Chapitre V : LA PRODUCTION DE LOGEMENTS D’INSERTION ET DE LOGEMENTS TRES SOCIAUX DANS LES ANNEES 1990. LA LOI BESSON ET SA MISE EN OEUVRE.

Section I : La mise en oeuvre de la loi Besson dans l’agglomération lyonnaise : cadrage institutionnel et spécificités locales

La loi Besson du 31 Mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement apparaît à bien des égards comme une avancée sur le front du problème du logement des personnes les plus défavorisées, principalement parce qu’elle formalise les éléments d’une politique du logement d’insertion considéré dans sa spécificité.

Elle institue de nouveaux outils et de nouvelles procédures, principalement le PLAi (prêt locatif aidé d’insertion) et le FSL (fonds de solidarité pour le logement), dont la mise en oeuvre doit permettre l’accès ou le maintien dans les lieux des personnes défavorisées définies par les termes de la loi. Ces outils sont mis en oeuvre dans le cadre d’un PDA (Plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées), pièce maîtresse du dispositif, que la loi oblige le Département à élaborer conjointement avec l’Etat et en y associant les collectivités locales et les autres acteurs locaux intervenant dans les domaines du logement et de l’action sociale (organismes HLM, CAF, CIL, associations d’insertion...). Ce PDA se présente comme un programme d’action qui détermine les actions à mener, les modalités particulières de mise en oeuvre étant définies dans des conventions passées entre les différents acteurs.

A côté des actions d’accompagnement social déterminées par les orientations du FSL, la principale innovation de la loi reste le PLAi²⁷⁴. Mesure juridique et financière, le PLAi vise à susciter une offre nouvelle et diversifiée de logements adaptés à la demande des plus démunis, par la mobilisation de la construction neuve et du parc existant (notamment vacant). Ainsi se constitue un parc spécifique (appelé logement adapté ou d’insertion mais qui se situe, conceptuellement et symboliquement, dans la ligne de ce que nous avons jusqu’ici désigné sous le nom de logement spécifique) institué et ainsi labellisé par une politique essayant d’intégrer le logement et l’action sociale.

Cette approche globale et intégrée, pour innovante qu’elle paraisse (elle institue une approche et une politique nouvelles), reste tout de même, dans sa mise en oeuvre, affecté par son caractère territorialisé : les objectifs généraux sont fixés par la loi, mais il est laissé aux initiatives locales le soin de constituer des systèmes d’action susceptibles de se saisir de ces nouveaux outils.

La loi Besson parait s’inscrire dans le cadre des politiques du logement développées depuis le début du siècle et caractérisées surtout par la place et le rôle de l’Etat, dont l’évolution et les inflexions tracent un cadre historique qui sert de référence à notre politique du logement d’insertion. La loi Besson semble en même temps opérer une rupture par rapport aux modes d’intervention antérieurs par le développement d’une approche globale et intégrée du traitement de la pauvreté et par le développement d’un mode d’intervention territorialisé. Elle institutionnalise le droit au logement, définit les populations concernées, fixe les modalités de sa mise en oeuvre, désigne les acteurs et encadre leurs prérogatives.