2.4.2. Des politiques d’emploi conjoncturelles et structurelles

En 1973, la montée des tensions internationales, qui aboutit à une élévation spectaculaire du prix du pétrole, appelée choc pétrolier, précipite la France, comme l’ensemble des pays occidentaux, dans une récession économique profonde. L’accalmie et la légère reprise des années 75-76 laissent augurer du caractère transitoire des difficultés rencontrées, mais le deuxième choc pétrolier de 1978 enfonce l’Occident dans une crise durable, qui vient remettre en question l’appareil de production dans son entier, non seulement ses modes d’organisation, mais progressivement les finalités mêmes de l’économie. Comme le constate Philippe d’Iribarne, « toute une période qui n’est pas vraiment close, a largement conçu l’économique comme le moteur du social. On attendait (on attend) d’une économie moderne, prospère, productive, compétitive, performante, etc., qu’elle fournisse les moyens d’une politique sociale « avancée » s’appuyant sur les « retombées du progrès ». Dans cette vision des choses, un cercle vertueux unit l’économique au social. Des populations mieux soignées, mieux logées, plus instruites, accédant de plus en plus à la culture, ne peuvent que devenir de plus en plus productive. Mais la réalité correspond de moins en moins à ce schéma. Car que veut dire bénéficier des retombées du progrès quand on est exclu de l’emploi (même si l’on est bien assisté) ? » ¹⁹²

De 1974 à la fin des années 90, elles-mêmes marquées par une reprise économique, l’action politique en matière d’emploi en France va connaître des inflexions dues à des conceptions économiques et à des visions politiques différentes, qui, avec la multiplication des dispositifs, ont contribué à un manque de lisibilité ¹⁹³ . Pour retracer les différentes étapes de la politique de l’emploi durant les vingt cinq dernières années, nous nous appuierons sur l’étude récente de Jérôme Gautié, en insistant plus particulièrement sur les dispositifs emploi-formation mis en place selon deux approches, conjoncturelle et structurelle ¹⁹⁴ .

Une approche conjoncturelle

L’approche conjoncturelle, dominante dans les premières années de la crise, mobilisera la politique de l’emploi dans trois directions : une meilleure indemnisation du chômage (les partenaires sociaux négocient une allocation spéciale garantissant 90% du salaire pendant un an), une extension des droits à la formation professionnelle (notamment du congé formation) et la limitation des licenciements économiques (nécessité d’une autorisation préalable de l’inspection du Travail).

À partir de 1976, les responsables prennent peu à peu conscience que l’économie occidentale est entrée dans une période de mutation et le deuxième choc pétrolier de 1978 confirmera l’ampleur de la crise économique. La politique de l’emploi s’infléchira vers un accompagnement des restructurations (aides au retour des immigrés, au départ en retraite...), et s’orientera vers l’aide à l’insertion des jeunes, particulièrement touchés par le chômage. C’est ainsi qu’apparaissent les premières mesures d’insertion en faveur des jeunes qui, de 1977 à 1981, prendront le nom de « Pactes pour l’emploi » , composés de stages de formation ¹⁹⁵ , de stages pratiques en entreprise, d’insertion par alternance (« les contrats emploi-formation ») et d’exonérations de charges sociales à l’embauche. La loi sur la Formation professionnelle continue est amendée pour la partie concernant le congé de formation, rendu plus accessible par des financements supplémentaires ¹⁹⁶ . Malgré la crise, cependant, l’objectif de promotion sociale et culturelle est maintenu et le caractère individuel du droit au congé de formation renforcé.

En 1981, l’arrivée de la Gauche au pouvoir donnera priorité à une politique de relance de la consommation, de création d’emplois (notamment dans le secteur public), mais maintiendra son objectif de renforcement de la formation professionnelle des jeunes, dans le cadre d’un nouveau dispositif, le « Plan Avenir Jeunes », en abandonnant toutefois la plupart des mesures précédentes, notamment les stages en entreprises, au profit d’une contractualisation en alternance du travail. À partir de 1983, la politique de rigueur qui suivra, tout en portant sur l’indemnisation du chômage (augmentation du taux de cotisation, diminution de la durée des prestations..), donnera priorité à l’insertion des jeunes, en transformant superficiellement les mesures : suppression des exonérations directes et retour à la formation en alternance, selon les recommandations du rapport Schwartz ¹⁹⁷ . Les formules des stages d’initiation à la vie professionnelle (SIVP) qui ressemblent aux « stages pratiques » de l’ancien régime, des contrats de qualification, des contrats d’adaptation, proches des anciens « contrats emploi-formation » seront largement diffusées ¹⁹⁸ . Le traitement social est encore accentué quelques années plus tard avec l’instauration des « travaux d’utilité collective » (TUC), qui permettent aux jeunes de trouver une insertion temporaire dans le secteur associatif et public.

Par ailleurs, la réforme de la Formation professionnelle de 1984 élargit son champ d’action à l’entreprise qui est reconnue comme lieu de formation ¹⁹⁹ . Aux mesures existantes vient s’ajouter, en 1985, le congé de conversion, financé par le FNE, favorisant le départ des salariés en atténuant les effets d’un licenciement « sec » ²⁰⁰ . Enfin, pour essayer de contenir la montée du chômage de longue durée, des stages de formation spécifiques sont mis en place pour ce nouveau public. À partir du changement politique de 1986, même si des aménagements sont apportés, on constate une certaine continuité entre les politiques de l’emploi des majorités respectives au pouvoir, entre 1986 et 1994. Malgré l’embellie de la reprise de la croissance entre 86 et 89, le chômage ne réduit pas son avancée : sa durée moyenne et le nombre de ses victimes augmentent. Les expressions de « chômeur de longue durée » ou « demandeur d’emploi de longue durée », au sigle désespérant de « DELD », font leur apparition au moment où la durée moyenne du chômage dépasse les 365 jours.

Une approche structurelle de la crise

La politique de l’emploi, qui s’adapte à une vision structurelle de la crise, devenue rapidement inéluctable, s’articule, selon Jérôme Gautié, autour de quatre axes principaux.

Le premier axe concerne le marché du travail, avec des mesures de flexibilisation, nuancées selon les tendances politiques, sous les gouvernements de droite (suppression de l’autorisation administrative de licenciement, assouplissement des contrats à durée déterminée et de l’intérim...), et sous les gouvernements de gauche (extension des plans sociaux avec la mise en place des conventions de conversion et des actions personnalisées de reclassement..). De plus, en amont, des mesures d’incitation à la gestion prévisionnelle des emplois seront proposées aux entreprises (aides au conseil pour les PME/PMI, encouragement à la formation professionnelle avec le crédit impôt-formation etc..) ²⁰¹ .

Le deuxième axe est d’ordre institutionnel, non pas en termes de structures nouvelles, mais des efforts sont entrepris afin de moderniser et de rationaliser les dispositifs existants. En 1986, un processus de rapprochement est engagé entre l’ANPE et l’UNEDIC, en vue d’une meilleure gestion des dossiers. En 1990, l’État signe avec l’ANPE un « contrat de progrès », sorte de cahier des charges pour une optimisation des services d’accueil et de placement. Les « carrefours pour l’emploi des jeunes », créés en 1991, qui deviendront par la suite des « espaces Jeunes », tenteront d’harmoniser les actions des structures d’accueil « jeunes »— Missions locales et Permanences d’accueil, d’information et d’orientation — et l’ANPE. Mais il faudra attendre 1993 pour que les instances exécutives du ministère du Travail lui-même évoluent à l’échelon territorial et central ²⁰² .

Le troisième axe concerne les dispositifs d’insertion des jeunes et des chômeurs de longue durée, qui vont connaître un développement accru. Les exonérations de charges sociales, mises sous le boisseau par la gauche, vont réapparaître en 1986, d’abord de manière temporaire dans le cadre du plan d’urgence pour les jeunes, puis en 1991, dans le cadre du nouveau dispositif, « exo-jeunes », d’aide à l’embauche des jeunes sans qualification. Supprimées en 1993, elles seront remplacées par une prime accordée aux entreprises qui recrutent un jeune, après les tribulations et les déboires du contrat d’insertion professionnelle, mort-né, refusé par les jeunes eux-mêmes au cours de nombreuses manifestations publiques. Dans le même temps, les formations en alternance se consolident avec la rénovation de l’apprentissage et le développement des contrats de qualification. Les TUC et les SIVP disparaissent, au profit de contrats de travail gérés par les directions départementales du travail et l’ANPE : les Contrat emploi solidarité (CES), ouverts aussi aux chômeurs de longue durée qui peuvent retrouver une activité professionnelle dans le secteur associatif et public, et les contrats d’orientation, réservés aux jeunes sans qualification ²⁰³ , dispositif faiblement utilisé. À la panoplie des contrats en alternance, en 1989, vient s’ajouter le Contrat de retour à l’emploi (CRE), exclusivement réservé aux chômeurs de longue durée.

Enfin, quatrième axe de la politique d’emploi à partir de 1987, l’articulation du social et de l’économique sera expérimentée par un nouveau dispositif d’insertion par l’économique, les « associations intermédiaires » dans un premier temps, puis les « entreprises d’insertion », qui accompagnent des personnes en grande difficulté sociale, en leur proposant une expérience directe de travail. S’ajoutent à cela les dispositifs de services aux particuliers qui, dès 1991, font leur entrée en bénéficiant de réductions fiscales.

Toutes ces initiatives se traduisent par une augmentation importante du budget du ministère du Travail, devenu, en quelques années, le deuxième budget civil d’intervention de l’État, après celui de l’Éducation nationale. La profusion des textes législatifs montre le souci des pouvoirs publics de trouver des solutions afin de réduire les effets destructeurs de la crise et du chômage, mais elle traduit aussi la perplexité des responsables politiques face à la complexité croissante des problèmes.

A l’évocation de ce bref rappel historique des politiques de l’emploi en France, on ne peut qu’être frappé par la multiplicité des tentatives, alternant au gré des basculements politiques, subissant les aléas des affrontements politiciens, tantôt stoppées tantôt reconduites, réaménagées, réapparaissant sous d’autres appellations... Face au phénomène du chômage, particulièrement révélateur et dramatique en France, on sent les hésitations des dirigeants, qui ont diversement apprécié l’ampleur de la crise et son aspect structurel profond et qui ont souvent tergiversé entre des mesures de traitement social et des mesures fiscales de réduction du coût du travail (l’exemple du va-et-vient de l’exonération des charges sociales est révélateur), mettant en place des dispositifs « batards » à force de vouloir cumuler des objectifs trop différents ²⁰⁴ . Gênés de façon incontestable par les changements répétés de majorité politique, les mécanismes d’intervention en matière d’emploi durant les vingt-cinq dernières années renvoient une image hésitante, que l’on pourrait éclairer par la métaphore d’un vieux véhicule, qui a déjà beaucoup servi, cahotant, broutant et pétaradant, donnant des coups de volant à droite et à gauche mais n’atteignant jamais la puissance et la vitesse de croisière, pourtant requises par la durée et les impératifs de l’expédition « lutte contre le chômage ».

En 1994, le chômage atteint en France son record, avec 12,6% de la population active, c’est-à-dire près de 3,5 millions de personnes, sans compter les quelque deux millions de personnes bénéficiant du traitement social du chômage (emplois aidés, CES, stages de formation, retraites anticipées..). Selon l’économiste Michel Godet, cette « armée d’actifs touchés par le chômage » représente un coût de quatre cents milliards de francs , en tenant compte des manques à gagner fiscaux et sociaux. Malgré tous ces efforts, la France connaît des spécificités négatives qu’aucun autre pays occidental ne subit aussi fortement : le chômage des jeunes — un jeune sur quatre est demandeur d’emploi en 1993, contre un sur cinq en 1990 —, et le chômage de longue durée — la durée moyenne du chômage est de l’ordre de treize mois et cette situation touche plus d’un million de personnes, c’est-à-dire plus de 30% des demandeurs d’emploi. Les allocations de plus en plus dégressives aboutissent au Revenu Minimum d’Insertion (RMI) qui, mis en place en 1988, affecte près de 700 000 personnes à la fin des années 80. Enfin, de nouvelles catégories sociales sont touchées, notamment les jeunes diplômés et les cadres. À croissance égale, la France reste le seul pays occidental à souffrir autant du chômage qui, selon certains experts, résulte davantage d’un déficit d’emploi ²⁰⁵ .

Dans un réquisitoire sévère sur la situation française, condamnant le « consensus implicite » de l’État, du patronat, et des syndicats, qui, par immobilisme et par maintien de la « logique des acquis » au détriment de celle de la « compétitivité », ne se sont pas engagés dans les réformes de fond nécessaires, Michel Godet, professeur d’économie au Conservatoire National des Arts et Métiers (CNAM), met en avant ses convictions libérales, en stigmatisant les « tabous sociaux et politiques de l’emploi » que sont, pour lui, l’institution du SMIC qui, créée en période de croissance, entrave aujourd’hui l’embauche, et une formation initiale par trop générale, qui a contribué à la dévalorisation des métiers manuels et de l’apprentissage ²⁰⁶ . La même année, moins polémique, le rapport du Commissariat général au plan, dont le titre Choisir l’emploi, exprime la volonté de dépasser la seule résolution du chômage, préconise de moderniser des dispositifs de l’insertion et de la formation, notamment en les polarisant davantage sur l’emploi à partir des besoins des entreprises, et d’inverser le rapport dépenses actives/passives, en donnant priorité aux dépenses actives, plus favorables à la création d’emploi, au détriment de celles, plus passives, qui sont liées à l’indemnisation de chômage ²⁰⁷ . Cependant, la complexité de la situation socio-économique de ces années 80, comme les fluctuations de tout système vivant, conduisent à discerner entre le possible et l’impossible du moment, et il est toujours plus facile d’entrevoir ce qui aurait pu être entrepris lorsqu’on peut bénéficier d’une réflexion a posteriori.

D’autre part, les tentatives du pouvoir politique d’apporter des réponses opérationnelles aux multiples questions posées par la crise économique, ont été conduites par des hommes qui avaient vécu, pour la plupart, l’avant et l’après-guerre et ont utilisé des moyens déjà connus et expérimentés, appuyés sur des théories économiques qui faisaient le consensus à l’époque. En effet, entre 1945 et 1970, pendant la phase de grande croissance des pays industrialisés, la pensée économique dominante était représentée par les thèses de John Maynard Keynes, auteur de plusieurs ouvrages, dont la Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie en 1936. Face au problème du sous-emploi des années 30 en Grande Bretagne, Keynes préconise une intervention plus forte de l’Etat, en vue du retour au plein emploi, qui passe par une relance de la consommation, une baisse des taux d’intérêt, un accroissement des investissements publics. Pendant la grande croissance de l’après guerre, les politiques économiques d’inspiration keynésienne ont donné de bons résultats mais, à partir des années 70, la crise qui se manifeste par une détérioration des taux de croissance et une élévation du chômage, rend inapplicables les principes keynésiens, trop centrés sur «l’État-Providence» ²⁰⁸ .

La Formation Professionnelle, tout juste sortie d’un moule qui la destinait à l’accompagnement de l’expansion économique, s’est trouvée confrontée à une situation de dépression et de chômage, qui poussait en masse vers elle des demandeurs d’emploi, au début en manque de qualification, mais ensuite de plus en plus formés. Il paraît évident que tous les espoirs ont convergé vers elle pour tenter de désamorcer la « bombe » sociale du chômage.