b. La commission des logements insalubres de Grenoble et son secrétaire : un embryon de service municipal de la salubrité

Dans le département de l'Isère, l'application de la loi du 13 avril 1850 ne fut pas plus heureuse qu'ailleurs. A notre connaissance, seule les villes de Vienne et de Grenoble avaient mis en place la commission prescrite par la législation. La commission viennoise ne semble avoir eu qu'une activité épisodique ¹⁸¹ et, finalement, seule celle de la ville de Grenoble fonctionna régulièrement. Sa situation nous intéresse tout particulièrement : d'une part, parce que l'institution exerce toujours au début de la Troisième République et d'autre part, parce que son organisation témoigne d'une première tentative d'intégration de l'hygiène publique au sein de l'administration.

Créée le 9 juillet 1850, la commission des logements insalubres de Grenoble n'entre véritablement en fonction que quatre ans plus tard, au moment de la réapparition du choléra en France ¹⁸² . A cette occasion et en vue de prévenir l'épidémie, le maire de Grenoble prit successivement deux arrêtés. Le premier, datant du 25 juillet 1854, était surtout destiné à remédier à la malpropreté de la ville ¹⁸³ . Il reprenait les principales dispositions réglementaires édictées en faveur de la salubrité publique depuis les années 1820 ¹⁸⁴ et en ajoutait une nouvelle concernant spécifiquement l'hygiène des habitations. L'article 16 enjoignait ainsi aux propriétaires de surveiller la propreté et l'état des parties d'usage commun : lieux d'aisance, allées, cours, escaliers et tuyaux d'écoulement des eaux pluviales et ménagères. En cas de malpropreté ou de dégradation, les murs et les plafonds des allées, les murs des cours et des escaliers devaient être recrépis ou blanchis à la chaux. Les propriétaires devaient en outre entretenir les tuyaux de descente, laver et nettoyer deux fois par jour les latrines, les blanchir et veiller à leur fermeture ainsi que balayer quotidiennement les escaliers.

Le second arrêté, pris le 2 juillet 1854, avait plus spécifiquement pour but d'assurer, face à un choléra de plus en en plus menaçant, " le prompt accomplissement des mesures prescrites " ¹⁸⁵ par l'article 16. Il en confiait l'exécution à la commission des logements insalubres, nommée la veille par le conseil municipal et composée conformément à la loi de 1850 ¹⁸⁶ , et attribuait à l'institution des compétences qui dépassaient celles que la législation avait prévues. La commission était en effet chargée de " la direction et de la surveillance des travaux (...) énoncés (dans l'article 16), de donner tous ordres, de prendre toutes mesures administratives nécessaires à sa mission, de déférer à la justice, par l'entremise de M. le commissaire central de police, les contraventions qui seront commises, les résistances qu'elle rencontrerait " ¹⁸⁷ . Concrètement, la recherche pour chaque immeuble d'éventuels travaux d'assainissement était du ressort de 25 commissaires de quartier nommés par la commission ¹⁸⁸ . La commission se prononçait ensuite sur les réparations à prescrire et sa décision était directement notifiée aux propriétaires avec injonction d'exécuter les travaux dans un délai déterminé. En cas de non exécution, c'était encore la commission qui délibérait sur les mesures à prendre envers les retardataires. Elle exerçait finalement, par l'intermédiaire de ses président et vice-présidents, respectivement les trois premiers adjoints au maire, les pouvoirs de police du maire que celui-ci leur avait délégués. Cette délégation tendait à faire de la commission une quasi-instance de décision : il était en effet peu probable que les adjoints au maire ne suivent pas la commission dans ses avis, sauf à désavouer le travail d'une institution à laquelle ils appartenaient.

Dès sa création effective, la commission grenobloise exerce ainsi sa mission d'assainissement des habitations dans un double cadre juridique : celui défini par la loi du 13 avril 1850 et celui défini par les arrêtés municipaux de 1854. Le premier renvoie aux nouveaux pouvoirs que la législation accorde aux conseils municipaux vis-à-vis de la propriété privée ; le second aux pouvoirs de police du maire en matière de salubrité publique issus de la législation révolutionnaire ¹⁸⁹ . Ce double cadre donné à l'action de la commission est conservé jusqu'en 1902. Les arrêtés municipaux, qui reconstituent régulièrement la commission des logements insalubres ou la renouvellent, font toujours référence à ceux de 1854. L'arrêté du 25 mars 1858 rappelle ainsi qu' " indépendamment des attributions qui lui sont dévolues par la loi du 13 avril 1850, la commission ainsi composée sera chargée des mesures de salubrité tant intérieures qu'extérieures qui sont prescrites par nos arrêtés du 25 juillet et du 2 août 1854 et elle procédera ainsi que le stipulent nos arrêtés. Monsieur le premier adjoint, Président de la commission, est aussi par nous délégué afin de faire exécuter comme par le passé les mesures relatives à la dernière partie de ces fonctions " ¹⁹⁰ . Celui du 4 juin 1862 ne fait même pas allusion à la loi du 13 avril 1850 et place la commission nouvellement nommée sous le signe des arrêtés de 1854 ¹⁹¹ . Si l'arrêté du 4 décembre 1865 procède de manière exactement inverse ¹⁹² , la commission rappelle à plusieurs reprises que ses attributions relèvent à la fois de la loi de 1850 et des arrêtés municipaux de 1854 ¹⁹³ . Pareille insistance nous semble particulièrement révélatrice de la manière dont la municipalité grenobloise et la commission elle-même appréhendent le rôle de l'institution : celle-ci n'est pas seulement considérée comme un simple outil d'application d'une législation particulière, mais comme un véritable auxiliaire de la municipalité dans sa tâche de protection de la salubrité publique.

La commission remplit d'ailleurs à merveille le rôle qui lui est assigné, élargissant même ses attributions à l'ensemble des causes d'insalubrité qui affectent alors la ville. Dès 1856, elle prend en effet l'habitude de signaler à l'administration " certains travaux d'assainissement importants, d'un intérêt général et hors des attributions de la commission " ¹⁹⁴ , et cette pratique perdure tout au long du Second Empire. Ruisseaux et fossés transformés en égouts à ciel ouvert, nombre insuffisant d'urinoirs dans la ville, mauvais état des latrines publiques, défectuosités du système d'écoulement des eaux pluviales et ménagères sur la voie publique : autant de situations déplorables activement dénoncées par la commission des logements insalubres ¹⁹⁵ . Celle-ci n'agit pas seulement de sa propre initiative, elle est à plusieurs reprises consultée par le maire sur des problèmes divers. En 1863, elle est ainsi appelée à donner son avis sur la réorganisation du système de collecte des ordures ménagères ¹⁹⁶ . Quatre ans plus tard, elle examine une plainte contre un dépôt de fumier susceptible de contaminer un puits d'alimentation, avec pour mission de déterminer si la question soulevée par le pétitionnaire doit faire l'objet d'une réglementation générale pour la banlieue grenobloise ¹⁹⁷ .

La commission n'exerce pas seule son travail de surveillance sanitaire des habitations et de la ville. Elle a à sa disposition un employé de la mairie qui fait fonction de secrétaire. Ses attributions, définies en 1858 ¹⁹⁸ , rappellent celles des commissaires de quartier de 1854 : visite des immeubles et constatation des réparations à effectuer, préparation des rapports sur lesquels la commission délibère, surveillance de l'exécution des travaux. A partir de 1862 ¹⁹⁹ s'ajoute une véritable travail de secrétariat : rédaction des procès-verbaux des séances de la commission, tenue des notes et des écritures. Il est difficile de dater avec exactitude la naissance de la fonction de secrétaire mais il semble qu'elle soit contemporaine de la création de la commission. Le 29 décembre 1855, Aubin, officier des pompiers et employé au deuxième bureau de la mairie, signalait au maire la démission du secrétaire de la commission, Malignier, lui-même employé de mairie, et se proposait de le remplacer ²⁰⁰ . On ne sait en revanche si Malignier avait pris la relève des commissaires de quartier ou s'il avait été nommé en même temps qu'eux ; toujours est-il que la surveillance des immeubles passe des habitants à l'administration, que ce soit par l'effet d'une décision délibérée de la part de l'autorité municipale ou de fait.

Aimé Aubin occupe les fonctions de secrétaire de la commission des logements insalubres entre 1855 et 1883. Il perçoit pour cette tâche une indemnité, dont le montant s'élève à 25 francs par mois en 1862 et qui s'ajoute à son traitement d'employé ²⁰¹ . Son arrêté de nomination de 1862 lui interdit expressément " de s'occuper du travail relatif à ce nouvel emploi pendant les heures consacrées aux travaux des bureaux de la mairie" ²⁰² . Le cumul de la fonction rétribuée de secrétaire et de la situation d'Aubin, employé municipal, pourrait être interprété dans le sens de la création d'un service de salubrité embryonnaire. La commission de salubrité avait déjà compris l'utilité d'un tel service. Lorsqu'elle s'était auto-dissoute à la fin de l'année 1857, elle avait suggéré au maire d'être remplacée par un employé chargé " spécialement de la surveillance et de l'inspection des divers quartiers de la ville qui signalerait directement à Monsieur le maire les travaux de propreté et de salubrité à prescrire " ²⁰³ . La proposition de la commission n'est même pas envisagée par le maire : " Pour arriver à une part des succès qui ont signalé l'existence de la commission, il faudrait créer un service à part, augmenter le nombre des agents de police, ce qui grèverait encore le budget et il faudrait aussi trouver dans ces agents un zèle et une capacité qui sont de jours en jours plus rares. La commission avait toutes ces qualités et se dévouait gratuitement à la ville " ²⁰⁴ . La commission et son secrétaire sont ainsi reconduits dans leurs fonctions et l'on commence à parler de " service de la salubrité " en 1864, lorsque la municipalité crée un emploi spécifique d'inspecteur de la salubrité.

Le titre d'inspecteur de la salubrité naît de la réorganisation du système de balayage de la voie publique. Il est directement issu de l'échec de la mise en adjudication de ce service.

En 1863, le maire de Grenoble chargeait la commission des logements insalubres d'étudier un projet de réorganisation du balayage de la voie publique selon deux directions ²⁰⁵ . Il s'agissait d'abord d'instituer une " poubelle " avant l'heure, en obligeant les habitants à déposer leurs balayures, cendres et ordures dans des caisses placées à l'entrée des allées. Il s'agissait ensuite de confier le service du nettoiement, jusque-là assuré par la municipalité, à un entrepreneur. Bien qu'adoptée par le conseil municipal, la réforme avorte en raison des exigences financières trop élevées des adjudicataires et l'ancien système est finalement conservé ²⁰⁶ . Une trentaine de cultivateurs de la banlieue grenobloise sont ainsi chargés, sous la responsabilité de la police, de balayer chaque matin la voie publique et de ramasser les ordures ménagères avec leur propre matériel. Ils perçoivent pour cette tâche une prime annuelle variant entre 120 et 150 francs et conservent les immondices qu'ils convertissent ensuite en fumier.

Pour améliorer le service, le conseil municipal décide de renforcer la surveillance des balayeurs en créant à cet effet un emploi spécial d'inspecteur de la salubrité, qui peut également être utilisé l'après-midi comme agent de la commission des logements insalubres ²⁰⁷ . Emile Dubois, ancien officier d'artillerie, est le premier titulaire de ce poste placé sous la direction du commissaire de police ²⁰⁸ . Son traitement s'élève à 1200 francs et englobe tant la surveillance du service du nettoiement que celle des habitations. Son arrêté de nomination le charge en effet de " faire chaque jour des visites dans l'intérieur des cours, allées, latrines, etc, pour signaler à l'administration municipale (...) les diverses mesures à prescrire dans l'intérêt de la salubrité des maisons " et de veiller, avec le secrétaire de la commission des logements insalubres, à l'exécution des travaux ordonnés par la même commission.

En 1866, Emile Dubois est remplacé par Aimé Aubin, le secrétaire de la commission des logements insalubres ²⁰⁹ . Les deux fonctions sont ainsi réunies dans une seule et même personne et ce cumul permet à la commission des logements insalubres de renforcer son contrôle sur la salubrité de la ville. Son secrétaire peut en effet la renseigner sur la propreté de la voie publique et l'état des habitations, qu'il inspecte quotidiennement.

Cette organisation dure jusqu'en 1872. Le conseil municipal décide alors de supprimer l'emploi d'inspection de la salubrité et de placer le service du balayage matinal sous la surveillance directe des agents de police. Si la nouvelle organisation est justifiée par le manque d'amélioration de la propreté de la voie publique, on peut peut-être y voir l'effet des controverses qui opposèrent régulièrement, à partir de 1869, le commissaire de police à l'inspecteur de l'insalubrité. Le premier accuse le second de ne pas suffisamment contrôler le travail des balayeurs et de soustraire ceux-ci à l'autorité de la police ; le second rétorque que la police n'a qu'à mieux assurer son service ²¹⁰ . Quoiqu'il en soit, la décision du conseil municipal provoque la colère de la commission des logements insalubres, qui déplore vivement le sort réservé à son secrétaire : " Il est facile de comprendre en effet que l'inspecteur de la salubrité qui était en même temps le secrétaire de la commission avait à parcourir sans cesse la ville pour ce dernier service, que la propreté des rues et celle des maisons sont tellement liées que la surveillance doit en être faite simultanément, sous peine d'être défectueuse et c'était là le principal avantage de ce système résultant de ce système. En outre on y avait trouvé une économie sensible, un seul employé suffisant très bien à ce double service qui n'en fait qu'un seul en réalité" ²¹¹ .

Aimé Aubin est donc invité à faire valoir ses droits à la retraite mais il conserve sa fonction et son indemnité de secrétaire de la commission des logements insalubres ²¹² . Il démissionne en 1883 et la salubrité des habitations devient l'une des attributions du service de la voirie et des eaux ²¹³ . Dès lors, le secrétaire de la commission des logements insalubres est choisi parmi les employés de la voirie.

Si, dans le département de l'Isère, les conseils d'hygiène d'arrondissement ont été organisés strictement en conformité des dispositions de l'arrêté de 1848, il en fut autrement de la commission des logements insalubres de Grenoble. Peu après sa création, celle-ci se vit adjoindre un secrétaire, choisi en dehors de l'institution, qui prépare les dossiers et effectue des visites régulières de la ville. L'importance du secrétaire se renforce lorsqu'il devient un agent de la salubrité à part entière, spécifiquement rémunéré pour cette fonction et constamment présent sur le terrain. De fait, la commission des logements insalubres fut particulièrement active sous l'Empire, s'occupant à la fois de l'hygiène des habitations et de celle de la ville. Cette organisation prend toutefois fin en 1872, avec la disparition du poste d'inspecteur de la salubrité, et c'est avec un secrétaire retraité de l'administration municipale que la commission reprend ses travaux. L'introduction, en 1883, de la salubrité des habitations dans les attributions du service de la voirie pourrait être interprétée dans le sens d'une reconstitution de l'ancien système : l'employé nommé au secrétariat de la commission est en effet responsable de l'entretien et du nettoiement des voies publiques et des promenades ainsi que du repurgement des égouts ²¹⁴ . Mais, même si celui-ci s'acquitte avec satisfaction de ses multiples tâches ²¹⁵ , la fonction d'agent de la salubrité publique, a néanmoins perdu, de par son intégration dans un ensemble fonctionnel plus vaste, de sa spécificité.

Du début du XIXe siècle au milieu du Second Empire, sous l'impulsion croisée de directives nationales et d'initiatives locales, un dispositif institutionnel de protection sanitaire se met progressivement en place dans le département de l'Isère. Au niveau départemental, des médecins chargés des épidémies, de la vaccination et de la médecine gratuite ainsi que des conseils d'hygiène sont installés. La ville de Grenoble emploie, elle aussi, des médecins pour la vaccination et la médecine gratuite ²¹⁶ et dispose d'une commission des logements insalubres. Quels que soient les niveaux d'administration envisagés, ce sont ainsi deux modes de gestion de la santé publique qui cohabitent : la délégation de l'exécution de tâches sanitaires à la médecine libérale et la consultation d'assemblées spécifiques sur des problèmes généraux ou particuliers de santé publique. Dans ce schéma général, l'inspecteur de la salubrité grenoblois occupe une position particulière : pour la première fois, la salubrité publique donnait lieu à la création d'un emploi municipal spécifique.

Pourtant, au début de la Troisième République, le dispositif de protection sanitaire s'essouffle. Le département se désengage du service de la vaccination et de la médecine gratuite et abandonne une partie de son organisation aux municipalités. La ville de Grenoble agit de même en supprimant l'emploi d'inspecteur de la salubrité. Quant aux conseils d'hygiène, leur situation dans les années 1870 reflète celle de la plupart des conseils d'hygiène de France : irrégularité des réunions et activité presque entièrement tournée vers l'instruction des dossiers d'autorisation des établissements industriels dangereux, insalubres ou incommodes ²¹⁷ . Dans ces conditions, des réformes s'imposent. Elles apparaissent d'autant plus nécessaires qu'une nouvelle phase s'amorce pour le département : celle d'un second élan industriel, grâce à l'hydro-électricité, celle d'une urbanisation accélérée de certaines villes, celle enfin, plus générale, d'une meilleure compréhension des problèmes sanitaires grâce aux découvertes de Pasteur. C'est au niveau départemental que les premières réformes sont entreprises.