a. L'hygiène publique et la propriété privée

Au lendemain de l'épidémie de choléra de 1832, un glissement s'opère dans les préoccupations hygiénistes.Les diverses enquêtes menées sur l'épidémie avaient montré qu'il existait une relation entre les ravages opérés par la maladie et les conditions de l'habitat. Comme l'explique Roger-Henri Guerrand : " Là où une population misérable s'est trouvée encombrée dans des logements sales, étroits, là aussi l'épidémie a multiplié ses victimes " ¹⁵⁸ . Aussi, c'est désormais moins l'espace public que l'espace privé qui focalise l'attention ¹⁵⁹ , et plus particulièrement le logement populaire urbain. Ce déplacement des préoccupations va de pair avec la découverte d'une nouvelle réalité sociale, celle d'un prolétariat industriel naissant, qui se différencie par bien des aspects des ouvriers de métiers. Sous la Monarchie de Juillet, fleurissent ainsi les enquêtes sociales, décrivant, dans un langage mêlant souvent misérabilisme, peur sociale et moralisation, mais parfois avec un sens réel de l'observation, les conditions de travail et de vie de cette population ¹⁶⁰ . Si elles ont délibérément grossi le phénomène, essentiellement pour des raisons politiques ¹⁶¹ , elles n'en ont pas moins contribué à nourrir la réflexion sur la ville et la " question sociale " ¹⁶² .

Il faut néanmoins attendre la Seconde République pour que le problème des logements insalubres fasse l'objet de mesures précises. Dans " l'euphorie de la Révolution ", les projets d'amélioration de la condition ouvrière se multiplient et plusieurs " autorités sociales " s'intéressent en même temps au logement populaire ¹⁶³ . Les pouvoirs publics prennent les premières mesures. En juillet 1848, un décret de l'Assemblée constituante exempte pendant dix ans de la contribution foncière et de celle des portes et fenêtres toutes les constructions entreprises avant le 1er janvier 1849 ; cinq mois plus tard, une ordonnance du préfet de police de Paris impose un cubage d'air minimum dans les chambres louées en garni et va jusqu'à en interdire la location en cas de non respect de cette disposition ; enfin, la salubrité des habitations est l'une des attributions privilégiées des conseils d'hygiène d'arrondissement ¹⁶⁴ .

Mais l'on doit la loi du 13 avril 1850 au catholicisme social et plus particulièrement à l'action des vicomtes Armand et Anatole de Melun ¹⁶⁵ . Le premier, administrateur de la Société Saint-Vincent de Paul, fonde en 1845 Les Annales de la Charité, revue mensuelle qui se préoccupe " des immenses questions que soulève l'exercice de la charité" et traite dès ses premiers numéros du problème des logements ouvriers. Le second, élu en mai 1849 député du Nord tandis que son frère jumeau conquérait l'Ille-et-Vilaine, est l'auteur de la proposition de loi, déposée le 11 juillet 1849 sur le bureau de l'Assemblée Législative, qui allait donner naissance à la loi relative à l'assainissement des logements insalubres. Il ne faut guère s'étonner du recours à la législation de la part de celui qui fut le père de la doctrine prônant l'intervention des élites pour améliorer la condition ouvrière. La conclusion s'imposait pratiquement d'elle-même: la charité privée se trouvait impuissante à triompher des " effroyables taudis " décrits avec force de détails par les observateurs sociaux. Dans un ouvrage intitulé De l'intervention de la Société pour prévenir et soulager la misère, publié en 1849, Armand de Melun affirmait d'ailleurs " le droit de l'Etat à intervenir dans le domaine du logement" ¹⁶⁶ . L'intervention étatique était d'autant plus nécessaire qu'en 1849, le terrible choléra menaçait à nouveau le territoire et qu'avec lui, le souvenir des barricades de 1832 refaisait surface.

La loi du 13 avril 1850 permettait aux municipalités, désarmées face au caractère "inviolable et sacré "de la propriété privée ¹⁶⁷ , de remédier à l'insalubrité des habitations mais, ce faisant, elle transférait la police sanitaire de l'habitation au conseil municipal ¹⁶⁸ . C'est en effet celui-ci qui nomme une commission " chargée de rechercher et d'indiquer les mesures indispensables d'assainissement des logements et dépendances insalubres mis en location ou occupés par d'autres que le propriétaire, l'usufruitier ou l'usager " ¹⁶⁹ . C'est également le conseil municipal qui statue sur le rapport de la commission et sa "délibération tient lieu de décision administrative" ¹⁷⁰ , le maire n'ayant plus qu'à la notifier aux propriétaires intéressés. Ce transfert de compétences du maire au conseil municipal s'explique par la garantie que représente une instance élue face à la gravité des mesures à imposer ¹⁷¹ .

Pour épauler les conseils municipaux dans leur tâche d'assainissement des habitations, la loi du 13 avril 1850 avait prévu dans les communes des commissions consultatives et en avait défini l'organisation et les attributions. Présidées par le maire ou par son premier adjoint, elles comprennent entre cinq et neuf membres, renouvelés par tiers tous les deux ans, dont nécessairement un médecin, un architecte (ou " tout autre homme de l'art "), un membre du bureau de bienfaisance et du conseil des prud'hommes ¹⁷² . Les commissions sont chargées de visiter" les lieux signalés comme insalubres", d'en déterminer l'état d'insalubrité, d'indiquer " les causes et les moyens d'y remédier" et de désigner " les logements qui ne seraient pas susceptibles d'assainissement " ¹⁷³ . La commission ne peut donc pas procéder d'office à la visite des habitations ; elle doit attendre qu'un logement insalubre lui ait été signalé par une plainte, par la rumeur publique ou par le magistrat de police ¹⁷⁴ . Elle n'a pas plus de pouvoirs en aval de la procédure, si ce n'est peut-être celui de juger du bien-fondé de la plainte. Après la visite ¹⁷⁵ , la commission rédige un rapport concluant en effet soit au rejet de la plainte, soit à la nécessité d'entreprendre les travaux d'assainissement qu'elle propose, soit à l'interdiction du logement à titre d'habitation. La décision appartient ensuite soit au maire, si la destruction de la cause d'insalubrité entre dans ses prérogatives, soit au conseil municipal dans le cas contraire. Le rapport de la commission est alors déposé au secrétariat de la mairie et les parties intéressées peuvent en prendre connaissance et produire leurs observations dans le délai d'un mois. A son expiration, le conseil municipal prend la décision, qui devient exécutoire sauf recours devant le conseil de préfecture.

Mais toute la procédure si minutieusement réglée par la loi de 1850 pouvait tout aussi bien être rendue caduque par l'inexistence des commissions des logements insalubres. " Dans toutes les communes où le conseil municipal l'aura déclaré nécessaire par une délibération spéciale, il nommera une commission...", précise l'article 1 de la loi. La création de commissions demeurait donc facultative car subordonnée à une décision du conseil municipal. En fait, si la loi de 1850 ouvrait une exception d'hygiène dans un principe général, elle ne s'appliquait qu'à une catégorie limitée d'habitation. Lui échappaient ainsi les logements occupés par les propriétaires eux-mêmes, les logements non signalés à la commission, voire l'ensemble des habitations si la commission n'était pas mise en place. La lenteur de la procédure, qui pouvait durer trois ans ¹⁷⁶ voire davantage, et le manque de sévérité des sanctions, une amende de seize à cent francs qui incitait les propriétaires à se laisser condamner plutôt qu'à exécuter les travaux ¹⁷⁷ , plaidaient en la faveur de ces derniers. Le député de la Lozère, Théophile Roussel, ne s'y était pas trompé, lui qui avertissait, lors de l'examen du projet de loi, les membres de l'Assemblée Législative en ces termes : " D'après la commission, les conseils municipaux sont libres d'exécuter la loi ou de ne pas l'exécuter. Pour que vous soyez assurés que l'amélioration que tout le monde admet comme nécessaire, indispensable, urgente, sera réalisée, il faut qu'un conseil municipal ait jugé utile, indispensable de s'en occuper, mais rien ne l'y forcera. Personne ne le saisira de cette question ; il est libre de faire ou de ne rien faire du tout. Avec une telle loi, Messieurs, que faites-vous ? Très certainement vous ne faites rien. Si vous ne donnez pas à la loi un caractère impératif, soyez (...) certains que personne ne saisira le conseil municipal de cette question et qu'elle ne sera même pas discutée. Tout le monde sait quelle est l'attitude des municipalités et avec la faculté de faire ou de ne rien faire, il y a plein de certitudes pour que rien ne sera fait " ¹⁷⁸ .

La loi du 13 avril 1850 avait ainsi bien des imperfections, et c'est principalement son caractère facultatif que le député Roussel mettait en cause. Elle restait finalement conforme aux intentions de ses auteurs, " une loi d'humanité et de haute police sociale" ¹⁷⁹ , destinée à remédier aux situations les plus criantes, dans un contexte de rétablissement de l'ordre. Malgré la prudence de ses dispositions, la loi de 1850 n'en marquait pas moins une importante avancée sur le plan des principes : le domicile privé était ainsi devenu un objet de législation et l'on permettait à l'autorité publique d'intervenir, au nom de l'hygiène publique, dans les rapports entre propriétaires et locataires. Sur le plan institutionnel, on peut également considérer que la loi de 1850 constitue une étape : pour la première fois, le pouvoir central se préoccupait de l'institutionnalisation de l'hygiène publique communale, en prescrivant la formation de commissions ainsi qu'en en réglant leur composition et leur mission. Mais dans ce domaine, l'avancée restait très limitée : la loi consacrait davantage la liberté des autorités locales puisqu'elle en laissait l'initiative aux conseils municipaux ¹⁸⁰ .