1.2.2. Information sur la formation : les tribulations d’un concept

Alors que l'ensemble des réflexions et rapports des années 79-82 met en exergue la question de l'orientation professionnelle et de la reconversion des adultes, tout en intégrant la nécessité de développer l'information sur la formation, le ministère de la Formation professionnelle, en place de 1981 à 1983, décide de promouvoir une expérimentation de structures d'information sur la formation, tout en prenant appui explicitement sur le rapport du Conseil économique et social. Ainsi, la politique d'information sur la formation, menée depuis 1973 et symbolisée par le groupe « Information sur la formation » à la DFP, se concrétise en 1982 par des propositions qui intègrent les réflexions sur l'orientation professionnelle, produisant une confusion entre information sur la formation et orientation professionnelle, ayant des répercussions institutionnelles sensibles jusqu'à nos jours. En effet, en limitant, dans son expression publique, le traitement du public adulte à l'information sur la formation et, qui plus est, restreignant par la suite le développement de ses dispositifs en les plaçant sous la seule volonté des collectivités territoriales, l'État va surseoir à la création d'un véritable réseau de structures d'information et d'orientation professionnelle répondant aux besoins de plus en plus affirmés des adultes.

Pourquoi avoir privilégié le concept d'information sur la formation au détriment de celui d'orientation professionnelle ? Nous proposons de répondre à cette question, selon un double axe, socio-historique et pédagogique. D'une part, comme nous l'avons mentionné, les années 70 sont dominées par le développement de l'information sociale, favorisant la connaissance des nouveaux droits et dispositifs qui se mettent en place en direction des jeunes, des femmes et, de manière générale, des publics en difficulté d'insertion sociale et/ou professionnelle. De plus, la loi de juillet 1971, s'adressant prioritairement aux adultes actifs, a engendré des dispositifs d'information spécifiques, animés à l'échelon national, régional et, territorial avec les MIFE. Mais l'État n'a pu anticiper le formidable bouleversement économique qui s'est abattu sur la société française, précipitant nombre de salariés dans le chômage de longue durée.

D'autre part, la notion d'adulte, aux connotations dominantes de maturité, voire d'achèvement, et de responsabilité, ne correspond pas à l'image sociale véhiculée par celle de l'orientation, pratique sociale s'adressant, depuis ses origines, à un public d'adolescents, par définition moins autonomes : si on oriente les élèves, on ne peut qu’informer les adultes. Quelques années plus tard, le législateur préfèrera même le terme de "bilan" pour nommer les dispositifs d'orientation qu'il mettra directement en place en direction des adultes — notamment, en 1986, avec l'expérimentation des centres interinstitutionnels de bilan de compétences et en 1991, avec la loi sur le congé de bilan, que nous analyserons plus avant —, proscrivant ainsi le vocable d'orientation des adultes du vocabulaire professionnel.

Enfin, le concept d'information sur la formation présente un certain flou, qui a pu favoriser une confusion et, en définitive, une prise en compte limitée et restrictive de ces pratiques auprès des adultes. Cette ambiguïté apparaît d'ailleurs dans l'article rédigé sur le thème de l'orientation scolaire et professionnelle par Maurice Reuchlin, qui en souligne la dimension psychologique :"le choix des informations susceptibles de convenir à un élève ou à un jeune travailleur ne peut être fait qu'en fonction d'une certaine connaissance de ses aspirations, de ses possibilités. L'information permettant de découvrir certaines perspectives et de mettre en garde contre certaines illusions peut constituer, en retour, une intervention de type psychologique. Pour ces raisons, il paraît souhaitable que l'information individualisée soit confiée à un personnel ayant reçu une formation psychologique" ⁴⁸⁰ .. Comme le rappelle également Gaston Paravy dans une problématique plus éducative que psychologique, “le concept d’information sur la formation ne recouvre pas strictement une simple diffusion et délivrance de documents, même si celle-ci doit toujours se perfectionner dans ses multiples expressions médiatisées ; dès l’instant où les informateurs ont accepté la rencontre personnelle avec le demandeur, ils sont entrés dans un processus de relation éducative, propédeutique indispensable à l’entrée en formation et se situant dans le champ de l’orientation professionnelle” ⁴⁸¹ .

La notion d'information individualisée, de par sa dimension psychologique et éducative, ne peut se satisfaire d'une problématique limitée aux sciences et techniques de l'information. Le terme "d'entretien individuel", propre à la problématique clinique, et celui de "pédagogie de l'information", se référant à une pratique éducative, qui apparaissent dans le texte de la convention cadre MIFE/État de 1989, suggèrent déjà clairement cette dimension psychopédagogique de l'information sur la formation, qui sera confirmée par la pratique des MIFE. En effet, au fur et à mesure de leur recherche-action — puisqu'il s'agissait, par une mise à plat d'une pratique, d'en dégager les finalités, les principes et les moyens d'action — les MIFE ont pu cerner les contours de ce concept d'information sur la formation, ancré dans une relation interpersonnelle. En fait, cette notion issue de la loi sur la formation professionnelle continue a vu son contenu progressivement enrichi avec la pratique d'accueil du public qui s’est intensifiée. S'il est vrai qu'en 1971 il s'agissait de faire connaître de nouveaux droits et dispositifs, avec la crise et l'arrivée en masse d'adultes en recherche de formation et d'emploi les pratiques individuelles d'accueil et d'information se sont transformées et enrichies, en réponse aux nouveaux besoins d'accompagnement et d'orientation professionnelle du public.

On peut regretter que l'apport des MIFE à l'orientation professionnelle, qu'elles ont explicitement définie comme une pratique éducative, d'assise territoriale, centrée sur les adultes, utilisant largement les possibilités offertes par les dispositifs de formation professionnelle continue et enrichie d'une dimension nouvelle de communication, n'ait pas été totalement reconnu par les pouvoirs publics. Cette reconnaissance imparfaite a eu des conséquences sur le développement même de ces structures, et a certainement influé également sur l'évolution du paysage français de l'information et de l'orientation professionnelle. Il est important d'en approfondir les raisons, que nous expliciterons selon deux logiques : l’une, "conjoncturelle", liée aux priorités politiques du moment, ainsi qu'aux hommes et aux femmes qui ont fait l'histoire de cette politique d'information et d'orientation, l’autre, "structurelle", issue des spécificités des institutions françaises.

Une logique conjoncturelle

En quelque deux décennies, les MIFE, nouvelles institutions territoriales issues du mouvement de décentralisation, ont traversé l'ensemble des majorités politiques, avec des effets plus ou moins positifs sur leur développement, validées au titre de leurs savoir-faire et de leurs compétences, mais sans que leurs missions auprès des adultes aient été reconnues comme une priorité à l'échelon national, à l'instar des structures d'accueil jeunes. Conçues dans leur préfiguration dans l'ère giscardienne, à partir de 1975, elles sont nées en 1982 sous un gouvernement de gauche, au sein d'un ministère de la Formation professionnelle, premier en date dans l'histoire, dirigé par un ministre communiste, et elles ont connu leurs heures de gloire en étant pérennisées, en 1985, par un ministre socialiste du travail, Michel Delebarre. Ensuite, la période de cohabitation, de 1986 à 1988, dont une des tendances fut le renforcement des grandes institutions (Éducation et Travail), ne leur a pas été très favorable. Elles ont néanmoins connu un regain d'intérêt avec André Laignel, alors secrétaire d'État à la formation professionnelle, qui, bien qu’étant connu comme un homme d'appareil, mais élu local lui-même, a, presque paradoxalement, favorisé le développement de ce réseau territorial. Toutefois, on peut observer un infléchissement du côté des instances exécutives, avec le départ du Délégué à la formation professionnelle, André Ramoff, en place depuis la fin des années 70 et proche des fondateurs du dispositif de formation continue, et son remplacement, en 1989, par un ex-directeur général de l'ANPE. En effet, à partir de là, les MIFE ont souffert d'un certain désintérêt, accru entre 1990 et 1993, sous l’autorité de Martine Aubry, alors ministre du Travail, plus acquise aux grandes institutions d'État. L'extension du réseau est alors suspendue, au bénéfice de l'ANPE et des structures d'accueil du public jeune, qui reçoivent davantage de moyens et à qui il est demandé de progresser dans la qualité de l'accueil des demandeurs d'emploi ⁴⁸² et de faire plus pour résorber le chômage des jeunes.

La deuxième cohabitation, à partir de 1993, tout en renforçant la décentralisation des institutions et des dispositifs, dans le cadre de la Loi quinquennale, ne semble pas encore propice aux changements de fond pour un dispositif plus performant d'orientation professionnelle des adultes, que la dégradation de la situation économique et sociale aurait pu exiger. Le dossier des MIFE est resté en attente de jours meilleurs, même si l'inscription de certaines d'entre elles dans les contrats de plan Etat-Région (1994-1998) a assuré leur pérennité. Si Jacques Barrot, ministre du Travail dans les années 96-97 a consolidé le réseau des MIFE par la publication d’une deuxième circulaire et une mission de développement du réseau, du fait de la dissolution de l'Assemblée nationale et du changement de majorité politique, il n’est pas allé au bout de son projet de réforme du système de formation professionnelle, qui aurait pu peut-être intégrer l'action des MIFE dans une politique nationale de reconnaissance des acquis professionnels.

À son retour au ministère de l'Emploi et de la solidarité, Martine Aubry a recentré à nouveau sa politique sur la restructuration et la modernisation des services de l'État, ainsi que sur les dispositifs d'insertion des jeunes, avec, toutefois la perspective maintenue d'une refonte du dispositif de formation professionnelle continue, susceptible d'apporter un souffle d'innovations dans les politiques d'accès à la formation et à l'emploi. À ce propos, la mission confiée à un député de la Loire, Gérard Lindeperg, et son rapport remis en 1999 au Premier Ministre, intitulé "Les acteurs de la formation professionnelle, Pour une nouvelle donne" ⁴⁸³ , illustrent la volonté politique actuelle de réactualiser et de rénover le dispositif en place, tout en prenant en compte les acquis de l'histoire. Réaffirmant la compétence partagée de l'État, des régions et des partenaires sociaux, l'auteur préconise "de construire un jeu coopératif entre les acteurs (qui) suppose la définition claire des responsabilités de chacun et la mise en place de structures de concertation" ⁴⁸⁴ , proposant des moyens pour clarifier les compétences de trois niveaux de décisions, de renforcer la coordination entre les acteurs, à l'échelon national, régional et local, et enfin de "construire un service de proximité ouvert à tous" ⁴⁸⁵ .

De ce rappel historique, il ressort que le réseau des MIFE, porteur d'une dimension de l'orientation professionnelle irréductible, caractérisée par des pratiques éducatives d'assise territoriale, a traversé cette période politique et institutionnelle mouvementée sans cesser de poursuivre l'approfondissement de ses missions.

Une logique structurelle

Déjà, pendant l'expérimentation des MIFE, même si leurs actions étaient jugées très favorablement, certains membres du Groupe national de suivi de la Délégation à la formation professionnelle, notamment l'ANPE et les représentants de l'Education nationale, n'avaient pas insisté pour la poursuite d'un dispositif qui leur apparaissait concurrent de leurs propres structures ⁴⁸⁶ . Le Groupe national de suivi, animé par Josette Pasquier, chargée du dossier MIFE à la Délégation, semble avoir davantage représenté une instance de neutralisation qu'un véritable groupe de réflexion pédagogique. En effet, l'enjeu de l'expérimentation s'est avéré assez vite conflictuel, parce que ces structures nouvelles intervenaient sur un terrain déjà balisé institutionnellement : d'un coté, l'ANPE, représentant le ministère du Travail, et de l'autre les CIO, représentant l'Éducation, chacune revendiquant une certaine exclusivité dans le domaine de l'orientation professionnelle. La décentralisation naissante, en introduisant un troisième partenaire, les collectivités territoriales, dans la gestion des politiques de formation et d'emploi, ne pouvait éviter les conflits de pouvoir, d'une part entre institutions issues de différents ministères et, d'autre part, entre l'échelon national et le local. Cette nouvelle dynamique a été diversement appréciée des agents de l’État, pas toujours motivés pour établir des collaborations actives avec leurs homologues des collectivités territoriales et on peut affirmer que la dimension territoriale a été tardivement intégrée dans les mentalités ⁴⁸⁷ .

L'expérimentation des MIFE a subi également les tribulations des rapports entre partenaires sociaux, plus motivés pour maintenir les équilibres des structures existantes que pour faire preuve de créativité. Josette Pasquier, elle-même  originaire de l'ONISEP, ayant la difficile charge d'animer tous ces membres, certes convaincue de la pertinence de la recherche-action des MIFE, ne croyait sans doute pas à l'émergence possible d'un nouveau type d'institution émanant du territoire et elle n'a pu amener le Groupe national de suivi à entrer dans une véritable réflexion sur ces nouveaux enjeux de l'orientation professionnelle.

Faute de réels débats sur l’orientation des adultes, l'information sur la formation restait donc un terrain de consensus pour l'ensemble des partenaires, encore impossible à dépasser. Dans une vision positive et sans doute optimiste, l'expérience des MIFE, explicitée dans les fiches méthodologiques du rapport final de 1987, diffusé largement par la Délégation à la formation professionnelle auprès de l'ensemble des acteurs publics de l'information et de l'orientation, a peut-être contribué à un certain renouvellement des pratiques d'accueil, d'information et d'orientation ⁴⁸⁸ . De plus, en 1987, cette expérience n'était sans doute pas suffisamment formalisée ni conceptualisée, et les animateurs des MIFE, tout en ayant conscience du caractère innovant de leurs actions, n'ont pu véritablement imposer leurs contributions en matière d'orientation professionnelle. La préconisation, par le rapport Murcier, d'un nouveau droit à l'orientation des adultes ne pouvait pas encore véritablement s'actualiser, du fait de la complexité grandissante du paysage institutionnel de l'orientation professionnelle, à la suite de la massification et l'allongement de la durée du chômage des adultes, de l'afflux des jeunes accueillis dans les Missions locales et les PAIO, enfin de l'entrée en scène des bénéficiaires du Revenu Minimum d'Insertion (RMI) relevant des Cellules locales d'insertion ⁴⁸⁹ .

Tout d'abord, dès 1984, l'accroissement du chômage des jeunes et le problème persistant de leur manque de qualification orientent les pouvoirs publics vers l'extension prioritaire des Missions locales sur l'ensemble du territoire. Ces structures, mises en place en 1983, à l'initiative du rapport de Bertrand Schwartz sur "l'insertion sociale et professionnelle des jeunes", se sont rapidement développées, d'abord par département et ensuite par bassins d'emploi ⁴⁹⁰ , avec la difficile mission d'accueillir, d'informer, d'orienter et d'insérer socialement et professionnellement les jeunes de 18 à 25 ans exclus du système scolaire. Ce réseau est complété par des structures plus légères, les Permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO), accueillant au début, les jeunes de 16 à 18 ans ⁴⁹¹ . Les structures d'accueil "jeunes" se voient confier l'ensemble du dispositif d'insertion des jeunes et, à partir de 1989, dans le cadre du Xème Plan (1989-1994), la gestion du Crédit formation individualisé (CFI), qui a instauré des étapes dans le parcours d'insertion professionnelle, avec notamment la fonction "bilans de compétence" et l'accès prioritaire à la qualification. L'insertion sociale et professionnelle des jeunes reste une priorité nationale, qui mobilise, sur l'ensemble du territoire français, tous les acteurs de la formation et de l'emploi. Face à cette priorité, la mise en place de structures d'accueil et d'orientation des adultes passe pour l'État au second plan, d'autant plus qu'il est demandé à l'ANPE d'améliorer ses prestations d'accueil .

De plus, l'approfondissement de la crise, à la fin des années 80, fait prendre conscience des limites de la formation en tant qu'instrument prioritaire de la lutte contre le chômage. La politique de l'emploi s'accentue en direction des entreprises, auxquelles on essaie d'apporter une aide pour se redéployer et créer de nouveaux emplois. Les MIFE, qui, de par leur appellation, font référence à la formation, ont peut-être subi également le contre coup d'une désillusion de la part des responsables du ministère du Travail qui, en 1992, leur recommande d'intégrer davantage la dimension de l'emploi ⁴⁹² , que l'on ne désespère pas encore de trouver dans une logique « adéquationniste » et macro-économique ⁴⁹³ . De ce fait, n'est pas suffisamment perçue, à cette époque, leur approche territoriale et personnalisée, qui intègre la réalité du développement local.

Par ailleurs, dès 1985, en complément du développement des actions de qualification des jeunes, le ministère du Travail, par le biais de la Délégation à la formation professionnelle, en lien avec les autres ministères concernés, s'engage dans une politique de reconnaissance et de validation des acquis ⁴⁹⁴ . En effet, après plus de dix années de développement de la Formation professionnelle, à laquelle on avait attribué des finalités multiples — à la fois, compenser l'échec scolaire et offrir une deuxième chance, favoriser l'insertion sociale et professionnelle par une meilleure qualification et accompagner les mutations techniques —, les pouvoirs publics, toujours dans ces perspectives, ont orienté leurs efforts vers des pratiques pédagogiques plus innovantes, afin d'optimiser les effets de la formation. Il est vrai que les difficultés persistantes des publics de faible niveau de qualification de bénéficier de la formation continue et de la validation classique par les diplômes, ont contraint les formateurs à chercher d'autres outils et d'autres procédures.

Les nouvelles pratiques de reconnaissance et de validation des acquis, apparues en Amérique du Nord et initiées en France principalement dans le cadre de l'Éducation Nationale, relèvent de ces approches individualisées, qui visent à "mieux armer la personne et à le responsabiliser sur son itinéraire" et qui répondent également aux nouveaux besoins de l'économie : "Tout comme la mise en place des unités capitalisables l'avait fait lors de la décennie précédente pour les adultes, c'est cette fois en direction des populations jeunes que des tentatives de création d'un lien souple entre la certification officielle et la reconnaissance des acquis expérientiels fut tentée" ⁴⁹⁵ . Cette politique, menée à l'échelon national et interministériel, sera conduite principalement par les institutions de l'Éducation Nationale et du Travail, avec cette distance bien connue entre des textes novateurs et des pratiques contradictoires.

Si, dans ses pratiques, l'entité formation a élargi progressivement ses contours, l'information sur la formation semble rester tributaire d'une image historique quelque peu vieillie, d'un dispositif, dont l'accès s'est complexifié, essoufflé et dont les ambitions se seraient réduites au fil du temps. En 1996, année des vingt-cinq ans de la Loi de juillet 71, célébrée par un grand nombre de manifestations en France, et que la Commission européenne a déclaré "Année européenne de la formation", en introduisant le concept récurrent de "formation tout au long de la vie", les pouvoirs publics effectuent un bilan sans concession du dispositif français de formation, soulignant l'urgence d'une réforme de son cadre législatif et réglementaire ⁴⁹⁶ .