2- Débat sur la construction d'un casino à Vancouver ²⁶⁸ / ²⁶⁹

En 1994, la ville de Vancouver en Colombie Britannique lance le projet de l'ouverture d'un casino sur son territoire. Le gouvernement de la province, en période de plein remaniement de la législation sur les jeux, étudie la possibilité de légaliser les casinos selon un mode de gestion privée sur son territoire. A cet époque, les jeux autorisés en Colombie Britannique sont les loteries, les casinos qui servent à obtenir des fonds pour des oeuvres charitables, le bingo, les courses de chevaux et les jeux de foires. Ces jeux sont très contrôlés et rapportent des fonds importants au gouvernement. L'impact social de ce type de jeu, notamment en matière de jeu pathologique, est pratiquement inexistant. En 1994, la Colombie Britannique est la seule province n'ayant pas encore légalisé les terminaux de vidéo-loteries et les machines à sous.

Un grand groupe de casino propose la construction d'un casino à Vancouver au sein d'un important complexe de loisirs en front de mer (le Seaport project qui est décrit comme un "casino style Las Vegas"), mais d'autres possibilités peuvent être étudiées. La ville décide que les citoyens doivent être impliqués dans une prise de décision aussi importante et lance une discussion publique sur le sujet. Celle-ci va comprendre la distribution du rapport que nous allons étudier, des rencontres entre les pouvoirs publics et les habitants, des réunions d'informations et des sondages. Ce qui est intéressant dans ce cas est le fait que pour la première fois une étude est réalisée avant la légalisation et l'implantation d'un casino et qu'elle prend en compte l'avis des habitants de la ville. Un autre point important pour notre recherche est qu'elle va s'intéresser à l'impact de cette décision sur l'image, de la ville ce qui est une avant-première en Amérique du Nord. Cette discussion publique va durer sur toute l'année 1994, le conseil municipal de Vancouver donnera ensuite sa décision finale au gouvernement de la province. La connaissance de l'opinion publique est une donnée essentielle dans ce projet et le fait que les habitants de la ville soient favorables ou non au projet jouera un rôle majeur dans l'acceptation ou le rejet du dossier.

En 1994, il n'existe pas de législation générale pour le jeu en Colombie Britannique. Les courses et les loteries sont réglementés par des lois provinciales. Les jeux pour les oeuvres de bienfaisance (charitable gaming) sont régulés par la commission du jeu de Colombie Britannique qui décide aussi l'attribution des licences. Les jeux de casino sont aussi encadrés par cette autorité qui accorde ou non, selon la légitimité de la demande, la licence dans le cadre d'un partenariat entre une organisation à but non lucratif (à laquelle reviennent 50% des profits), une entreprise organisatrice des jeux (40%) et le gouvernement (10%). Cette industrie est perçue comme ayant un bon mode de gestion sous ce modèle. Les casinos fonctionnent avec des heures d'ouverture restreintes et non en ouverture continue comme les casinos de Las Vegas par exemple. La décision de l'implantation doit prendre en compte de nombreux paramètres qui sont à définir au préalable comme la répartition des revenus entre l'opérateur privé, la ville et la province, mais aussi toutes les conséquences sociales ou les effets sur l'image de la ville qui peuvent apparaître. Le rapport d'étude que nous allons étudier essaie d'établir des données sur les différents changements qui pourront être entrainés par la construction d'un casino à Vancouver. Il délimite un projet de discussion autour des thèmes suivant : l'image de la ville, l'économie, le tourisme, l'emploi, le jeu pathologique, la criminalité, les revenus fiscaux et l'environnement. Il est destiné à être distribué aux habitants de la ville pour les aider à mieux comprendre les enjeux qui sont liés à cette implantation. Il servira aussi à orienter les débats publics.

Pour le gouvernement, les habitants de la ville doivent pouvoir être fiers de dire : "J'habite Vancouver". L'image de la ville est aussi très importante pour le rayonnement de son économie. Cette question est fondamentale pour les pouvoirs publics de la ville. Les qualités principales retenues sont le cadre, l'environnement, la sécurité, la propreté, la diversité culturelle, une qualité de vie élevée. La question est de savoir si l'implantation d'un casino pourrait changer de manière négative cette image de la ville. L'image de communauté saine qu'on reconnaît à cette ville pourrait souffrir s'il se produisait une hausse de la criminalité ou des problèmes sociaux par exemple, mais elle pourrait être aussi embellie par le fait que le casino créerait des emplois et offrirait une nouvelle forme de divertissement. L'image de l'industrie des casinos en Amérique du Nord présente généralement des aspects positifs (développement de l'économie locale, création d'emplois, revenus fiscaux, animation touristique...) et négatifs (connotion mafieuse, montée du jeu pathologique, hausse de la criminalité...) comme nous avons pu le voir dans les cas concernant les villes d'Atlantic City et de Las Vegas. L'architecture ²⁷⁰ du bâtiment d'un casino doit rendre sensible simultanément son intégration à l'environnement (site touristique, site urbain moderne ou traditionnel, etc.) et sa fonction propre. Le lieu de construction est donc un élément important. Par exemple si le casino est construit en bord de mer il fera partie du paysage touristique photographié et diffusé dans le monde entier. La question est de savoir, pour les habitants de la ville, s'il veulent que ce casino, et toutes les représentations qui lui sont liées, soit une partie intégrante de l'image de la ville. Cette reflexion sur l'image de la ville est extrêment poussée. Elle essaie de prendre en compte tous les paramètres susceptibles de modifier d'une manière ou d'une autre l'image de la ville. Nous pensons que cette image est une donnée essentielle du problème parce que la population y est extrêmement attachée. Appartenir à une ville affligée d'une mauvaise réputation est généralement déplorable pour ses habitants et engendre des retombées économiques et éventuellement touristiques défavorables. Il est donc important pour les autorités publiques d'établir une prospective des effets possibles pour savoir si les avantages seront plus importants que les inconvénients. La ville de Vancouver bénéficiant d'une image touristique et économique très positive, la question est de savoir si l'implantation d'un casino peut renforcer cette image ou au contraire avoir des conséquences néfastes sur celle-ci.

Le casino est, certes, susceptible d'avoir des retombées sur l'économie locale, les revenus fiscaux, le tourisme et la vie culturelle. Les taxes prélevées seront redistribuées entre la province et la ville. Le pourcentage attribué à la municipalité est un élément important d'appréciation pour les habitants et, selon ce rapport, c'est la province qui bénéficierait le plus de ce nouveau revenu. En revanche, la ville verrait sa dette provinciale diminuer et obtiendrait des fonds qui pourraient contribuer au développement urbain. Comme c'est le cas dans toute création d'entreprise nouvelle, le casino peut aussi contribuer directement à l'économie locale en employant des entreprises locales comme fournisseurs. Les casinos peuvent donc créer un nouveau potentiel économique en introduisant de nouvelles opportunités en plus de celles du marché local existant. Il pourrait attirer de nouveaux touristes ou représenter un moyen de faire prolonger le séjour de certains visiteurs, ce qui serait bénéfique au commerce. Dans la plupart des cas, et nous avons pu le voir dans l'exemple de l'Etat d'Indiana, ce n'est pas la population locale qui fait gagner de l'argent aux casinos. Si c'était le cas, cela voudrait dire que l'argent dépensé au casino ne l'est pas dans d'autres activités (cinéma, restaurants, commerces...), et cela ne serait pas bénéfique pour l'économie locale (nous serions dans un cas de cannibalisation de l'économie locale par le casino). Le but est donc d'attirer et de faire séjourner des touristes grâce au casino, car ils injecteront de l'argent dans l'économie locale. Le tourisme est une activité importante à Vancouver, surtout l'été, du mois de juin au mois de septembre. Les revenus touristiques en 1993 ont été estimés à 1,8 milliard de dollars. Le nombre d'emplois générés est estimé à 42 000. À cette date, les soirées-casino à but charitable n'attiraient pas les touristes. La présence d'un casino contribuerait à proposer une autre activité distrayante, en plus de celles qui existent déjà. Le casino pourrait être aussi un moyen de promotion touristique pour la ville dans les mois creux comme ceux de l'hiver, ce qui constituerait un atout supplémentaire pour l'économie locale notamment pour l'infrastructure hôtelière. Tout ce discours propose une vision plutôt favorable du casino. La plupart des villes voient en effet dans cette industrie un moyen de développement touristique.

Trois cas de figures peuvent se dessiner en fonction des perspectives des touristes potentiels :

• le touriste choisit sa destination uniquement en fonction de la présence d'un casino qui constitue son objectif principal (ce qui est assez rare),
• le casino représente une distraction supplémentaire, et constitue ainsi un des éléments de sélection de la destination du touriste,
• la présence du casino dissuade de choisir cette ville, notamment chez les personnes ayant des oppositions morales à ce type de jeu.

Ce dernier cas est assez peu courant, sinon la ville de Las Vegas ne serait pas aussi prospère, et peu de villes choisiraient de construire un casino, ce qui est plutôt le contraire à l'heure actuelle. Le casino devient donc généralement un pôle d'animation de la ville, et constitue pour l'opinion une attraction touristique à part entière. Le fait qu'il propose des formes de spectacles diverses peut aussi constituer un atout supplémentaire. La manière dont est présenté le projet pour la ville de Vancouver dans ce rapport en fait un outil du développement touristique appréciable.

Toujours selon ce rapport, la perspective la plus alléchante de ce projet réside dans la création de nouveaux emplois qui en découleraient. Le taux de chômage est assez élevé (9,5%) à Vancouver, et le casino pourrait contribuer à le faire baisser en créant non seulement des emplois à l'intérieur du complexe mais aussi à l'extérieur. Cet argument économique est la base de toutes les argumentations et se trouve bien souvent vérifié dans les cas existants. Dans le projet de casino en front de mer, le groupe impliqué indiquait la création de 3200 emplois directs à temps complet ou partiel nécessitant ou non une qualification. Le rapport prend également en compte tous les emplois créés par la construction du casino lui-même.

Concernant le jeu pathologique et les risques liés au casino, le rapport précise que les études de prévalence montrent que 3 à 6% de la population adulte sont susceptibles d'être touchés. Les coûts sociaux sont extrêment difficiles à évaluer. Il n'est pas possible de déterminer si les machines à sous produisent plus de conduites addictives que le Bingo par exemple. La question de savoir si l'implantation du casino augmentera le nombre de joueurs pathologiques ne trouve pas de réponse dans ce rapport. Un exposé informatif présente la maladie du jeu et ses conséquences. Le problème n'est pas occulté mais la réponse serait difficile à donner. Il faut dire qu'à l'époque de cette enquête le jeu pathologique n'était pas encore un souci majeur dans cette province. La lecture de ce rapport laisse penser que c'est la dimension économique qui prime très largement dans les préoccupations de ses auteurs et que la dimension sociale et culturelle n'est envisagée qu'en termes d'image.

En revanche l'association entre la mafia et les casinos est un des aspects qui préoccupe les auteurs du projet. Ce rapport propose une organisation complexe pour assurer l'honnêteté des jeux et rassurer les citoyens sur cet aspect controversé. Il cite d'un côté l'implication des autorités dans la régulation et la surveillance, et de l'autre côté la mise en place d'un personnel compétent, entraîné pour détecter ce genre de problème par l'opérateur des jeux. La mise en place d'un système de vidéo-surveillance performant pourrait être obligatoire en ajoutant un personnel consacré à la surveillance et à la sécurité. Le discours se veut rassurant avec la mise en place d'un dispositif solide qui éviterait tout problème d'insécurité dans une ville qui n'en connaît pas pour l'instant. Même si certaines communautés soulignent l'accroissement de la criminalité avec la légalisation des casinos, d'autres, grâce à une étroite surveillance et à une régulation étendue ne rencontrent pratiquement aucun problème. Le renforcement de forces de police spécialisées dans les jeux d'argent pourrait être une solution afin d'éviter tout débordement. Ce qui concerne la criminalité n'est donc pas occulté, mais est présenté de telle manière que le lecteur soit convaincu que des solutions permettent de la contrôler.

Ensuite viennent différentes recommandations concernant le trafic des voitures, le stationnement, le respect du voisinage, les horaires d'ouverture... qui sont des aspects importants de commodité à prendre en compte.

Dans cet exposé tous les aspects concernant la légalisation du jeu sont évoqués. Le rapport donne un aperçu complet de tous les paramètres à prendre en compte pour prendre la décision d'implanter ou non un casino à Vancouver. Il est à noter que la discussion sur ce projet, qui devait se terminer en 1994, est encore en cours en 1997 comme nous allons le voir. Malgré une présentation assez nettement positive de ce projet, en effet, les opposants se révèlent nombreux. Même si ce rapport tentait de maximiser les avantages et de minimiser les inconvénients, les habitants n'ont pas été réceptifs aux arguments développés en 1994. Le modèle des casinos "charitables" fonctionnant parfaitement satisfait la majorité de la population qui n'est pas prête à l'abandonner pour entrer dans un autre type d'organisation qui pourrait faire naître de nouveaux inconvénients. L'image de la ville pourrait en souffrir.

Un sondage réalisé à la fin de l'année 1994 donne les résultats suivants :

• 63,8% des personnes interrogées sont fermement opposées à la construction d'un casino dans la ville de Vacouver ;
• 21,1% sont favorables à la construction d'un casino ;
• 6,3% répondent que cela dépend (mais on ne sait pas de quoi) ;
• 5,7% sont sans opinion ;
• 2,1% sont neutres.

Malgré des plans et des chiffres séduisants fournis par l'opérateur du projet Seaport et le rapport connoté plutôt positivement présenté par la municipalité à ses concitoyens, le projet de casino "style Las Vegas" avait échoué. Concernant la province, la Colombie Britannique décide alors de ne pas autoriser sur son territoire d'autres types de casino que les casinos à vocation charitable ²⁷¹ . Il est vrai que si les casinos commerciaux avaient été légalisés sur le territoire de la province, les casinos à vocation charitable auraient sans doute rencontré moins d'intérêt de la part du public. Il faut aussi souligner que leur activité rapporte des millions de dollars à des organismes à buts divers qui ne pourraient pas fonctionner sans cela. En 1994, il y avait 17 casinos à vocations charitables sur le territoire de Colombie britannique dont 5 dans la seule ville de Vancouver. Le modèle de jeu à but charitable (charitable model) est fortement apprécié du public : $668,4 millions ont été misés dans les casinos, le bingo et les tombolas en 1995/96. $436,2 millions ont été reversés sous forme de gains divers. Le reste a été partagé entre les opérateurs de jeu pour couvrir les frais de fonctionnement ($85,2 millions), le gouvernement de Colombie Britannique qui encaisse le prix des licences ($15,4 millions) et enfin $131,6 millions ont été reversés à des oeuvres charitables ²⁷² . Ces jeux ont une image positive auprès du public qui légitime l'activité du jeu, ce qui n'est pas le cas des casinos commerciaux.

Il est intéressant de noter que les casinos commerciaux sont désignés dans tous les discours avec l'appellation "casino style Las Vegas". Cela veut dire qu'il existe une image forte associée à ce type de casinos, image déjà présente dans l'esprit des gens et qui constitue ainsi un modèle ou un stéréotype.

En 1997, la municipalité de Vancouver décide de reprendre ce projet après 3 ans de discussion et de réflexion. Elle relance le débat notamment à cause de l'expansion du marché des jeux clandestins qui devient alors aussi un argument en faveur de la légalisation des casinos commerciaux. En effet, depuis 1994, les habitants de la ville entendaient parler de ce projet et la nouvelle argumentation positive qui l'accompagne semble prendre un poids plus conséquent. Il faut aussi noter que la plupart des autres provinces ont, entre temps, étendu leur champ d'activité en matière de jeux. Les casinos américains sont eux aussi en pleine expansion et beaucoup de canadiens vont jouer aux États-Unis, ce qui prive les provinces de ces revenus. Le but de la discussion est désormais de trouver une solution qui soit satisfaisante pour la municipalité et les habitants et qui soit aussi en cohérence avec l'image de la ville.

En 1997 est donc réalisé un nouveau sondage d'opinion sur la question des casinos qui donne les résultats suivants :

‘"Maintenant que nous avons discuté en détail la question du jeu et des casinos, quelle est votre opinion concernant la construction d'un casino commercial en Colombie Britannique ?" ²⁷³ ’

• 25% sont vraiment pour ;
• 20% sont pour sans plus (somewhat support );
• 13% sont contre sans plus (somewhat oppose);
• 26% sont fermement contre ;
• 15% sont sans opinion.

Ce que l'on peut déduire des résultats de ce sondage est que la discussion et le temps semblent avoir fortement modifié les opinions qui sont désormais plutôt en faveur du projet : les opposants fermes (strongly oppose) passent de 63,8% à 26% seulement et les favorables montent de 21,1% à 45%. Si l'on compare ce sondage à celui qui avait été effectué en 1994 sur le même sujet, nous voyons donc qu'à l'évidence les oppositions ont nettement diminué.

Finalement la municipalité décide d'autoriser l'expansion des jeux de casino et les répartit en deux catégories en fonction de leur zone d'implantation:

• Les casinos de Classe 1 sont ceux que l'on nomme casino à vocation charitable. Leur mode de gestion reste la même. Leur zone d'implantation est beaucoup plus étendue que les casinos de Classe 2. Les limites de jeu sont relevées. Ils n'ont pas le droit d'exploiter les machines à sous, ni les terminaux de vidéo loteries. Seuls les jeux de tables sont autorisés. La consommation d'alcool au sein de l'aire de jeu du casino est interdite.
• Les casinos de Classe 2 sont des casinos commerciaux dont l'implantation sera limitée à certaines zones de la ville (interdiction en centre-ville) et sous certaines conditions. Ils ont le droit d'exploiter les machines à sous et les terminaux de vidéo- loteries.

Cette répartition en deux catégories en fonction de la zone souligne la prise en compte de l'impact social que peuvent avoir les casinos de classe 2. Les casinos de classe 2 ne pourront être construits que dans certaines zones qui sont considérées comme pouvant limiter cet impact ²⁷⁴ .

Apparemment, la municipalité a réussi à faire avancer le débat sur les casinos de telle manière que les opinions se soient modifiées. Apparemment également, les habitants sont rassurés par la loi votée qui tient compte de leurs objections. Mais l'examen attentif de l'attitude de la municipalité révèle plutôt que, d'une part, l'argumentation économique a été constamment dominante, et que, d'autre part, la résistance (culturelle) de la population a fortement baissé, sans doute parce que la légalisation permet une réglementation et une surveillance de nature à limiter les risques. Mais on voit bien que les objectifs de la municipalité et de la population ne concordent pas. Du côté de la population, l'extension du jeu, comme loisir socialement acceptable, provient d'une modification de l'image du jeu et des pratiques sociales. Elle repose donc sur une perception essentiellement culturelle (forme de loisir) et morale (limitation de la criminalité). Du côté des acteurs politiques (et économiques), en revanche, la préoccupation majeure est l'impact économique direct du casino sur l'économie locale (taxes, développement direct et indirect des emplois). Bref, les acteurs politiques valorisent de façon considérable la place de l'économie dans la vie locale : en définissant la place du casino dans la cité selon le seul modèle de développement touristique, ils indiquent que la politique municipale est à leur yeux une simple gestion de son budget.