III- Mobilité résidentielle et parc spécifique

Dans l’observation sur le long terme des agglomérations urbaines, il ressort le constat d’une segmentation croissante du parc accompagné d’un cloisonnement des filières²⁴⁰. Ces évolutions s’inscrivent de manière différenciée dans les territoires communaux en fonction des caractéristiques de leur parc et des processus de valorisation-dévalorisation qui le traversent, donnant aux parcs de chacun de ces territoires, une certaine tendance à la spécialisation. Ces tendances, que l’on peut constater dans l’accueil de certaines populations en lien avec la présence d’un certain type de logement, affectent de manière structurelle ces territoires car ’les villes se transforment désormais moins par adjonction de populations et d’espaces nouveaux comme c’était le cas auparavant que par modification de leur structure socio-démographique, redistribution des populations sur leur territoire et réallocation des espaces déjà urbanisés’²⁴¹.

Les dynamiques résidentielles sont prises dans le même étau et ne peuvent, en l’absence d’offre nouvelle conséquente, que s’inscrire dans ces mouvements de transformation structurelle des parcs.

La traduction institutionnelle de ces dynamiques se résume donc globalement aux modalités de gestion du peuplement des différents segments du parc dont les pratiques d’attribution constituent le noyau.

Si l’on inscrit la mobilité résidentielle des plus démunis dans le cadre général du mythe de la promotion socio-résidentielle, on se rend bien compte assez rapidement que les blocages résultant du cloisonnement des filières lui laissent peu de consistance. D’ailleurs, même les mécanismes publics de rééquilibrage de ces tendances ’naturelles’ du marché s’avèrent de peu de poids dans la réalisation de cette promotion. L’analyse réalisée par C. Grémion²⁴² de la réalité des pratiques d’attribution mises en regard des règles de contingentement des logements sociaux démontre que le hiatus généralement observé ne relève pas seulement d’accords plus ou moins explicites entre les différents acteurs, mais de véritables rapports de forces dont ’l’enjeu est finalement l’accédant au logement’²⁴³.

Les populations défavorisées constituent un des éléments forts de cet enjeu car elles bénéficient ’en droit’, c’est-à-dire dans les textes réglementaires, du quart des logements mis en service : 25% au titre de la réservation préfectorale.

Le fichier des mal logés que ce contingent est censé aider à résorber apparaît cependant plus comme un premier lieu de relégation des candidatures des plus démunis qu’un véritable tremplin vers un logement social. Au-delà de cette situation de blocage dans laquelle est tenue la Préfecture par les acteurs chargés, en aval, de faire des propositions correspondant aux demandes recueillies, c’est l’ensemble du système d’acteurs qui, loin de simplement s’en accommoder, se sert de cette incapacité de l’Etat à faire respecter ses règles pour systématiser le renvoi à ce contingent des demandes sans pour autant autoriser une ouverture réelle de leurs parcs.

Source : C.Grémion, art.cité, p.25

Il s’opère en fait une sélection simple de la part des organismes réservataires, dont le rebut est systématiquement adressé à la Préfecture, les cas qui n’en relèvent pas étant simplement classés sans suite. L’ensemble de ces mouvements est résumé dans un schéma simple qui traduit l’essentiel des blocages observés.

Une telle situation est à mettre en regard de l’évolution historique de la place des plus démunis dans les attributions de logements sociaux. Cette place est définie par trois grands textes dont l’inefficacité est à la mesure de la redondance. Alain Fourest en a rappelé le caractère fataliste qu’une faible volonté politique de l’Etat laisse aux acteurs locaux le soin de perpétuer²⁴⁵.

En effet, déjà en 1954 un décret du 27 mars instituait, dans les grandes agglomérations, un fichier des prioritaires et organisait l’attribution de logements sociaux au profit des personnes défavorisées, logées à titre précaire ou expulsées par décision de justice. Repris en 1971 dans le décret du 21 janvier (cf. chapitre 3), l’idée d’un fichier prioritaire des mal logés sert de base aux velléités de redéploiement d’une politique du logement plus sociale, favorisant l’accès des plus défavorisées notamment à travers des règles d’attributions revues et corrigées, touchant aussi bien les nouveaux logements que ceux devenus vacants.

En 1985, c’est dans la loi du 18 juillet dite loi Aménagement, que l’on retrouve une nouvelle offensive réglementaire en faveur de l’accès des personnes défavorisées au logement social à travers l’ouverture de l’ensemble du parc au principe de réservation préfectorale, l’institution d’un règlement départemental d’attribution définissant les modalités pratiques de répartition et d’application des réservations et l’extension des pouvoirs du Préfet allant jusqu’à la possibilité de prononcer les décisions d’attributions en lieu et place des réservataires manquant à leurs obligations en la matière.

A la fin des années 1980, les constats relevés dans la réalité des attributions et que résume le schéma ci-dessus interrogent la capacité de l’Etat à traduire dans les faits des objectifs affichés comme prioritaires dans sa politique du logement. Capacité ou volonté ? Le discours public sur le thème de la facilitation de l’accès des plus démunis à un logement revêt un caractère incantatoire dont les enjeux locaux sont le révélateur de la vacuité. Faute d’avoir su engager avec les acteurs locaux une réelle concertation sur les modalités d’application des décisions et des engagements moraux inscrits dans des textes réglementaires, les pouvoirs publics se cantonnent à une surenchère et une inflation réglementaire d’autant plus dérisoires que sur les terrains locaux, les moyens mobilisés par l’Etat sont faibles face à un ’malthusianisme local’ dont participe l’ensemble des autres acteurs.

Dans les faits, la tension entre priorités divergentes se traduit dans la crispation des uns (les acteurs locaux notamment les organismes) dans une attitude de rejet systématique des candidatures des plus démunis tandis que les pouvoirs publics, à travers le Préfet, ne peuvent qu’adopter un profil bas, en engageant les dossiers sans regard sur le traitement qui leur est réservé ou encore en laissant le terrain aux acteurs associatifs dont l’activisme ne compense pas l’absence de moyens.

Sur ces positions irréconciliables, c’est la question de la légitimité de l’Etat qui est posée dans un domaine dont il est le principal financeur mais où il demeure ’dans l’incapacité d’avoir le moindre rôle quant à la réponse d’urgence aux mal logés’²⁴⁶.

Si la contrainte réglementaire s’est avérée jusque là inefficace, certains suggèrent la contrainte financière dont l’efficacité n’est peut-être pas tant en cause que la légitimité, tant l’instrumentalisation de l’aide publique comme moyen de soutien structurel de l’économie du bâtiment est ancrée dans les pratiques publiques.

Ainsi, malgré un ensemble argumenté et cohérent de textes réglementaires, l’ouverture du parc social aux plus défavorisées ne s’est pas traduite dans les faits. Le rejet vers des structures spécifiques (à concurrence des capacités d’absorption de celles-ci) ou, à défaut, l’immobilisation forcée dans un habitat vétuste et inadapté va déplacer le point focal d’où l’on peut interroger les dynamiques résidentielles de ces populations qui ne s’inscrivent en effet plus dans le mouvement général qui traverse l’ensemble du territoire urbain.

La scission que l’on peut ainsi constater entre ces deux espaces de mobilités est le résultat de mécanismes de valorisation-dévalorisation foncière et immobilière qui participent de la fabrication de l’espace urbain et qui restent pour nous la matrice fondamentale des processus de ségrégation et de relégation Le logement apparaît dans cette configuration comme le support premier et le plus visible, et symboliquement comme un élément de signalétique socio-spatiale, organisant la perception de l’espace environnant plus ou moins immédiat.

En effet, dans les mouvements de localisation des groupes sociaux dans l’espace urbain, si l’on appréhende ces groupes comme une ’multiplicité de constellations familiales [...] susceptibles de former localement des milieux, c’est-à-dire de marquer plus ou moins nettement de leur empreinte une portion de l’espace résidentiel’²⁴⁷, on peut alors constater que par leurs choix, ils participent aux processus de valorisation.

Ces derniers, en contaminant l’environnement immédiat du logement et, progressivement le quartier, installent des modalités d’accès (ou les redéfinissent) à l’espace ainsi valorisé qui s’imposeront aux nouveaux candidats à cet espace. A l’inverse, les mouvements de dévalorisation des espaces ségrégés

Ces deux ordres de processus ont pour substrat et support le logement et, dans une approche globale, l’évolution du parc immobilier. Si une approche très localisée de ce parc, au niveau de l’immeuble voire du logement, peut permettre d’affiner l’observation des pratiques habitantes et des modes d’habiter, c’est l’approche globale qui nous permettra ici de saisir les contours de dynamiques elles-mêmes globales²⁴⁸.

Dans une appréhension synthétique de cette évolution des patrimoines immobiliers et de leurs peuplements, les différentes segmentations du parc subissent des différenciations fines, qui traversent de manière transversale les catégories elles-mêmes et imposent de reconsidérer les différenciations premières catégorielles selon trois niveaux de valeur : un parc valorisé de qualité, un parc intermédiaire de transition et un parc dévalorisé de bas de gamme²⁴⁹. A ces trois niveaux correspondent des possibilités de mobilités résidentielles : choix, transit et captivité.

Dans cette distinction, les populations défavorisées sont du côté du parc dévalorisé, inscrites dans une configuration de captivité par rapport à ce parc et dans une immobilité résidentielle forcée. Relégation dans l’habitat spécifique et fermeture des autres parcs obligent les plus démunis à mener leur carrière résidentielle au sein de ce segment et entre ses différents sous-segments, dans un déroulement et une configuration proche des carrières endogènes dans les institutions totalitaires décrites par Goffman²⁵⁰.

Si l’on peut constater avec M. Vervaecke²⁵¹ la force explicative de la notion de ’réseau’ dans la circulation résidentielle, on peut se demander si le contrôle social institutionnalisé que l’Etat, les opérateurs et les logiques d’entreprises exercent sur l’affectation de l’espace cède réellement du terrain devant l’émergence de pratiques liées à l’existence de ’réseaux sociaux’, du moins dans le cas du segment et des populations qui nous occupe.

Dans cette dynamique interne, deux motifs principaux interviennent : un motif ’endogène’ relevant de considérations relatives au ménage, à ses stratégies et à son évolution dans l’espace social ; un motif ’exogène’ relevant de considérations d’ordre plus général, notamment de prescriptions relatives aux transformations urbaines imposant un relogement des occupants de logements à démolir.

Le premier cas de figure dénote de la possibilité, même infime, laissée aux populations de s’engager ou simplement d’envisager des stratégies de localisation dont l’horizon peut être de rejoindre le parc ’normal’, objectif inscrit dans la logique de promotion même dont elles sont exclues. A cet égard, toute manifestation de volonté d’émancipation, qui peut être interprétée (par le reste de la société et en particulier par les organismes attributaires) comme une expression de cette faculté d’habiter ’normalement’, apparaît comme un élément de stratégie.

Lorsque, dans le deuxième cas, se pose la question de la destruction d’un type de logement insalubre ou faisant obstacle à une opération d’urbanisme, se pose la question du relogement des populations en place. Là aussi deux préalables sont généralement fixés au relogement en logement social ’normal’ : l’aptitude à vivre dans un habitat normal, éventuellement appréciée à travers une enquête sociale et d’autres critères plus ou moins objectifs et l’existence effective, en aval, de logements susceptibles être attribués aux demandeurs.

Dans les deux cas, la dynamique résidentielle des plus démunis suit deux filières :

• soit à l’intérieur du segment spécifique de départ (logement spécifique traditionnel ou institutionnel) et dans ce cas elle suit les lignes de force des territoires de relégation ainsi que les transformations qui y ont cours ;

• soit hors de ce segment et dans ce cas elle rencontre comme principal filtre les procédures d’attribution des logements sociaux qui constituent la principale voie de sortie, le parc privé les renvoyant systématiquement vers les formes traditionnelles du logement spécifique.

Les contraintes qui se posent à ces deux formes sont différentes dans leurs manifestations mais les trajectoires sont dans tous les cas tributaires de l’encadrement réglementaire qui seul peut permettre de pallier les excès du marché libre. Cet encadrement n’est toutefois pas une obligation de résultat et l’on peut même y trouver la source d’effets pervers allant à l’encontre des orientations de départ. Il permet d’afficher formellement la volonté de l’Etat d’assurer sa responsabilité. La définition des conditions d’attribution en est l’instrument principal. Mais il est bien certain que c’est le système local en charge de la mise en oeuvre de ces règles qui décide en dernière instance de leur efficacité.

Or, selon Saglio et Rouge²⁵², le fonctionnement de ce système est fondé sur un double consensus, à savoir d’une part que l’accès au logement des populations défavorisées constitue toujours un risque de déséquilibre (financier, foncier, social...) et d’autre part que la complexité de la question remet la décision entre les seules mains des détenteurs du pouvoir, un petit nombre de techniciens et politiques, les seuls à même de juger et de décider. Le risque trouve dans les recompositions non désirées ou non prévues un élément à charge tandis que la complexité est gérée dans le mouvement de régulation d’ensemble du système d’acteurs avec comme mode préférentiel la délégation sectorielle à des instances spéciales créées ad hoc.

Les dynamiques de mobilité résidentielle peuvent dans ce cadre être considérées comme un révélateur des transformations en oeuvre dans l’espace urbain mais aussi dans un autre ordre d’idées, comme révélateur des difficultés et des contradictions de l’action publique.

En effet, s’il est admis d’une manière générale que l’insertion des personnes en difficultés passe d’abord par le logement, le constat d’une augmentation forte de la demande en logements de ces populations au moment même où les principaux acteurs locaux, y compris les collectivités locales, s’accordent de manière explicite sur une acception de ces populations comme populations à risque (coûts sociaux, image, et d’autres nuisances réelles ou supposées saisis comme prétextes à défiance et rejet), pose la question des conditions de l’exercice de la solidarité nationale.

D’un côté l’Etat développe un discours sur son rôle de garant de la solidarité nationale et de défense de l’intérêt général et proclame très tôt et de plus en plus fortement le logement des plus défavorisés comme une priorité en intégrant dans les textes réglementaires des éléments d’encadrement de productions adaptés et de dispositifs de facilitation de l’accès. De l’autre, les collectivités locales, en particulier les communes, sont engagées dans une course de modernisation et de perfectionnement de leur appareil productif, de leurs fonctions économiques, de leur place dans le concert des hiérarchies urbaines nationales et internationales et de leur image. Si ces engagements se lisent essentiellement dans les discours sur la métropolisation, leur impact sur la place accordée ou réservée aux populations défavorisées se lit dans la surveillance des indicateurs sociaux symptomatiques que l’on tente de contenir par tous les moyens.

Les pouvoirs publics souhaitent l’accueil de ces populations par des communes qui au contraire cherchent à s’en séparer ou tout au moins à prévenir leur augmentation. Entre ces deux acteurs il y a les opérateurs, intermédiaires qui doivent traduire sur le territoire des collectivités locales les directives de l’Etat. Tiraillés entre des injonctions divergentes, ils sont au final plus sensibles aux pressions des acteurs locaux dont les compétences en matière d’urbanisme et d’aménagement, renforcées depuis la décentralisation, sont plus décisives que les pressions réglementaires de l’Etat dont l’intervention répressive ne peut être aveugle et doit tenir compte d’autres priorités transversales de l’ensemble de ses domaines d’intervention. Le contrôle que l’Etat garde sur le financement du logement a aussi des raisons de politique économique et industrielle autant que des objectifs d’équilibre social.

On peut lire dans le fonctionnement du système formé par l’ensemble de ces acteurs, la nature des concessions faites par les uns et les autres par rapport au développement de l’accès des populations défavorisées au parc social. L’Etat ne se donnant pas les moyens d’imposer sa volonté et ses priorités, et les autres acteurs n’ayant pas spontanément la volonté de s’investir sur ces terrains, on ne peut aboutir qu’à un consensus minimum, construit sur les marges des intérêts fondamentaux de chacun. Les concessions se font, pour les communes, sur les espaces, zones ou quartiers qui ne représentent pas d’intérêt stratégique dans le développement urbain à court ou moyen terme, et pour les opérateurs, sur la base de coûts prévisionnels de gestion et de fonctionnement les plus bas possible.

Ce consensus contient l’ensemble des implications inférables de la décision de construire tel type de logement sur le territoire de telle commune avec telles aides de l’Etat et des autres acteurs. L’opérateur apparaît dès lors comme le point de convergence hologrammatique c’est-à-dire l’élément qui condense l’ensemble des enjeux des autres dans son acte de construction et qui dès lors en reçoit toute latitude pour y inscrire ses propres stratégies et logiques d’action.

Si les opérateurs sont à ce stade d’une certaine manière mandatés par les autres acteurs, ils ont désormais pour interlocuteurs principaux les populations elles-mêmes et parmi celles-ci, moins celles qui sont en attente de logement que celles déjà logées et dont les réticences sont quelquefois un deuxième obstacle à franchir.

Le logement des populations défavorisées est en effet un thème fort qui polarise symboliquement (mais sans commune mesure avec son importance quantitative, ce qui en souligne la force) les tensions qui existent entre acteurs politiques et opérateurs d’une part (risque de collaboration, de légitimité et même de blocage institutionnel), entre populations résidentes et opérateurs de l’autre (risque de perte de la clientèle solvable) et enfin entre populations résidentes et populations nouvelles (risque de réaction de rejet et d’accroissement des inégalités et de la distance que l’on cherche quelquefois à réduire).

Ainsi, à l’intersection des dynamiques de production de la ville (à travers l’offre de logements) et les mobilités des populations, la structuration de l’espace socio-spatial stigmatisé des plus démunis se fait à travers le passage d’un espace résidentiel conçu pour les accueillir ou les ’intégrer’ voire les cacher, à un espace social approprié et structuré autour de leur identité, une identité préexistante mais parfois aussi construite a posteriori. La formation socio-spatiale qui peut en ressortir s’inscrit dans le cadre socio-spatial général dans un rapport d’opposition et de rejet. Les racines de cette situation sont à rechercher non seulement dans les tensions immédiates entre les différents protagonistes ci-dessous évoquées mais surtout dans la place historiquement assignée à cet espace et à son environnement et qui contient des effets de domination socio-économique, politique et symboliques.

Une fausse mobilité résidentielle résume l’ensemble de ces considérations sur la place des populations défavorisées dans le logement et dans l’espace urbain dont les deux termes d’un apparent paradoxe permettent de saisir dans toutes ses dimensions : stabilité résidentielle (en termes de type de logement et de statut) et instabilité spatiale urbaine (relégation et déplacement suivant les dynamiques des espaces ségrégés qui les contiennent) sur fond de crise de la promotion socio-résidentielle.

En conclusion on peut dire que si l’ascenseur social aujourd’hui en panne avait continué à fonctionner, peut-être serait-ce le tour de ces populations défavorisées de se retrouver dans le parc social, une fois que les classes ouvrières qui l’ont occupé majoritairement depuis les années 80, l’auraient quitté pour parachever leur promotion socio-résidentielle dans l’accession à la propriété. La rupture de ce processus promotionnel, en bloquant les sorties du parc social, en tient éloignés les plus démunis. Elle est contemporaine de la réalisation de son rôle social par le parc HLM classique. A contrario, on ne peut que situer le problème des plus démunis (que la terminologie officielle dénomme de ’très social’) au-delà du champ d’action de ce dernier. L’existence et le développement d’un secteur spécialisé, chargé en particulier de ce problème y trouveront sans doute un nouvel argument.