...et au-delà, des dispositifs partenariaux structurant et dynamisant la production locale

La nouvelle configuration qui en résulte donne à ces filières et aux opérateurs qui les constituent, une certaine maîtrise des processus de production : ils deviennent de ce fait des éléments moteurs du développement de l’offre de logements adaptés.

Les difficultés de développement de la production relèvent ainsi plus de l’organisation et de la structuration du système d’acteurs que des caractéristiques du produit lui-même. En effet le PLA-TS ne paraît pas fondamentalement plus difficile à équilibrer qu’un autre produit ; il est plus fragile :

• en amont de la production, la recherche foncière et le montage d’opération sont en décalage avec les pratiques des bailleurs sociaux et lourds pour les organismes agréés dont les faibles fonds propres imposent en plus la recherche de préfinancements ;

• en aval de la production, les contraintes de la gestion adaptée et, à plus long terme, le devenir patrimonial incertain du parc constituent des obstacles ;

• d’une manière générale, les procédures administratives nombreuses, la diversité des sources et règles de financements rallongent et complexifient la réalisation des opérations.

Toutes ces difficultés expliquent la faible consommation des enveloppes PLA-TS. L’impact des dispositifs partenariaux et de la synergie des acteurs sur la production n’en est que plus déterminant. Il apparaît ainsi que la mobilisation des acteurs locaux, relayés par des structures spécifiques, pourrait favoriser la consommation de ces dotations mais n’aura vraisemblablement pas d’incidence sur la nature du produit.

Celui-ci reste en effet du ressort des maîtres d’ouvrage. Privilégiant le plus souvent encore un produit immobilier correspondant d’abord à un besoin sur le marché immobilier et répondant dans un deuxième temps à une demande sociale, ils se limitent à un produit de solvabilisation, en direction d’une catégorie de population qui ne présente de risques autres que la modestie de ses ressources. Le logement d’insertion qui correspondrait, quant à lui, réellement aux besoins des ménages les plus en difficulté, il reste très peu développé, même si la demande en est connue et même identifiée de manière précise.

L’évolution des logiques et des pratiques montre une optimisation des conditions de production par la mise en place de filières, la dynamisation du système local par des dispositifs partenariaux ; mais au regard des principes fondateurs de l’habitat adapté, des questions restent en suspens.

Certes la finalité sociale des PLA-TS est acquise au sens d’une occupation sociale, mais l’inadaptation structurelle de la typologie aux besoins (peu de grands logements), l’absence de rotation et la non-évaluation de l’insertion réelle des ménages, le faible écart de coût par rapport au PLA classique... questionnent la pertinence de la démarche habitat adapté telle qu’elle est conduite.

Mise en oeuvre dans le cadre de logiques de programmation et de production relativement autonomes des objectifs globaux, elle contient le risque d’une déconnexion entre production et besoins réels. Le produit qui en ressort se décline différemment selon qu’il s’agira d’apporter une solution :

• à des ménages (le logement comme support d’insertion),

• à certains problèmes de l’opérateur lui-même (le produit-logement comme outil de gestion)

• à des dysfonctionnements plus larges de nature institutionnelle ou politique (le produit-logement comme instrument de régulation globale).

Le principe du PLA-TS d’aboutir à un logement abordable grâce à des mécanismes financiers et réglementaires dérogatoires est donc largement oblitéré par les pratiques des opérateurs. La problématique de la maîtrise des coûts a été subordonnée par les bailleurs sociaux à leurs objectifs patrimoniaux : ce sont les choix stratégiques (localisation, niveaux et nature des travaux et prestations) qui priment et déterminent les coûts.

Les choix des organismes agréés leur ont permis dans un premier temps d’afficher des coûts de production maîtrisés, mais au prix de concessions qui se sont révélées préjudiciables à l’évolution de leur patrimoine et, par la suite, à leur crédibilité. Aussi l’ensemble des opérateurs ont-ils adopté une approche en terme de coût global (coûts d’investissement, de fonctionnement et de gestion) qui impose une meilleure définition du produit et son articulation aux autres dispositifs de suivi, dont l’impact positif sur l’évolution du patrimoine est reconnu.

Si le PLA-TS est aujourd’hui un produit dont le coût global est relativement maîtrisé, c’est au prix de la quasi-disparition d’une offre de solutions adaptées partant de la demande réelle. Sa conception se standardise, les avancées les plus significatives portent sur la connaissance des ménages qui reste sans grande incidence sur le produit PLA-TS. Une meilleure connaissance qui peut d’ailleurs conduire, dans le cadre d’une production organisée en filières intégrées et dans une optique de maîtrise des coûts globaux, à un déséquilibre encore plus grand entre l’offre et les besoins, notamment aux dépens des ménages en grande difficulté.

En effet, pendant que le PLA-TS s’installe dans le paysage local, le nombre d’opérateurs engagés fortement et durablement se restreint : la configuration centrale de la maîtrise d’ouvrage en PLA-TS se résume à 4 ou 5 organismes HLM (les mêmes qui portent la construction sociale classique), 2 ou 3 organismes agréés, avec des modes d’intervention assez proches. Malgré la distinction organismes agréés-diffus / organismes HLM-’groupé’, l’unanimité règne quant aux critères de montage des opérations : localisation centrale, risque minimum, typologie moyenne favorisant la rotation et donc les possibilités de revalorisation...

Le PLA-TS apparaît ainsi comme un produit relativement bien maîtrisé par les opérateurs, d’ailleurs plus du fait d’impératifs de gestion et des attitudes patrimoniales qui sous-tendent sa réalisation que du respect des principes de la Charte : on ne transige plus sur la qualité, les prestations ou la localisation (site valorisé ou en cours de valorisation), le programme (petit immeuble facile à maîtriser, lots de copropriétés relativement bien tenues) ou les actions d’accompagnement qui sont tous mobilisés pour minimiser le risque encouru par l’opérateur.

La plupart des opérateurs maîtrisent d’ailleurs parfaitement ce produit grâce à une intégration de toute la filière (de la production à l’accompagnement social en passant par la gestion), en interne ou dans des réseaux de partenariat. Le logement adapté, de produit ’partenarial’ rentre de plein pied dans les structures de gestion patrimoniale des opérateurs HLM et tend à se constituer, pour les organismes agréés, en un parc dont la gestion va déterminer la survie même de ces structures déjà fragiles.