Repères : l'intitulé, l'article, l'alinéa

La structure du texte législatif est fixe : elle prévoit un intitulé dont la fonction essentielle est informative. L'intitulé doit permettre de repérer immédiatement le contenu de la loi. Cette exigence est d'autant plus importante que la recherche des textes législatifs à l'aide de l'informatique a besoin de cette exhaustivité de la part du législateur pour pouvoir être efficace.

Dans notre cas, les textes développent des aspects différents des droits et des devoirs que la législation italienne reconnaît aux étrangers. Sont ainsi traités le statut de réfugié, la demande de mesures d'urgence pour intervenir en faveur des citoyens étrangers (…), des dispositions en faveur des citoyens de l'ex-Yougoslavie, etc. Il convient de préciser que l'indication du titre correspond systématiquement à la matière traitée dans le corpus, ce qui n'est pas toujours le cas dans la législation italienne, au point que les juristes mentionnent souvent l'adage rubrica legis non est lex, pour mettre en garde les lecteurs quant à une éventuelle incohérence311 entre l'intitulé de la loi et son contenu. Dans les Suggerimenti per la redazione di testi normativi, premier manuel italien à émettre des suggestions pour la rédaction des textes législatifs, il apparaît souhaitable que l'intitulé d'un texte législatif contienne «tous les thèmes traités par la loi».312

Toutefois, dans le corpus examiné, les intitulés des lois ne sont presque jamais exhaustifs ; ils se limitent, dans leur quasi totalité à indiquer le sujet traité de façon générale.

Ainsi, le D.L. n.416 du 30 décembre 1989, dont le titre est «Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato» (Normes urgentes en matière d'asile politique, d'entrée et de séjour des citoyens extra-communautaires et de régularisation des citoyens extra-communautaires et des apatrides déjà présents sur le territoire national) contient les articles suivants, dont les intitulés et les arguments sont :

  • art.1: Réfugiés ;
  • art.2 : Entrée des citoyens extra-communautaires sur le territoire national ;
  • art.3 : Documents exigés pour l'entrée des citoyens extracommunau-taires sur le territoire national. Refus d'entrée à la frontière ;
  • art.4 : Séjour des citoyens extra-communautaires sur le territoire national ;
  • art.5 : Communications à faire aux personnes concernées et normes en matière de protection juridictionnelle ;
  • art.6 : Inscription à l'Etat civil ;
  • art.7 : L'expulsion du territoire national ;
  • art.8 : (Supprimé par la legge di conversione 313 ) ;
  • art.9 : Régularisation des citoyens extra-communautaires, déjà présents sur le territoire national ;
  • art.10 : Régularisation des citoyens extra-communautaires présents sur le territoire national qui exercent un travail indépendant. Normes sur les professions libérales ;
  • art.11 : Publicité - Rapport au Parlement - Aides aux régions ;
  • art.12 : Embauche de deux cents assistants sociaux.

La comparaison avec le contenu des différents articles fait ressortir que l'intitulé de ce décret-loi est extrêmement général et qu'il ne contient pas tous les thèmes traités en son sein. Qui plus est, même si l'on peut considérer que la plupart de ces articles rentrent dans le domaine indiqué par l'intitulé, il paraît grave qu'aucune mention ne soit faite des normes d'expulsion (art.7), pourtant fondamentales. Une recherche informatique est sûrement pénalisée par une exclusion de ce type. L'analyse de l'intitulé des mesures législatives objet de cette étude permet d'affirmer que le législateur opte le plus souvent pour un intitulé de caractère général et évoquant le contenu de la loi de façon succincte. Les raisons de ce choix sont probablement d'origine pragmatique : il est plus simple de ne mentionner que le thème général de la mesure plutôt que tous les thèmes traités.

Les marques d'autorité que nous avons mentionnées plus haut dans la description de «l'émetteur», suivent l'intitulé de la loi. Précisons que si la loi est complexe, le législateur a recours à un autre système de subdivision, qui facilite le repérage des informations : le titre, le chapitre, la section et, enfin, l'article. Les premiers articles peuvent faire fonction de préambule, indiquant les principes inspirateurs et les objectifs de la loi. Chacune de ces subdivisions a un intitulé qui, comme celui de la loi, résume de façon succincte les normes contenues. La fonction de ces intitulés est également informative314.

Le contenu du D.L. n. 286 du 25 juillet 1998, est organisé d'après ce système de subdivision. Précisons qu'il s'agit du recueil des lois (Testo unico) promulguées jusqu'à cette date en matière d'immigration et concernant le statut de l'étranger. D'après la législation italienne, c'est le Gouvernement, sur délégation du Parlement, qui est chargé de rédiger ce type de récapitulatif. Seules les normes en vigueur sont considérées, ainsi que toutes les modifications intervenues en la matière. De toute évidence, il s'agit d'un texte fort complexe qui exige une structuration très rigoureuse. Le premier titre est «Principes Généraux» - les articles de cette partie illustrent les principes à la base de la législation en la matière - alors que les titres suivants portent chacun sur un aspect bien précis :

‘Titre II : Dispositions concernant l'entrée, le séjour et l'interdiction d'entrée sur le territoire national ;
Titre III : Réglementation du travail ;
Titre IV : Droit au rapprochement des familles et Protection des mineurs ;
Titre V : Dispositions en matière de santé, d'éducation, de logement, de participation à la vie publique et d'intégration sociale;
Titre VI : Normes finales.’

La structure de tout texte législatif s'articule immuablement en articles numérotés qui peuvent, à leur tour, être subdivisés en alinéas. Ceux-ci ne sont pas toujours nécessaires ; leur présence est fonction de la complexité du contenu et de la nécessité ou non d'illustrer les différents aspects de l'article. Plus que les mots, cette structure formalisée permet au destinataire du message de s'orienter dans le texte législatif.

Il convient de préciser que les articles peuvent, eux aussi, avoir un intitulé, ce qui permet au lecteur d'en repérer immédiatement le contenu. L'analyse des textes législatifs du corpus permet d'affirmer que le législateur n'utilise pas souvent cette possibilité qui facilite pourtant la «lisibilité». Sur vingt textes, seuls trois comportent des articles avec intitulé, à savoir le D.L. n. 416 du 30 décembre 1989, la Loi n.39 du 28 février 1990, (qui est d'ailleurs la legge di conversione dudit D.L.) et le D.L.n. 286 du 25 juillet 1998 que nous venons de citer.

Les articles sont primordiaux dans un texte législatif, puisque la disposition légale y est illustrée. La même méthode de rédaction du texte législatif est, à quelques exceptions près, utilisée dans presque tous les pays ; elle constitue le moyen conçu et utilisé par le rédacteur pour «vaincre la distance»315 entre lui et le destinataire.

L'article obéit à certaines règles de composition, dont les principales, fixées par la tradition législative, sont la concision et l'unité conceptuelle. Ces règles, illustrées par J. Bentham316 dès le XIXe siècle, restent d'actualité : elles correspondent aux règles de rédaction établies et suggérées dans le manuel Regole e Suggerimenti per la redazione di testi normativi,317 qui se propose de règlementer la rédaction législative.

La nécessaire unité conceptuelle correspond à une véritable exigence de fonctionnement pour une Assemblée législative. Un article est destiné à être voté, il est donc préférable qu'il contienne une seule proposition318. En effet, un article complexe comportant plusieurs propositions indépendantes peut susciter des difficultés lors de l'approbation. L'usage des alinéas et le recours aux amendements (procédé très utilisé par la classe politique italienne) permettent de contourner ce problème. Les alinéas rendent possible la subdivision des articles comportant plusieurs facettes en propositions différentes, ce qui fait que la règle de l'unité conceptuelle est respectée au niveau de l'alinéa.

L'analyse du corpus permet d'affirmer que les articles formés d' une seule proposition sont rarissimes. Le législateur a souvent recours aux alinéas, ce qui augmente considérablement les dimensions de chaque article, dont la longueur est ainsi très variable. Toutefois, la majorité des articles examinés lors de cette étude compte de 100 à 150 mots319 et plusieurs alinéas. La longueur d'un article dépend du sujet traité. Il suffit de penser au fait que, par exemple, l'énoncé d'une décision peut être sensiblement plus bref qu'un énoncé concernant les modalités d'attribution d'un permis de séjour pour raisons familiales. Citons, à titre d'exemple, l'article 1 du Règlement du 28 décembre 1990 du ministre de la Protection Civile «Demande d'interventions d'urgence en faveur des étrangers extra-communautaires et des réfugiés étrangers» et l'art.30 du D.L. n.286 du 25 juillet 1998, «Recueil des dispositions concernant la réglementation de l'immigration et des normes sur le statut de l'étranger».

Dans le premier cas, le législateur affirme clairement et de façon concise la décision prise :

‘«Pour faire face à la situation d'urgence dans laquelle se trouvent, dans différentes régions d'Italie, des citoyens extra-communautaires et étrangers, des interventions exceptionnelles sont prévues à la charge du Fonds de la Protection civile, conformément aux modalités indiquées dans les articles suivants.»320

Certes, il y a plusieurs propositions, mais le concept exprimé est simple : prendre des mesures.

Dans l'exemple suivant, le législateur indique les différents cas de figures qui permettent au citoyen étranger d'avoir droit au permis de séjour pour raisons familiales. Difficile d'être concis. Il doit toutprévoir et doit tout dire pour déterminer exactement la situation. C'est la raison pour laquelle cet article compte 6 alinéas et plus de 1 000 mots. Nous ne citons que la première phrase :

‘1. Fatti salvi i casi di rilascio o di rinnovo della carta di soggiorno, il permesso di soggiorno per motivi familiari è rilasciato:
a) allo straniero che ha fatto ingresso in Italia con visto di ingresso per ricongiungimento familiare, ovvero con visto di ingresso al seguito del proprio familiare, ovvero con visto di ingresso al seguito del proprio familiare nei casi previsti dall'articolo 29, ovvero con visto di ingresso per ricongiungimento al figlio minore ;
b) agli stranieri regolarmente soggiornanti ad altro titolo da almeno un anno che abbiano contratto matrimonio nel territorio dello Stato con cittadini italiani o di uno Stato membro dell'Unione europea, ovvero con cittadini stranieri regolarmente soggiornanti ;
c) al familiare straniero regolarmente soggiornante, in possesso dei requisiti per il ricongiungimento con il cittadino italiano o di uno Stato membro dell'Unione europea residenti in Italia.(…).

Le souci qui amène à définir exactement les étrangers concernés conduit le législateur à construire une phrase dont les dimensions dépassent considérablement le seuil de tolérance. Les exemples de ce type sont nombreux. Aussi est-il possible d'affirmer avec certitude que la longueur des énoncés est un trait caractéristique du langage du législateur. La loi est contrainte d'aller dans le détail lorsqu'elle doit déterminer clairement l'objet ou la situation nécessaire à son application. Par conséquent, la concision souhaitée est relative ; l'essentiel d'un texte législatif, c'est la «clarté».

Toutefois, il est difficile d'être clair lorsque l'on comprend plusieurs concepts à l'intérieur du même article. L'unité conceptuelle non plus n'est pas une réalité dans les articles du corpus. Les articles des lois italiennes sur la présence des étrangers associent plusieurs thèmes différents. Ces propositions, malgré leur pluralité, parviennent-elles à atteindre une unité conceptuelle, et la clarté souhaitée ? Les résultats de l'analyse ne sont guère encourageants.

La démarche suivie consiste à rechercher, pour chaque article, son principe d'unité. A titre d'exemple, l'analyse de certains des articles du D.L. n.416 du 30 décembre 1989, peut mettre en lumière les difficultés de compréhension rencontrées par les «usagers» de la loi. Dans l'article premier, dont le titre, Rifugiati (Réfugiés),devrait déjà indiquer le principe d'unité qui le gouverne, il est possible de dégager les informations suivantes :

  1. délai d'application ;
  2. déclaration concernant l'engagement du Gouvernement quant à la mise en place des organismes nécessaires au règlement du statut de réfugié ;
  3. définition du réfugié ;
  4. conditions à remplir pour que soient reconnus les droits du réfugié;
  5. formalités à remplir pour pour que soient reconnus les droits du réfugié ;
  6. possibilité de recours juridictionnel contre une décision d'interdiction d'entrée sur le territoire ;
  7. indication du ministère chargé de supporter les premières dépenses en matière d'assistance et d'accorder l'indemnité ;
  8. montant et modalités d'obtention de l'indemnité prévue à l'art.7 ;
  9. prévision des dépenses suite à l'application des alinéas 2 et 7. Indication des chapitres du budget prévus à cet effet ;
  10. autorisation donnée au Ministère des Finances de modifier le budget par ses propres décrets ;
  11. précision ultérieure quant à la possibilité d'une demande d'obtention du statut de réfugié.

L'on se rend vite compte que, dans un seul article, plusieurs sujets sont traités. Certes, tous concernent les réfugiés, mais aucun sujet n'est traité de façon exhaustive, et tous seront repris dans les articles suivants. Cet article peut-il être considéré comme une somme où chaque unité se complète et s'éclaire à la lumière de l'autre ? S'agit -il d'un article de synthèse introduisant la loi ? Cette dernière hypothèse semble la plus proche des intentions du rédacteur.

Cependant, il est facile de faire quelques remarques : tout d'abord, un article de synthèse peut difficilement contenir autant de détails qu'il le fait ici (voir les alinéas 4, 7 et 9 ) ;

L'alinéa 4 suffit à montrer la quantité de détails évoqués par le législateur dans le premier article de cette loi. Il est dit :

‘Non è consentito l'ingresso nel territorio dello Stato dello straniero che intende richiedere il riconoscimento dello status di rifugiato quando, da riscontri obiettivi da parte della polizia di frontiera, risulti che il richiedente :
a) sia stato già riconosciuto rifugiato in altro Stato. In ogni caso non è consentito il respingimento verso uno degli Stati di cui all'articolo 7, alinea 10 ;
b) provenga da uno Stato, diverso da quello di appartenenza, che abbia aderito alla convenzione di Ginevra, nel quale abbia trascorso un periodo di soggiorno, non considerandosi tale il tempo necessario per il transito del relativo territorio sino alla frontiera italiana. In ogni caso non è consentito il respingimento verso uno degli Stati di cui all'articolo 7, alinea 10 ;
c) si trovi nelle condizioni previste dall'articolo 1, par.F, della convenzione di Ginevra ;
d) sia stato condannato in Italia per uno dei delitti previsti dall'articolo 380, commi 1 e 2 del codice di procedura penale(c), o risulti pericoloso per la sicurezza dello Stato, ovvero risulti appartenere ad associazioni di tipo mafioso o dedite al traffico degli stupefacenti o ad organizzazioni terroristiche. ’

Quand l'article constitue une synthèse, il livre un tableau panoramique de toutes les dispositions décidées - dispositions développées ensuite par les articles suivants - ou, tout au moins, les mesures principales. Ici, il n'y a aucune allusion à des questions urgentes traitées ensuite : la possibilité d'expulsion (art.7 : Espulsione dal territorio dello Stato), les modalités de publicité et de divulgation de la loi, les aides prévues pour les Régions qui doivent faire face financièrement au phénomène de l'immigration (art.11 : Pubblicità - Relazione al Parlamento Contributi alle regioni). Précisons, en outre, que l' article 7, qui porte sur les possibilités d'expulsion, point crucial dans un texte de cette nature, compte 12 alinéas ! Difficile de comprendre l'omission dans la présentation synthétique du début.

Ces modalités rédactionnelles rendent plus difficiles la lecture et la compréhension d'un texte de loi. Certes, une matière aussi complexe que la réglementation des étrangers sur le territoire national exige, pour atteindre la clarté, de grands efforts de la part du législateur. Il faut soupeser chaque chose avec justesse, et définir à partir de concepts bien délimités. Par exemple, un seul article de loi ne peut prétendre définir un concept aussi complexe que celui de réfugié. Ainsi, à l'article 2, dont le titre est Ingresso dei cittadini extracomunitari nel territorio dello Stato (Entrée des citoyens extra-communautaires sur le territoire national) divers éléments sont présentés :

  • Motivations justifiant l'entrée sur le territoire national ;
  • Obligations des organismes préposés au Contrôle des frontières ;
  • Modalités de la programmation des flux d'immigration. Indication de la date où les Ministères competents précisent, par décret, le nombre et les modalités d'entrée pour les étrangers ;
  • Critères pris en considération par le Gouvernement pour établir les données ci-dessus.
  • Transmission aux Commissions parlementaires compétentes du schéma du décret prévu à l'alinéa 3.

Ici, chaque alinéa est un développement de l'alinéa précédent. Quelle unité conceptuelle régit cet article ? Comme à l'art.1 de la même loi, plusieurs aspects concernant l'entrée des citoyens extra-communautaires sont traités, mais les modalités d'entrée ne sont pas même ébauchées ; elles sont traitées à l'article suivant. Ainsi, la seule unité conceptuelle envisageable pour définir cet article, c'est l'entrée des citoyens extra-communautaires sur le territoire national. Cet article suggère le développement de la pensée du rédacteur, qui annonce, qui introduit, pour ainsi dire, l'article suivant où d'autres aspects concernant l'ingresso dei cittadini extracomunitari nel territorio dello Stato sont examinés.

Notre analyse des textes législatifs ne concerne qu'une période de temps bien délimitée, où sont promulguées deux lois et un Testo Unico : la Loi n.39 du 28 février 1990, la Loi n.423 du 23 décembre 1991 et le D.L. n.286 du 25 juillet 1998. Bien entendu, les décrets, les arrêtés ministériels et les règlements sont bien plus nombreux. Est-ce l'urgence des mesures à prendre qui engendre la complexité dans la rédaction des articles ?

L'essentiel est que ces observations permettent de montrer comment un texte législatif s'articule. Sa structure, fixe se répète aussi bien dans les lois que dans les arrêtés et les décrets examinés. L'intitulé de la loi permet d'en déceler la thématique générale ; un intitulé qui comment il l'a été montré, n'est pas toujours exhaustif, mais qui correspond de façon générale, envers et contre tout, au contenu explicité dans l'ensemble. La thématique générale est découpée en rubriques, grâce aux articles, illustrateurs de la norme légale, chacun développant des aspects différents de la norme envisagée. Leurs intitulés lorsqu'ils sont présents, permettent au destinataire du message de s'orienter dans le texte.

Un autre outil visuel permet d'introduire une nouvelle spécification par rapport à la thématique générale : l'alinéa. Non seulement il se détache visuellement du reste du texte - qui se présente comme un bloc - mais il porte une marque supplémentaire qui permet de souligner l'introduction d'une nouvelle donnée : la numérotation. Tels sont les moyens de structuration du texte dont dispose le rédacteur du texte législatif pour faciliter la clarté de l'exposition et se rapprocher du destinataire.

Notes
311.

G.Marziale parle à ce propos de norma intrusa (norme intruse) et il cite l'exemple de l'art.25 de la loi n.281 du 4 juin 1985. C'est une modification inopinée de l'art.64 du Code de procédure civile concernant la responsabilité du consulente tecnico (conseiller technique). Cet article est inclus dans un texte portant sur les dispositions relatives au règlement de la Commission nationale pour les Sociétés et la Bourse. L'intitulé de la loi n'avertit pas que ce point sera traité. («I Suggerimenti per la redazione dei testi normativi della Regione Toscana : un esempio da imitare», in : Il Foro Italiano, Rome, 1985, pp.265-268). On peut trouver d'autres exemples de ce manque de cohérence entre l'intitulé de la loi et son contenu dans G.Marziale, «Norme «intruse» in tema di pubblicità delle società commerciali», in : Il Foro Italiano, Rome, 1983, p.242.

312.

Regione Toscana, «Suggerimenti per la redazione di testi normativi», in : Il Foro Italiano, Rome, 1985, pp.268-280. Ce manuel a été mis au point par la région Toscane en 1984. Suite à ce manuel, au niveau national a été élaboré en 1991 un deuxième manuel, Regole e suggerimenti per la redazione di testi normativi..Il s'agit d'un texte élaboré par le groupe de travail national coordonné par l'Osservatorio legislativo interregionale à l'initiative de la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee regionali sous la coordination de G.U.Rescigno, en décembre 1991. Il a été approuvé le 24 décembre 1992 par la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee regionali (Conférence des Présidents des Conseils régionaux), qui a décidé d'inviter tous les Conseils régionaux à l'adopter.

313.

Cf. p.94 de la thèse. Comme il a été dit, si le décret n'est pas converti en loi dans les soixante jours qui suivent sa publication au Journal Officiel, devenant alors legge di conversione, il n'a pas de validité.

314.

Regione Toscana, op.cit.,1985, p.274.

315.

Voir G.Cornu, op.cit., 1990, p.292.

316.

J.Bentham, Traité de législation civile et pénale (ouvrage extrait des manuscrits du juriconsulte anglais par E.Dumont, Seconde édition revue corrigée et augmentée, T.1, 2 et 3, Bossange, père et fils, 1820), p.102, cité par G.Cornu, op.cit.,1990, pp.292-293.

317.

Osservatorio Legislativo Interregionale, Regole e suggerimenti per la redazione di testi normativi, Florence, 1991.

318.

J.Bentham, op.cit., 1820, p.105 : «Chaque article doit être réduit à une proposition pure et simple : ou du moins un article ne doit jamais renfermer deux propositions complètes et indépendantes, de telle nature que le même individu puisse approuver l'une et rejeter l'autre.»

319.

Dans les ouvrages récents concernant la rédaction législative en Italie, il est simplement suggéré de rédiger des articles concis, mais il n'y a aucune indication précise concernant le nombre des mots. Voir sur cette question : Osservatorio legislativo interregionale, op.cit., 1991, p.32 ; Regione Toscana, op.cit.,1985, p.275.

320.

Per far fronte alle gravi situazioni di emergenza, nelle quali, in varie regioni d'Italia, si trovano cittadini extracomunitari e stranieri, sono disposti interventi straordinari a carico del Fondo della Protezione Civile secondo le modalità di cui agli articoli seguenti.