1. PRINCIPE DE FINANCEMENT

Vouloir composer un corps de sapeurs-pompiers s'assortissait d'un impératif incontournable : l'ouverture et la disposition d'un budget dont l'affectation première, avant même de penser fonder l'unité, se fixait sur l'achat d'un matériel d'incendie. La position des finances d'une municipalité déterminait de façon incontestable le critère d'accessibilité à la formation d'un service d'incendie et pouvait avoir raison des volontés les plus affirmées. Au moment où le régime politique s'engageait sur la voie de l'encouragement des créations, par l'intermédiaire de la circulaire MONTESQUIOU en 1815, l'effectif total des sapeurs-pompiers était estimé à 8.000 individus¹³³⁹. La faiblesse des chiffres suggère plusieurs interprétations : celle de l'absence de risques, du manque d'intérêt pour la chose ou de la difficulté de réunir les fonds. Les deux premières, au regard de l'histoire du risque incendie et des motivations imprimées depuis la loi de 1790¹³⁴⁰, ne sont pas fondées. En revanche, la dernière est un argument de poids qui donne une considération encore plus importante à la promulgation de la loi sur la Garde Nationale de 1831¹³⁴¹. Le service de la Milice était un office obligatoire et non rémunéré qui n'astreignait plus les communes qu'aux dépenses d'équipement en agrès d'incendie, quoique cela représente déjà des frais substantiels. Cela signifiait une prise de conscience collective et nationale du danger et des difficultés à organiser des services capables d'assurer la sécurité face aux départs de feu et aux conséquences que pouvaient entraîner ceux-ci. Le fait d'inclure des compagnies de sapeurs-pompiers dans la Garde Nationale avait aussi un autre objectif qui était d'étendre à toutes les communes un service d'ordre car nombreux furent les cas où ce furent les compagnies de pompiers organisées qui représentaient la Garde¹³⁴². La volonté était donc double : l'extension d'un mode de contrôle et celle d'un moyen de secours par une composition n'entraînant pas de frais municipaux sur le long terme, mais seulement des dépenses de matériels.

L'hypothèse pourrait se positionner sur les villes les plus riches qui disposèrent d'un service municipal de sapeurs-pompiers, recevant une solde, certes très modeste, pour répondre aux réquisitions que leur imposait la décision d'incorporer les rangs d'un corps. C'est encore cet argument financier, en dehors du rôle et du prestige qu'a fourni pendant un temps la Garde Nationale, qui peut expliquer la faiblesse des compositions de type municipal recensées au moment de la dissolution de la Milice, en 1852, soit 97 corps¹³⁴³. L'engagement d'un budget a probablement fonctionné comme un frein au développement communal des services d'incendie. La maîtrise du risque, quoique relativement rapide sur le XIXème siècle, aurait peut-être gagné en temps si les dépenses originelles d'établissement avaient pu être réduites. Cette difficulté financière s'est d'ailleurs parfois trouvée aggravée lorsque, à la constitution, est venue s'ajouter l'application de lois comme celle du 5 avril 1851 sur les secours et pensions¹³⁴⁴. L'article 7 de la dite loi posait ces prestations à accorder comme des dépenses obligatoires devant être inscrites au budget communal. Devant l'obstacle que cela pouvait constituer, la loi prévoyait heureusement la possibilité de formation d'une caisse communale de secours¹³⁴⁵, alimentée par des dons, des subventions volontaires ou le produit de donations¹³⁴⁶. Seulement, cette caisse ne suppléait aucunement à l'obligation légale des municipalités en cas d'absence de fonds. L'argument financier fut d'un tel poids que deviendra, à la disparition de la Garde Nationale, compréhensible la disposition de l'article 6 du décret de 1875 imposant l'exigence de subvenir pendant au minimum 5 ans aux dépenses du service¹³⁴⁷. C'était là autant un gage de stabilité que d'organisation humaine et de fonctionnement. Cette disposition sera en outre reprise dans le décret de 1903 qui porta l'engagement des municipalités à 15 années et fut, sans doute, à l'origine de l'extension des missions conférées aux soldats du feu¹³⁴⁸.

La question de la disposition d'un budget à consacrer au service d'incendie fut largement et fréquemment abordée, autant par le conseil d'administration du bataillon des sapeurs-pompiers de la ville de Lyon que par la municipalité ou l'autorité préfectorale. La disposition de finances fut même une entrave à l'évolution rapide du corps vers une structure plus adaptée à l'extension de l'agglomération lyonnaise, à l'augmentation de sa population et à la concentration des risques. Lorsque Christophe CRÉPET présentait son projet, en 1851, l'évocation était déjà faite par cet homme d'une nécessité de fonctionner sur une base, même minime, d'hommes casernés¹³⁴⁹. Cependant, son rapport détaillait une démarche sur la continuité et l'appui des volontaires avec une simple augmentation du matériel et le perfectionnement de plusieurs techniques ; c'était, comme il l'évoquait lucidement, parce que la ville ne disposait pas des finances suffisantes à la charge d'une recomposition¹³⁵⁰. Ce constat, malgré l'attente et l'espérance de chacun des hommes qui travailla à l'idée de réorganisation du corps de Lyon, allait sans cesse fonder sa présence. M. DEGABRIEL y faisait référence¹³⁵¹, comme Ed. THIERS¹³⁵², puis, après eux, le conseiller GRINAND¹³⁵³. Dans le cas de citation des deux dernières personnes, les rapporteurs de commissions nommés pour étudier les transformations à introduire dans le corps, il est symptomatique de constater que les conclusions contenues dans ces rapports furent, chaque fois, notées comme capitales, adoptées mais jamais, ou seulement partiellement, appliquées faute de disposer des sommes nécessaires.

Recomposer le budget consacré au bataillon des sapeurs-pompiers n'a revêtu aucune facilité contrairement à ce qui pourrait être imaginé ; notamment parce que le répertoire n'a pas toujours été tenu de l'ensemble des dépenses totales afférentes à l'exercice budgétaire du bataillon. Plutôt que d'omettre des frais, ce qui aurait faussé la perception évolutive des dépenses, l'appui ne s'est fait que sur des sommes vérifiées et vérifiables. Ceci explique dès lors que les courbes présentées par le graphique n° 17 soient incomplètes, voire manquantes pour la période 1853-1881¹³⁵⁴. Comme dans la plupart des interprétations présentées jusqu'alors, il s'agit là de l'intervalle de temps du régime municipal particulier de la ville. Il semble qu'il y ait un lien de causalité à effet dans la disposition ou la conservation des informations sur ce laps de temps. A la création du bataillon des sapeurs-pompiers de la ville de Lyon, par l'arrêté préfectoral du 1er septembre 1852, le budget du corps s'établissait à 82.050 francs¹³⁵⁵. Il s'agissait, pour l'essentiel, des dépenses liées à l'indemnité des compagnies, sous le régime de la solde, aux allocations de fonctionnement -frais de garde et vie courante-, et aux charges correspondant à l'entretien des pompes à incendie, du matériel et à la location des bâtiments formant les postes et dépôts¹³⁵⁶. Bien que l'information fasse défaut, il semblerait que le budget ne subisse que de très infimes variations jusqu'en 1867-1868 où s'établira une première augmentation générée par l'acquisition d'une pompe à vapeur et des agrès nécessaires à son fonctionnement. A partir de là, le compte d'administration ne cessera de croître, d'ailleurs de façon très significative, certes hypothétiquement à la lecture du graphique mais que confirment les faits, entre le budget au sortir de la guerre de 1870 et les dépenses de 1881. Plusieurs raisons l'expliquent : les frais de fonctionnement augmentés, par l'acquisition, par exemple, en 1870 et 1871, de deux nouvelles pompes à vapeur et d'une échelle aérienne ; l'établissement d'un réseau télégraphique ; l'augmentation des indemnités du personnel avec des projets comme la participation à l'assurance des hommes ; la location de chevaux pour le transport des agrès ; la création de nouveaux postes ; le placement de nouvelles charges financières sous le crédit du service d'incendie. Si la ville pouvait investir de manière plus importante, c'était également que la politique de grands travaux qui avait, jusqu'à cet instant, grevé les finances communales, avait vu s'achever les plus grandes réalisations. Enfin, l'impulsion a pu être donnée aussi par le retour de la mairie centrale et des droits municipaux à la ville, bailleur du corps de pompiers, et, à cet effet, plus encline à régler et augmenter son budget dès lors qu'elle exerçait sur celui-ci une autorité immédiate.

Sur la période 1881-1913, l'expression de la tendance de l'affectation des sommes consacrées au bataillon ira à la décroissance¹³⁵⁷. C'était en fait le résultat d'une réorganisation de l'institution effectuée graduellement, qui permettra donc d'étaler les dépenses et finalement de réduire, pour un temps, la charge. Sur cette période, malgré des soubresauts, plusieurs groupes d'années peuvent se détacher¹³⁵⁸ : 1881-1888 ; 1889-1900 ; 1901-1913. La première réunion exprime une croissance vue comme la conséquence de l'adoption de quelques-unes des conclusions présentées par les rapporteurs THIERS, en 1881, et GRINAND, en 1885. Elle correspondrait à la poursuite de l'équipement, au développement de certains réseaux, notamment le téléphone, et à la perspective de constitution d'un premier noyau de personnels casernés et rémunérés annuellement pour l'office de la défense contre le feu. La seconde classe fonderait, d'abord une décroissance, soumise à des mouvements, entre 1889 et 1893, puis une hausse jusqu'en 1900. Sur la première tendance, une reprise se note en 1890-1891, sous l'effet de l'augmentation des indemnités du personnel, avec la création de la section active, mais le trait est globalement à la baisse fonction de la rentabilité de la structure. Si le mouvement repart ensuite à l'ascension, les dépenses en nouveaux équipements et le renforcement de la division active en sont les suites avant un point haut en 1899-1900. A cette date, la correspondance se fait avec la décision de suspension du recrutement des compagnies de volontaires et l'orientation progressive de ces hommes vers une retraite nécessitant un allongement du budget, dans ce cas, ponctuellement. A partir de 1901, l'animation de la courbe est à la diminution avant une stagnation dont le point de départ se focalisera sur l'année 1909. Si l'expression est globale en ce sens, l'an 1903 marque une légère reprise que la construction de la caserne de la Rue Rabelais explique. Cet abaissement progressif de l'exercice budgétaire sur la période 1901-1913 provient, malgré l'engagement financier sur des équipements, caserne ou postes-casernes, des acquisitions, matériel automobile en tête, des économies effectuées à la disparition des divisions d'arrondissement : économies sur les frais de personnel ou sur les frais de location. De plus, un équilibre budgétaire pouvait être obtenu par la vente des agrès réformés, pompes à bras et seaux, devenus inutiles dans l'agglomération lyonnaise mais d'un usage encore précieux dans les petites communes et les villes moyennes de France.

Malgré la baisse budgétaire relative au fonctionnement du corps de sapeurs-pompiers de la ville de Lyon depuis le début du XXème siècle, l'engagement financier, fonction de la valeur et de la représentation monétaires à cette époque, demeurait important. La municipalité, qui avait donc en charge le règlement des dépenses d'activité du bataillon, a longtemps cherché le moyen de soulager son investissement. Ce moyen, elle l'a fixé, comme d'autres, sur la volonté de voir participer les compagnies d'assurance aux frais de création, puis de service, de l'institution de secours. C'était là une manière d'engager, par un juste retour des choses, des sociétés ayant un but commercial, réalisant des profits grâce à une formation du service public, donc réglés par les finances publiques. Cette idée de participation des sociétés d'assurance aux dépenses du corps de pompiers de la ville fut ouvertement abordée au moment du rendu des conclusions du rapport THIERS. A cette occasion, le rapporteur définissait comme le meilleur moyen de garantie contre le feu pour la cité l'organisation d'un service caserné utilisant des pompes à vapeur. Le budget d'établissement étant trop considérable, il fut choisi d'envoyer des courriers à toutes les compagnies d'assurance officiant sur le territoire lyonnais en leur demandant de bien vouloir contribuer à la charge¹³⁵⁹. Toutes s'y refusèrent bien évidemment en invoquant le principe consacré par la jurisprudence que, les secours étant d'utilité publique, tous les frais devaient incomber exclusivement à la charge des administrations municipales¹³⁶⁰. Toutefois, les sociétés reconnaissaient l'octroi de gratifications ou de récompenses pour les compagnies ou les hommes qui avaient fait preuve d'intelligence, de courage dans leurs interventions¹³⁶¹. Néanmoins, certaines compagnies d'assurance envisagèrent la chose à la condition que l'administration municipale leur confie l'assurance des bâtiments communaux¹³⁶². Ainsi, l'architecte en chef de la ville fut-il invité à favoriser les contrats d'assurance avec les sociétés qui s'engageraient à apporter leur aide financière à la réorganisation¹³⁶³.

Il ne se fit rien de concret en ce sens. A l'inverse, il arrivera, en outre, que les directeurs de ces compagnies viennent à se plaindre de l'inefficacité du service d'incendie, induisant des conséquences néfastes sur leurs bénéfices¹³⁶⁴. Ce désir de sollicitation des cabinets d'assurance, les conseillers municipaux lyonnais le manifestèrent à de nombreuses reprises. A la veille de la guerre de 14-18, au moment de l'introduction des dernières réformes devant donner au bataillon des sapeurs-pompiers de la ville de Lyon une nouvelle orientation, le débat resurgissait de nouveau¹³⁶⁵. L'interrogation des conseillers était formulée de manière à présenter le service des sapeurs-pompiers comme le défenseur non plus de la collectivité mais des propriétés des compagnies d'assurance¹³⁶⁶ ; or, seule la commune supportait la charge de l'institution. En fait, il avait déjà été apporté une solution à ce voeu de participation par la loi de finances de 1898¹³⁶⁷. Cette solution, préalablement étudiée par E. GILBERT¹³⁶⁸, bien que s'intéressant en premier lieu à la "protection sociale" des hommes, affectait, sous son troisième volet, la répartition d'une somme, aux communes pourvues d'un corps de pompiers, pour l'achat et l'entretien du matériel¹³⁶⁹. Par l'entremise de cette loi, une taxe de 6 francs était instaurée par million de capital assuré ; taxe qui n'atteignait pas les compagnies qui inscriront cette dernière sur les polices d'assurance. Si l'avantage pour les municipalités n'était pas direct, sous une forme pécuniaire, il l'était sous l'affectation des deux premiers volets de la loi assurant la protection, en cas d'accident, des hommes du feu, déchargeant pour partie les communes de ce poste. Que la loi soit intervenue ou non, la disposition et l'inscription au budget des finances publiques de la création d'un corps de pompiers étaient lourdes de conséquences, surtout sous l'engagement des décrets de 1875 et 1903. Cette disponibilité à l'argent conditionna de façon manifeste l'évolution du service d'incendie de Lyon qui dut se contenter de perfectionnements progressifs en assurant, dans les meilleures conditions et avec les moyens dont il disposait, sa mission. La conscience de ce rapport au capital, le conseil d'administration du corps devait la garder continuellement en mémoire, pour chacune de ses décisions.