5.2.2.3. intégration de la contrainte budgétaire

L'une des particularités de la gestion publique est le principe de l'annualité budgétaire qui renvoie à la notion de poste ou d'emploi budgétaire dont les administrations publiques ne sont pas les maîtres. C. Batal confirme que cette annualité budgétaire des emplois constitue une contrainte forte pour la gestion du personnel et offre, en conséquence, un cadre imparfait à la gestion prévisionnelle des effectifs : "‘Il existe ici, plus qu'ailleurs, un clivage entre la notion de besoins et le principe de réalité budgétaire, entre les missions ou le projet d'une organisation publique et l'attribution de ses moyens humains. Ceci pose surtout un problème par rapport à la réalisation de démarches de gestion prévisionnelle des ressources humaines’"⁶³⁷.

En effet, les recrutements sont autorisés par les lois de finances qui arrêtent annuellement les moyens dont disposent les services de l'Etat et décident des créations et des suppressions d'emplois qui figurent dans les états qui leur sont annexés.

Cet horizon est à la fois trop long et trop court pour le gestionnaire du personnel :

• trop long, car les créations d'emplois budgétaires obéissent à la règle de l'annualité, ce qui constitue un frein à la réactivité de l'administration en cas de choc conjoncturel ou de besoins soudains. Les seuls moyens de contourner cet obstacle résident dans le recrutement de vacataires ou dans le recours aux prestataires externes de services, pour autant que des crédits soient disponibles ;

• trop court, car il nuit à la visibilité nécessaire aux gestionnaires du personnel, réduisant la gestion quantitative des ressources humaines à un simple suivi budgétaire⁶³⁸. L'absence de prévisibilité est accentuée par la régulation budgétaire qui tend à substituer dans l'exécution des lois de finances un cadre infra-annuel au traditionnel cadre annuel.

En revanche, une programmation pluriannuelle conduira certainement les administrations à concevoir des actions à moyen terme.

Toutefois, devant les difficultés que posent :

• d'une part, les contraintes institutionnelles et politiques pour l'adoption immédiate d'une programmation pluriannuelle ;

• et, d'autre part, l'incertitude créée par l'instabilité de l'environnement des administrations, l'annualité budgétaire ne doit pas constituer un prétexte pour ne pas mettre en place une gestion prévisionnelle des ressources humaine.

Dans ce cadre, C. Batal⁶³⁹ affirme que l'expérience montre qu'une démarche de gestion prévisionnelle des ressources humaines permet toujours de mieux négocier ses besoins avec sa hiérarchie et donne, dans les limites budgétaires autorisées, une marge de manoeuvre largement supérieure à celle obtenue dans une situation caractérisée par une absence de regard sur l'avenir des besoins et des ressources.

‘Même dans le cadre d'une politique visant à maintenir les effectifs, voire à les réduire, la prévision permet toujours de mieux hiérarchiser les priorités et, par conséquent, d'optimiser les décisions. Par ailleurs, la contrainte de l'annualité budgétaire est uniquement quantitative. Elle n'a aucun impact sur les choix qualitatifs qui constituent une composante fondamentale de la gestion prévisionnelle des ressources humaine.’

Les administrations désireuses d'introduire de nouveaux outils de gestion prévisionnelle (logiciels, répertoires métiers...) ont besoin d'un appui méthodologique.

Le Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative (MFPRA) pourrait utilement les orienter. Les spécialistes de ce ministère pourraient soit intervenir directement pour appuyer les services, soit accréditer des cabinets de consultants dont l'aide, bien que précieuse dans la majorité des cas, bute parfois sur une connaissance imparfaite des rouages de l'administration et souffre de ne pas s'inscrire dans la durée.

En outre, dans cette fonction d'appui méthodologique, le Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative veillerait à ce que les actions entreprises, de manière décentralisée, restent cohérentes.

Il s'agirait par exemple de vérifier que les répertoires des métiers élaborés par deux administrations différentes comportent des définitions similaires d'emplois-types transversaux et n'introduisent pas de nouveaux cloisonnements.

‘Si l'importance de la gestion prévisionnelle des ressources humaine et celle de la gestion des ressources humaines érigée en axe stratégique sont maintenant établies, il n'en demeure pas moins que pour asseoir, au sein de l'administration publique, une gestion rénovée des ressources humaines, il est nécessaire de moderniser et d'améliorer l'efficacité des outils existants.’