3- Fonctionnement du système d’acteurs et recompositions socio-spatiales

’Il semble [...] que se joue au sein de l’agglomération lyonnaise une vaste partie d’échec sur l’échiquier du logement, partie dont ces familles pourraient bien être les victimes’¹⁹⁹. Les acteurs impliqués dans ce jeu, autant les collectivités locales que les opérateurs et les associations, ont pris conscience de longue date de la nécessité d’une intervention concertée pour faire face à la dégradation de la situation du logement des plus défavorisés. Les événements de l’été 1981 aux Minguettes avaient ’déclenché’ des réactions fortes et accéléré la mise en place de procédures diverses et le lancement d’expérimentations nombreuses.

L’implication d’un grand nombre d’acteurs locaux dans la recherche de solutions partenariales s’était traduit dans quelques réalisations pilotes et a plus ou moins jeté les bases d’une culture locale du partenariat sinon du consensus. A la fin de l’année 1986, les Minguettes sont de nouveau le théâtre d’événements moins graves en l’occurrence mais relatifs aux mêmes enjeux que précédemment : l’expulsion d’une famille squattant l’un des nombreux logements vacants de la ZUP se transforme en affrontement entre jeunes, forces de l’ordre et association de soutien aux squatters.

Si un tel événement pouvait constituer en 1981 le prétexte et la base d’une réaction immédiate de l’ensemble des acteurs locaux, le contexte de la décentralisation allait au contraire permettre, par le réveil des égoïsmes communaux s’appuyant sur la diversité des situations à l’intérieur de l’agglomération, de différer toute action globale alors même que l’agglomération a été reconnue comme l’échelle d’intervention la plus pertinente à ce propos. ’Absence de solidarité intercommunale’, ’à chacun ses pauvres’, ’quotas’..., chacun appréciait la situation de son point de vue sans que la nécessité d’une appréhension proprement collective de la situation ne soit questionnée.

En réalité, les désaccords résultent d’une posture partagée par l’ensemble des acteurs, municipalités et organismes gestionnaires, à savoir la défiance voire le rejet systématique des populations défavorisées en général, immigrées en particulier, de leurs territoires ou de leurs parcs. Même si leurs raisons sont divergentes, les uns arguant d’en avoir accueilli assez, les autres s’autorisant à régler ainsi par avance des problèmes qui seraient inévitablement générés par la présence de ces populations, la frilosité à l’égard de ces administrés aboutit au blocage du système.

Les événements survenus en 1981 aux Minguettes apparaissent comme la résultante de ces crispations communales. Le fonctionnement ségrégatif des marchés du logement, les phénomènes de relégation des populations démunies et l’absence de réponses adaptées ont conduit à des réactions extrêmes. L’exacerbation des tensions est alimentée à la fois par l’insuffisante coordination des différents acteurs gestionnaires du logement public (organismes HLM oeuvrant avec leurs stratégies propres) et du logement privé (régies gérant une partie du parc ancien) ainsi que par l’approche et la gestion trop locales et internes des situations de pauvreté au niveau de chaque commune (’à chacun ses pauvres’). La nécessité de dépasser ces blocages par un partenariat réel et plus actif s’est traduite dans le développement d’outils fondés sur une approche globale de l’habitat et une prise en compte des problèmes liés au fonctionnement des marchés du logement. Le passage aux actes a cependant toujours été timide.

Les dispositifs généraux dans lesquels le problème du logement des plus démunis doit être traité sont en effet pour la plupart contractuels et d’échelle intercommunale. Aussi, en l’absence de toute contrainte réelle, seule une volonté générale et un engagement collectif peuvent initier un mouvement de sortie de cette crise. Les instruments réglementaires mis en place par les pouvoirs publics se limitent le plus souvent à tracer un cadre d’intervention que les collectivités locales sont appelées à mobiliser dans l’élaboration puis la mise en oeuvre de programmes d’actions spécifiques.

Dans un premier temps, ont été mobilisés ce que l’on peut considérer comme les derniers avatars des programmes spécifiques développés pendant les trente glorieuses. Malgré le renouvellement de l’approche et l’amélioration des méthodes utilisées comme dans les ULP ou les pavillons spécifiques, certains observateurs sont restés sceptiques quant à l’efficacité de telles pratiques en particulier les travailleurs sociaux qui constituent les principaux interlocuteurs des ménages, après leur relogement. Les difficultés rencontrées par la suite dans la gestion du nouveau logement, la gestion du budget familial, les rapports avec le voisinage, l’insertion dans le quartier et la ville, le rétablissement des droits... leur paraissent assez importantes pour émettre des réserves.

Les programmes spécifiques sont ainsi progressivement abandonnés au profit du développement des dispositifs d’aide à l’accès et au maintien dans le logement, essentiellement les FAIL et les FARG, auxquels on peut rajouter des dispositifs propres à certains acteurs associatifs comme la sous-location ou l’accompagnement social. Cependant et malgré le dynamisme d’un milieu associatif engagé, ces instruments n’ont pu inverser les inerties fondamentales qui structurent l’espace urbain lyonnais. Des ménages bénéficiant de l’ensemble des dispositifs et garanties continuent à rencontrer des difficultés d’accès à un logement. Il apparaît bien qu’il ne suffit pas de cautionner ni même de solvabiliser un ménage tant les déterminations des pratiques menant à une simple location sont complexes. Les blocages relèvent ainsi moins des caractéristiques des demandeurs que de celles des autres acteurs et de leurs logiques propres.

Le résultat d’un tel fonctionnement global se lit dans l’évolution de la place des populations démunies dans le système résidentiel urbain. Les mouvements qui y sont suscités par l’offre spécifique ou l’ouverture de l’accès au logement des plus pauvres ne semblent pas en mesure d’entraîner de grandes recompositions. L’agglomération lyonnaise a pourtant été le théâtre de transformations socio-démographiques importantes dont les incidences sur le système d’habitat dans son ensemble sont reconnues. Le logement des plus démunis est pris dans cet ensemble dont il subit les aléas plus qu’il ne participe à la régulation globale du système.

Au début des années 80, les lieux de concentration de ces populations sont essentiellement les quartiers anciens centraux dont les petits logements vétustes et insalubres accueillent familles et isolés, les grands ensembles de logements sociaux et les ZUP de la périphérie, et, enfin l’habitat spécifique relativement dispersé et les copropriétés en déliquescence plus ou moins avancée. Tous ces types d’habitat vont accuser les contrecoups des transformations urbaines qui vont suivre.

1- Le parc privé ancien qui constitue le mode d’accès privilégié de ces populations est en effet pris dans le mouvement de restructuration urbaine transformant ce segment en une véritable peau de chagrin. A la disparition pure et simple résultant de la destruction physique et des réaffectations s’ajoute l’éviction des ménages modestes du fait des revalorisations consécutives aux opérations de réhabilitation ou de la sortie des régimes administrés (cf. logements soumis à la loi de 1948). Malgré la mise en oeuvre par les pouvoirs publics de mesures comme les OPAH qui contiennent des intentions sociales, le mouvement de réhabilitation qui affecte les centres-villes et d’une manière générale les quartiers anciens leur fait trop souvent perdre leur caractère social. En effet, entre 1975 et 1982, environ 7 à 8 000 logements ont été réhabilités avec l’aide de l’ANAH. En 1982, environ 50 000 logements anciens dégradés, majoritairement construits avant 1948, jouaient un rôle social de fait. Depuis lors, un mouvement de transformation rapide en a éliminé près de la moitié et en 1988 il n’en reste plus que quelques 25 000 à jouer ce rôle. C’est donc de l’ordre de 5 000 logements qui sortent de ce parc ’très social’ accessible aux plus démunis²⁰¹, malgré la mise en place de dispositifs visant à contenir les effets pervers de cette amélioration pourtant nécessaire du parc inconfortable.

La procédure d’OPAH mise en place par la circulaire du 1er juin 1977 a trouvé dans l’agglomération lyonnaise un terrain d’expérimentation puis de développement favorable, avec une quinzaine d’opérations engagées dans le courant de la décennie 1979-89. Le bilan généralement dressé de cette pratique de réhabilitation dans l’agglomération lyonnaise reste pour autant mitigé.

En effet, si dans un premier temps des municipalités comme celles de Lyon ou de Caluire ont pu y trouver, dans le cadre de la lutte contre la dégradation de leur parc ancien, une solution alternative à la procédure de rénovation jusque-là pratiquée, les opérations qui vont être lancées par la suite s’inscriront plus volontiers dans des dynamiques de valorisation ou de dévalorisation relevant plus de critères socio-économiques que de considérations urbanistiques ou sociales²⁰².

Dans son analyse des modalités de mise en oeuvre de cette procédure, le GRAPE²⁰³ situe la césure autour de 1985. Mode d’intervention privilégié porté par le consensus autour de la nécessité de l’intervention dans les quartiers anciens pour des motifs notamment patrimoniaux, l’OPAH se révèle, à partir de 1986, de moins en moins adaptée au contexte local en affichant des résultats de moins en moins conformes, tant sur le plan quantitatif que qualitatif, aux objectifs qui lui sont assignés. En effet, les effets conjugués de l’accroissement des tensions sur le marché local aspirant ces quartiers dans la spirale de la revalorisation immobilière et les fluctuations des aides de l’ANAH rendent la procédure de moins en moins attractive mais de plus en plus contraignante pour les bailleurs.

Source : DDE

Malgré cela, il apparaît nécessaire pour certains analystes de continuer voire de renforcer l’intervention publique dans ce domaine car le risque d’accentuation des phénomènes de ségrégation paraît encore plus certain si ces processus de transformation et d’amélioration étaient totalement maîtrisés par le seul secteur privé²⁰⁴. C’est pourtant la tendance que l’on peut déceler indirectement de l’observation de la répartition et de l’évolution des aides de l’ANAH. La montée en puissance régulière de la part des interventions en secteur diffus, où les conséquences sociales des opérations sont encore moins faciles à cerner que dans la procédure encadrée de l’OPAH, est parallèle à une tendance générale de baisse des subventions octroyées.

2- Les copropriétés privées récentes en difficulté appelées ’copropriétés sociales’ en référence à leur occupation ont fait l’objet d’un souci de rentabilité financière à court terme tel que la gestion courante patrimoniale en avait été délaissée, amenant une dégradation progressive à la fois du bâti et (surtout) de l’image et l’installation dans une spirale négative et stigmatisée. Certes ces équivalents, dans le parc privé, des grands ensembles sociaux présentent dès le départ une qualité intrinsèque limitée. Mais c’est principalement leur désertion par les classes moyennes, accélérée par les erreurs voire l’absence de politique de gestion adaptée, qui a ouvert leurs portes aux populations plus modestes. Une sorte de phénomène d’appel d’air va y drainer une population dont les caractéristiques ont motivé le rejet de la plupart des gestionnaires du parc social public, les difficultés résultant de cette concentration renforçant les uns dans leur conviction de ne pouvoir gérer une telle population et les autres, les gestionnaires de ce nouveau parc social privé, de faire assez oeuvre de solidarité en les accueillant pour ne pas devoir s’engager outre mesure.

3- Quant au logement social, malgré la vacance importante qui y est enregistrée dès 1981²⁰⁵, il ne semble pas pouvoir jouer le rôle de véritable alternative. Cette vacance est en effet la conséquence des dysfonctionnements observés dans les grands ensembles où elle est très majoritairement localisée, en particulier dans les ZUP des Minguettes et de Vaulx-en-Velin qui en recensent 90%. Dans ce contexte, elle se révèle être plus un outil de gestion des organismes HLM qu’une réponse possible aux demandes en attente.

Une étude²⁰⁶ portant sur les conditions d’attribution des logements sociaux récemment construits dans l’agglomération lyonnaise (entre 1978 et 1981) confirme la frilosité des décideurs face aux populations immigrées qui constituent la majorité des demandeurs : 87% de ces logements ont été attribués à des nationaux (français nés en métropole+français nés hors métropole+français musulmans) ; 3% à des étrangers européens et le reste, soit 9,5%, aux autres étrangers dont 7% aux maghrébins.

Les organismes HLM qui maîtrisent près de la moitié des attributions (45% des attributions sont ’autonomes’) sont parmi les réservataires ceux qui présentent le plus grand déséquilibre en défaveur des populations étrangères non européennes. A l’inverse, la préfecture apparaît comme plus favorable à ces populations mais son pouvoir d’attribution est beaucoup trop limité pour pouvoir agir sur la tendance globale tracée par les organismes HLM : 14,5% des attributions sont effectuées par la Préfecture alors que la réglementation lui offre théoriquement le pouvoir de disposer de bien plus.

Par ailleurs, les procédures de réhabilitation qui ont cours peuvent avoir des conséquences mitigées par rapport aux plus démunis : soit la revalorisation des logements entraîne des phénomènes de gentryfication relative, soit à l’inverse, les pratiques d’attribution y favorisent le regroupement de ménages issus ou plutôt rejetés du reste de leur parc par un processus de ’sélection négative’ installant très rapidement une stigmatisation plus ou moins généralisée de l’ensemble immobilier voire du quartier. Celles-ci renvoient plus ou moins directement aux motivations que l’on peut trouver à l’origine de l’opération de réhabilitation qui oscillent entre la nécessité technique de remettre en état un patrimoine dégradé, de le moderniser ou tout simplement d’en assurer la maintenance d’un côté et la recherche de réponses à des problèmes sociaux mal maîtrisés de l’autre²⁰⁷.

En fait de distinction, il faudrait plutôt parler, dans le cadre de l’agglomération lyonnaise, d’affichage de la priorité d’engagement dans un sens ou l’autre car le recoupement constaté entre l’obsolescence technique du bâti et la présence de difficultés sociales à maîtriser est la plupart du temps total. C’est en effet dans les quartiers où la nécessité d’ancrer sur place une population hésitante ou d’attirer de nouvelles populations est la plus urgente que les travaux les plus lourds ont été réalisés, ce qui signifie aussi que c’est là que la dégradation avait atteint son plus haut niveau. Il faut dire que dans certains cas la réaction des gestionnaires vient bien tard.

D’une manière générale, les dotations PALULOS qui financent ces opérations ne sont réellement mobilisées dans l’agglomération lyonnaise qu’au début des années 1980 alors même que les premiers signes de dégradation de certaines fractions du parc social ont été relevés dès le milieu des années 70. L’effort de rattrapage a porté ses fruits et en 1988, près de 50 000 logements sociaux sur les 94 000 que comptait l’agglomération avaient fait l’objet de travaux de réhabilitation dont 17 000, soit 18% du parc, au titre d’une réhabilitation lourde (gros travaux).

En 1990, ces chiffres révèlent un bond spectaculaire des engagements de travaux faisant passer à près de 25% le taux de logements réhabilités en gros travaux. Si une telle pratique permet de modifier en profondeur l’état du parc visé, c’est au détriment du nombre total de réhabilitations réalisées. Sans cautionner un saupoudrage systématique des aides, le risque principal relevé par A. Fourest est celui d’une revalorisation des loyers de sortie telle (vu les travaux lourds) qu’une partie des ménages les plus démunis ne puisse y avoir accès. C’est en ce sens que l’une des conclusions sur l’observation d’une décennie de pratiques de la réhabilitation du logement social est le constat de la prééminence des stratégies patrimoniales des organismes HLM sur leur mission sociale.

S’il paraît nécessaire de continuer cette politique d’amélioration car le risque d’une obsolescence d’autres segments est bien réel, il apparaît tout aussi difficile de trouver des moyens d’en réguler les effets négatifs, en particulier sur l’accessibilité aux ménages en difficulté.

La construction sociale la plus récente est certes à l’abri de ces interventions en réhabilitation, mais sa localisation principalement dans le centre participe de cette éviction des populations démunies que les procédures d’attribution appliquées aux constructions neuves laissent explicitement de côté.

Ces pratiques différenciées et sélectives interviennent dans un contexte de baisse continue de la production globale de logements sociaux, ce qui en démultiplie la portée et donne à voir l’importance des procédures d’attribution et surtout de leur application réelle, dans la recherche de solutions aux problèmes de logement des plus démunis.

4- Les logements spécifiques mis en place au plus fort de la pénurie des années de reconstruction, principalement les cités de transit, s’avèrent encore en service bien que le transit n’y ait effectivement fonctionné que pour très peu de ménages et malgré leur caractère a priori temporaire. Il s’agit donc souvent dans ces cas de ménages présents de longue date et dont la durée du séjour en transit est la marque du refus plus que le signe d’une sortie prochaine. Dans le même ordre d’idée, on peut inscrire les modalités de fonctionnement d’autres structures d’accueil réalisées dans les années 60 et 70 et qui constituent encore un stock important de l’offre spécifique en l’occurrence les CHRS et foyers de travailleurs migrants.

La difficulté à parachever des opérations de résorption engagées depuis le début des années 80 de certaines cités de transit tient principalement à des difficultés de relogement des occupants. Même dans le cas de la cité Jacques Monod, où des pavillons neufs ont été édifiés sur l’emplacement même de l’ancienne cité, autrement dit sans qu’il y ait déplacement de la population concernée (douze ménages), de vives réactions ont tout de même rappelé la persistance d’une attitude générale de rejet.

Des cités de transit, des foyers insalubres, des CHRS débordés, des meublés surpeuplés et des programmes spécifiques rejetés sont toujours là, au début des années 90, et rappellent que les dispositifs jusque là expérimentés n’ont pas suffi.

Sur chacun des segments du marché qu’ils occupaient, de vives tensions ont fragilisé la présence des plus démunis. La disparition du parc privé social de fait, l’insuffisance du parc social et sa relative fermeture à ces populations, la poursuite des processus de résorption de l’habitat insalubre, la fermeture et la disparition des meublés, l’intégration progressive des différentes formes d’habitat spécifique dans les dispositifs institutionnels et la faiblesse quantitative de ce stock...concourent tous au resserrement de l’espace des possibilités de logement offertes à ceux que le fonctionnement normal du marché ne peut satisfaire. Faute d’avoir pris la mesure du problème et proposé une offre de substitution, les acteurs locaux se sont retrouvés face à une augmentation de la demande très sociale telle qu’un consensus, de circonstance, s’est rapidement fait sur la nécessité d’une mobilisation générale. ’On connaît la chanson’ seraient tentés de dire certains.