3.2.2.2. Notion de service public

la notion de service public est plus difficile à cerner que la première dans la mesure où ce concept désigne, comme le fait remarquer Denoix, à la fois les prestations de service public et les organismes qui les fournissent : "‘Par un glissement verbal, on passe aisément du service public, principe unificateur, aux services publics, activités précises considérées une à une, puis aux organismes chargés de les fournir : le même mot désigne un concept général, un grand secteur comme l'énergie, une entreprise comme Electricité de France’"⁴²⁴.

‘Dans l'approche managériale que nous adoptons, nous utiliserons les termes "d'organisation publique" et/ou "d'administration publique", pour désigner les entités, et par "services publics" les prestations que produisent ces entités.’

pour mieux appréhender cette notion de service public, il serait utile de préciser au préalable celle de service. Ainsi, un service peut être défini comme "une activité ou une prestation soumise à l'échange, essentiellement intangible, et qui ne donne lieu à aucun transfert de propriété"⁴²⁵. aussi, le service se caractérise-t-il par⁴²⁶ :

• l'immatérialité du produit ou de la prestation ;

• la simultanéité de la production et de l'utilisation ;

• un contact direct entre le prestataire et l'utilisateur ;

• une participation de l'utilisateur à la production de la prestation.

Dans la mesure où le secteur public fournit beaucoup plus de services que de biens, nous verrons dans les développements suivants que ces caractéristiques correspondent parfaitement au service public. Les deux dernières dimensions, qui touchent à l'interrelation "prestataires/utilisateurs", sont fondamentales pour que le service public remplisse sa mission.

Cette précision étant faite, notons que la notion de service public revêt un caractère idéologique qui en accroît la complexité. Comme le précise J. Chevalier : ‘" Le service public est un mythe légitimant : il sculpte l'image d'un Etat généreux, bienveillant, uniquement préoccupé du bien-être de ses sujets’"⁴²⁷.

Afin de bien cerner la portée et les évolutions qui ont marqué, à travers l'histoire, la notion de service public, nous présenterons brièvement sa genèse, sa doctrine, et les différents critères qui permettent de l'identifier.

A ce titre, il y a lieu de noter que c'est la doctrine française et "l'école du service public" avec à sa tête Léon Duguit⁴²⁸ qui s'est évertuée à élaborer toute une théorie juridique du service public et de son utilité dans l'application du droit administratif.

Léon Duguit définit le service public comme étant "‘toute activité dont l'accomplissement doit être assuré, réglé, et contrôlé, par les gouvernants parce que cet accomplissement est indispensable à la réalisation et au développement de l'indépendance sociale et qu'elle est de telle nature qu'elle ne peut être réalisée complètement que par l'intervention de la force gouvernante’".

A la fin du XIXème siècle, avec le développement des idées sur le libéralisme politique, notamment, l'idéologie sur laquelle reposait la notion de service public a changé de nature.

La nouvelle approche suppose que l'action administrative ne repose plus sur la légitimité de son pouvoir (la puissance publique) mais sur la finalité de son action, l'intérêt général.

Cependant, avec le développement des activités de prestation, une nouvelle représentation de l'action publique va progressivement être forgée :

ce n'est plus l'intérêt général qui va guider la gestion publique, mais l'intérêt très concret des destinataires des prestations, les usagers.

Cette vision d'une administration soucieuse de répondre aux aspirations des individus et des groupes est bien décrite par J. Chevalier dans son article précité⁴²⁹ : "‘l'administration n'est pas là pour dominer, mais pour servir : à l'écoute permanente des administrés, elle est censée être seulement préoccupée de leur bien-être, de leur épanouissement, de leur bonheur ; et les prérogatives qu'elle détient ne sont plus que le corollaire et la contrepartie des responsabilités qui lui incombent’".

Compte tenu de son évolution, et de l'acception contemporaine, nous désignerons par service public

‘toute prestation fournie par les organisations appartenant au secteur public à leurs usagers qu'ils soient personnes physiques ou morales.’

Les trois grands principes suivants permettent de l'identifier :

• la continuité : les services publics sont tenus de fonctionner de manière régulière et continue;

• l'égalité : tous les usagers doivent être placés, face aux services publics, dans une position égale, sans discrimination ni avantage ;

• la mutabilité : les prestations fournies au public doivent être toujours adaptées à ses besoins, ce qui suppose qu'elles évoluent quand ces besoins changent.

Certains auteurs ont utilisé la nouvelle acception du service public pour démarquer la gestion publique de celle privée. Dans ce sens, J. Chevalier estime que cette nouvelle approche du service public offre à la gestion publique une supériorité morale qui la démarque de la gestion privée : "‘alors que l'entreprise est tournée vers le profit, l'administration publique est préposée à la satisfaction des besoins collectifs ; à l'égoïsme et à l'esprit de lucre de l'une, répondent l'altruisme et le désintéressement de l'autre’"⁴³⁰.

Contrairement à ce que pense J. Chevalier, nous estimons que cette nouvelle vision du service public rapproche beaucoup plus le management public et le management privé qu'elle ne les éloigne. En effet, cette nouvelle conception met en évidence le souci de passer du service public à un service au public.

Cette façon de concevoir le service public, ne constitue-t-elle pas une approche mercatique, généralement évoquée sous son vocable d'origine anglo-saxonne, "marketing"?

Afin de rapprocher le service public et les prestations fournies par les entreprises privées, nous commencerons tout d'abord par définir le concept de marketing en empruntant la définition suivante proposée par P. Kotler et B. Dubois : "‘le marketing est le mécanisme économique et social par lequel individus et groupes satisfont leurs besoins et désirs au moyen de la création et de l'échange de produits et autres entités de valeur pour autrui’"⁴³¹.

Partant de cette définition, nous poserons les interrogations suivantes : les services publics sont-ils concernés par le marketing ? Sont-ils dans le marché ? Ont-ils quelque chose à vendre ? des besoins de clients à satisfaire ?

la réponse à ces questions soulève déjà la problématique de la pertinence des spécificités du management public, que nous développerons dans la dernière section de ce chapitre.

En ce qui concerne l'applicabilité du marketing au service public, nous versons dans le même courant d'idée que M. Boyé et G. Ropert⁴³², qui apportent des éléments de réponses que nous synthétisons ci-après :

• dans un contexte de mondialisation des marchés et d'ouverture des frontières, la qualité et la performance des services publics sont un des facteurs de compétitivité : la souplesse et la transparence des réglementations, la cohésion sociale d'un pays, sa stabilité politique, les délais postaux et de dédouanement des marchandises, l'infrastructure des transports et des télécommunications, la protection sociale, le régime fiscal, ..., sont autant de critères sur lesquels fondent leurs décisions les entreprises qui souhaitent s'implanter dans un pays ;

• les usagers sont avant tout des consommateurs de services publics. Ce sont donc des clients, qui deviennent de plus en plus exigeant à l'égard du service public, a fortiori lorsqu'ils ont la possibilité de lui substituer un autre service public ou de s'adresser au secteur privé ;

• les citoyens, mieux formés et informés, souhaitent aujourd'hui être mieux accueillis, mieux reconnus (personnalisation), avec un rapport qualité/prix comparable à celui offert par le secteur privé et compatible avec la pression fiscale et parafiscale consentie, d'où une demande croissante de transparence sur les résultats et les coûts ;

• les organisations publiques sont aussi des intervenants économiques qui sont en prise directe avec les problèmes de marché : ils travaillent avec les banques pour gérer les flux financiers, négocient des emprunts, se font de la concurrence pour attirer "les clients", qu'ils ne peuvent plus considérer comme "usagers" à partir du moment où ceux-ci ont la possibilité du choix (ex: écoles, établissements de soins, transports...) ;

• enfin, la notion même de clientèle évolue : est client, non seulement celui qui achète, mais aussi celui qui bénéficie d'une prestation de service qu'il peut comparer, évaluer, apprécier d'où l'extension judicieuse, à l'intérieur même des services, de la notion de clientèle interne dans le cadre des relations clients/fournisseurs développées notamment par les démarches qualités.

De ces arguments, nous pouvons déduire que les principes et l'esprit du marketing pénètrent progressivement les services publics non par effet de mode, mais par nécessité. c ela se traduit par les politiques de communication destinées au public, par des enquêtes de satisfaction auprès des usagers ⁴³³ , etc.

Certains auteurs vont plus loin, en considérant que le marketing est une technique qui permet de renforcer le processus démocratique dans la mesure où, d'une part, il vise la satisfaction de l'usager-consommateur-client quel qu'il soit, et, d'autre part, il facilite l'expression des besoins collectifs des citoyens⁴³⁴.

Le marketing constitue donc une opportunité que les services publics doivent saisir pour confronter et anticiper les mutations générées aussi bien par l'environnement externe, composé des usagers nationaux et internationaux, que par l'environnement interne composé de fonctionnaires gérés par le statut de la fonction publique qu'on essayera de présenter dans le paragraphe suivant.