandait dès 1966, face à la réticence des communes de recevoir sur leurs territoires des foyers de travailleurs migrants, que soit mis en oeuvre de manière systématique ce type de réservation foncière dans le périmètre des ZUP, des zones d’habitat, des zones à rénover et même des zones industrielles à condition que les occupants n’en subissent pas les nuisances.

Les financements de ces moyens et opérations de relogement par défaut seront d’une manière générale à la charge de l’Etat et des collectivités locales. Les foyers de travailleurs seront financés principalement sur les crédits HLM-PLR, éventuellement complétés par le FAS (fonds d’action sociale pour les travailleurs migrants). Les cités de transit seront quant à elles financées à titre principal sur les mêmes crédits HLM-PLR que la participation patronale (1%) pourrait compléter. Au-delà de ces engagements, les dépenses supplémentaires peuvent être prises en charge par les dotations complémentaires dans le cadre du PRI (programme de résorption de l’habitat insalubre) : subventions budgétaires, participations du FAS, des collectivités publiques, des organismes sociaux et des organisations patronales.

En définitive, ce qui apparaît remarquable dans l’observation de l’encadrement de ces deux formules importantes d’offre spécifique, c’est leur réglementation tardive. Ce retard traduit d’une certaine manière le retour, après nombre d’années d’errements à la recherche de formules préconçues dans le cadre de réflexions administratives, à la récupération et à l’institutionnalisation des formes issues de la pratique associative et populaire dont le principal catalyseur a été la lutte contre l’habitat insalubre.

Les figures localement différenciées de cette lutte, différenciation qui tient à la diversité des situations locales elles-mêmes, ont donné à chaque fois des modalités particulières d’élaboration des réponses, d’appropriation des instruments réglementaires et des pratiques possibles. L’histoire de cette lutte nous servira de fil conducteur dans l’observation de l’offre locale de solutions spécifiques et des recompositions socio-spatiales induites.