2.2.2.3 - Les outils du manager public

S’inspirant du secteur privé, J-F. Auby distingue essentiellement deux outils généraux de gestion interne des organisations publiques qui répondent aux exigences du management public moderne. Nous citons :

• Le projet de service est élaboré par l’ensemble du personnel. Il s’agit «de prévoir sur une certaine durée, l’évolution d’un certain nombre de caractéristiques de l’organisation : sa production ou ses services, sa structure, ses effectifs, la qualification de son personnel, ses outils de production, son image, son ambiance interne ; et de définir les moyens, de toute nature, qui permettent à l’organisation de remplir son rôle dans son environnement» ⁴⁰⁶ . Parmi les avantages de cette technique de management, J-F. Auby cite, la réduction des cLoisonnements au sein de l’organisation publique et l’amélioration des relations avec les utilisateurs.
• La direction participative par objectif, souvent appelée management par objectif, est un outil de management décentralisé. Cet outil conduit à établir des objectifs à partir des priorités et des orientations générales de l’organisation publique. Tout le personnel à différents échelons, participe à la réalisation de ces objectifs ainsi qu’à leurs ajustements.

Pour dynamiser le travail de groupe à l’intérieur des organisations publiques et conforter le dévouement de tous les fonctionnaires, deux solutions sont possibles. La première proposée par J-F. Auby, consiste à développer chez les fonctionnaires publics le sens de l’intérêt général de leur organisation et de leur démontrer la valeur de leur action. La seconde solution dépend beaucoup du manager public et de l’attention qu’il portera à son équipe de travail. Parmi les facteurs de motivation et d’implication qui nous semblent importants à respecter, nous citons l’écoute des besoins et opinions de tous les fonctionnaires. Il appartient en outre, de les informer de façon régulière et claire des résultats de l’équipe et des changements possibles etc. A cela, J-F. Auby suggère l’utilisation de l’audit social. Il s’agit d’un outil de gestion de ressources humaines qui permet la collecte d’informations décrivant «le niveau de disponibilité des agents, leur satisfaction dans les tâches qu’ils assurent, et leur efficacité globale au regard des charges qui leur sont confiées» ⁴⁰⁷ .

Le management public a surtout permis d’améliorer la relation entre les organisations publiques et les utilisateurs par l’introduction de techniques de marketing public et de publicité. Il en résulte une amélioration du service public et de l’image des fonctionnaires publics :

• Le marketing public permet de mieux adapter les services fournis aux besoins publics. Il vise la segmentation des utilisateurs en des catégories homogènes, pour les identifier et mieux connaître leurs attentes. Le but étant de satisfaire le plus grand nombre d’utilisateurs de façon équitable en leur offrant des services de proximité.
• La publicité est utilisée dans les organisations publiques à titre informatif. Parmi ces avantages, nous citons la valorisation de l’image de l’organisation publique et l’information des utilisateurs pour les amener à utiliser les services publics de  cette organisation.

Quant à la gestion des ressources financières, le manager public devrait raisonner en terme de programmes et non en terme de moyens, car le but de la gestion financière n’est pas d’augmenter les biens mais de parvenir à un équilibre budgétaire. C. Begin ⁴⁰⁸ définit le programme comme «un sous-ensemble organisationnel conçu à partir d’une ou de plusieurs politiques, destiné à réaliser des objectifs spécifiques nécessaires pour l’atteinte des buts que se fixe la politique de référence». Sous cet angle, l’accent du manager public devrait être mis sur les objectifs de sa politique publique et non sur la consommation de ses crédits.

Pour J-F. Auby, les organisations publiques peuvent s’inspirer du modèle privé qui fait appel à la budgétisation pour réussir cet équilibre. L’apport de cette technique est double selon cet auteur. D’abord, la budgétisation implique tout le personnel de l’organisation qui aura une part de responsabilité dans la gestion financière. Ensuite, cette technique permet de faire les prévisions des recettes et des dépenses de l’année. Toutefois, l’efficacité de cette technique exige que les missions et l’environnement soient clairement identifiés et que les acteurs publics raisonnent en termes d’objectifs et non en termes de procédures et de moyens, ce qui n’est pas toujours le cas des organisations publiques ⁴⁰⁹ . Celles-ci reçoivent des crédits annuels qui varient selon la conjoncture.

Il en est ainsi parce que le non dépassement des crédits est la seule exigence juridique à laquelle les acteurs publics doivent se plier. En France, les collectivités territoriales et les établissements publics sont soumis au contrôle de régularité des comptes par les pouvoirs publics (notamment l’Inspection Générale des Finances et la Cour des comptes) dont le rôle se limite à s’assurer que les dépenses ne sont pas plus élevées que les crédits. D’après J. Dupuis, «ce type de contrôle fait référence à la consommation de moyens sans s’inquiéter des résultats de cette consommation» ⁴¹⁰ . Il est, d’un point de vue managérial, révolu parce qu’il ne permet pas aux acteurs publics de juger l’utilité de la consommation des crédits. Il importe donc, de chercher d’autres outils de contrôle financier qui permettent d’analyser les causes des dérives budgétaires, de détecter les anomalies et de s’interroger sur leur nature.

Dans cette perspective, les collectivités territoriales ⁴¹¹ , ⁴¹² utilisent deux autres outils financiers pour le contrôle de leur gestion qui sont :

• le contrôle budgétaire est un document de synthèse regroupant tous les tableaux de bord du suivi budgétaire (crédits, dépenses, créances) relatifs aux différents services et/ou unités d’une organisation publique. Cet outil sert à gérer les grandes masses budgétaires ⁴¹³ .
• la comptabilité analytique qui est une méthode de calcul des coûts principaux (relevant des missions statutaires de l’organisation), des coûts auxiliaires (concernant des prestations internes rendues par les services et/ou les unités de l’organisation) et des coûts de structure (relatifs aux activités de la direction générale). Cet outil financier permet de connaître le cheminement des dépenses et des recettes ⁴¹⁴ d’une organisation (leurs coûts exacts), en vue d’identifier les centres de responsabilité ⁴¹⁵ .

Les établissements publics répondent aux demandes de contrôle budgétaire externe, en diffusant leurs résultats présentés selon les directives des autorités de tutelle. C’est ainsi qu’ils utilisent les instruments budgétaires et comptables au moyen desquels les crédits seront regroupés par chapitres selon leur nature (personnel, moyens de fonctionnement, investissement) ou leur destination. Les projets d’évaluation effectués par ces établissements sont, dans la plupart du temps, sommaires, peu compréhensibles et ne permettent pas d’orienter leurs décisions budgétaires ⁴¹⁶ .

Selon S. Trosa, la présentation des coûts par chapitre pose deux types de difficultés.

• Premièrement, les données telles qu’elles sont présentées donnent une vue fragmentaire de la situation financière générale de l’établissement public et ne sont pas suffisamment simples pour les raccorder à d’autres types de données relatives au critère de l’efficacité par exemple.
• Deuxièmement, les établissements publics manquent de systèmes d’information appropriés, de normes claires et stables qui permettraient de prévoir avec précision les coûts de leurs actions publiques. Ces lacunes contribuent largement à décourager les efforts des acteurs publics désireux d’évaluer l’efficience et l’efficacité de leurs actions quotidiennes.

Nous venons de citer les outils du management public qui devraient conduire à un meilleur contrôle de la gestion des organisations publiques. Mais, en même temps, nous avons relevé dans la pratique quelques difficultés à utiliser ces outils de contrôle. Nous avons signalé les principaux facteurs qui peuvent expliquer que le management public ait quelques difficultés à émerger véritablement dans l’espace public. En réalité, l’apport de ces outils est mince en dehors d’une méthodologie de groupe, longue à acquérir. D’ailleurs, les récents travaux qui ont pour objet le développement du management public dans l’espace public, mettent en garde les organisations publiques contre l’attachement abusif à la technicité. Car, la gestion managériale, selon ces travaux, est avant tout un travail de réflexion et d’apprentissage. Ce travail s’opère avec une approche systémique qui suppose la mise en place de systèmes de pilotage où tous les fonctionnaires publics sont les maîtres d’œuvre. Les systèmes de pilotage dont il est question, s’élaborent selon des démarches d’évaluation.