b. Les réponses législatives

La loi du 15 février 1902 ambitionne de dépasser la double limitation jurisprudentielle et législative afin de peser davantage sur la propriété insalubre. Il importait tout d'abord de préciser " les droits et l'étendue de l'autorité " des maires "qu'ils tenaient de la législation antérieure " ⁷²⁴ , ce à quoi est destiné l'article 1 du texte. Celui-ci fait en effet obligation au maire de prendre un arrêté sanitaire déterminant " (...) les prescriptions destinées à assurer la salubrité des maisons et de leurs dépendances (...) notamment les prescriptions relatives à l'eau potable et à l'évacuation des matières usées" ⁷²⁵ . La loi reconnaît ainsi au magistrat municipal le droit d'exercer pleinement son pouvoir réglementaire sur deux objets particulièrement discutés par la jurisprudence : l'alimentation en eau des immeubles et l'évacuation des matières usées. Mieux, les prescriptions que le maire édictera en ces matières " seront obligatoires, même pour les tribunaux" ⁷²⁶ .

Il convient de noter dès maintenant qu'à cet égard, l'administration centrale incitera les municipalités à une intervention particulièrement ambitieuse ⁷²⁷ . En témoignent les règlements sanitaires modèles préparés en 1903 par le CCHPF ⁷²⁸ . On trouve ainsi dans le " modèle A ", applicable aux villes, bourgs et agglomérations ⁷²⁹ , des dispositions précises sur le branchement des habitations à la canalisation de distribution publique d'eau potable ainsi que sur l'aménagement et l'entretien des puits. Il y est clairement spécifié que le maire peut enjoindre à un propriétaire de nettoyer son puits ainsi que de fermer et de combler ceux qui seraient hors d'usage. Le modèle A est aussi impératif sur les conditions d'évacuation des matières usées. Il indique notamment la possibilité laissée au maire de prescrire le branchement direct des conduites des lieux d'aisance à l'égout, et ce, alors que le Conseil d'Etat avait récemment décidé qu'une loi était nécessaire pour imposer le tout-à-l'égout aux propriétaires ⁷³⁰ . En outre, le maire peut également inscrire dans le règlement sanitaire l'interdiction des puits et puisards absorbants.

Ce règlement sanitaire, le législateur avait tenu à le voir appliquer. Une garantie en était fournie, dans les villes, par l'institution du permis de construire. L'article 11 de la loi du 15 février 1902 stipule en effet que " dans les agglomérations de 20 000 habitants et au-dessus, aucune habitation ne peut être construite sans un permis du maire constatant que, dans le projet qui lui a été soumis, les conditions de salubrité prescrites par le règlement sanitaire, prévu à l'article 1, sont observées " ⁷³¹ . La mesure n'était pas vraiment nouvelle : le décret du 26 mars 1852 relatif aux rues de Paris obligeait déjà, dans l'intérêt de la santé publique, le constructeur à adresser à l'administration le plan des bâtiments projetés et à se soumettre à ses observations. Le même décret prévoyait en outre l'application de cette disposition à toutes les communes qui en feraient la demande ⁷³² . En 1890, 155 communes étaient dans ce cas et, parmi elles, les 9/10e des villes visées par la loi ⁷³³ . La nouveauté de 1902 réside ainsi moins dans le principe et dans les cibles d'application que dans l'obligation législative. En outre, les dispositions du règlement sanitaire donnent à l'administration municipale une base solide pour apprécier la salubrité des constructions nouvelles ⁷³⁴ .

Le règlement sanitaire n'a pas seulement une visée préventive, il a aussi une visée répressive. Toutefois, son application ne suffira pas toujours à faire disparaître une cause d'insalubrité dans une propriété privée. Le législateur avait prévu cette éventualité ⁷³⁵ et réformé, dans cette optique, la procédure d'assainissement des immeubles issue de la loi de 1850. " Lorsqu'un immeuble, bâti ou non, attenant ou non à la voie publique, est dangereux pour la santé des occupants ou des voisins, le maire, ou à son défaut le préfet, invite la commission sanitaire prévue à l'article 20 de la présente loi à donner son avis : 1° sur l'utilité et la nature des travaux ; 2° sur l'interdiction de tout ou partie de l'immeuble jusqu'à ce que les conditions d'insalubrité aient disparues " ⁷³⁶ . Tel est ainsi rédigé le premier paragraphe de l'article 12 de la loi sur la santé publique. Ses termes balayent complètement les restrictions que la loi de 1850 mettaient à l'application de la procédure ⁷³⁷ . Le caractère facultatif de la législation de 1850 disparaît en même temps que la commission des logements insalubres et sa création subordonnée à une décision du conseil municipal. Disparaît également " la triste liberté de suicide " laissée au propriétaire, devenue avec les découvertes pastoriennes la " liberté coupable d'empoisonnement " ⁷³⁸ : la loi s'applique désormais à toutes les habitations quelle que soit la qualité de l'occupant. Elle vise également tous les immeubles, qu'ils soient bâtis ou non, et toutes les causes d'insalubrité, dépendantes ou non du propriétaire. Enfin, l'article 14 de la loi prévoit la possibilité pour l'autorité publique de faire exécuter les travaux d'office et aux frais des propriétaires, dispositions absentes du texte de 1850.

Jouant à la fois sur la précision et la généralité des termes, mais une généralité bien comprise, la loi de 1902 donnait à l'autorité publique des moyens plus efficaces d'intervention sur la propriété privée. Du point de vue des propriétaires, elle était aussi plus contraignante. Les parlementaires, et en particulier les sénateurs, ne s'y sont pas trompés.

Lors de l'examen de l'article sur le permis de construire, les remarques ironiques fusèrent au sein de la Haute assemblée. " Pourra-t-on s'habiller sans la permission du gouvernement ? " s'interrogeait le comte de Maillé ⁷³⁹ . Le personnage était au demeurant spécialiste de ce genre d'assertions ⁷⁴⁰ et ce ne fut d'ailleurs pas le plus offensif. Le marquis de Carné, l'élu des monarchistes des Côtes-du-Nord ⁷⁴¹ , l'était davantage : " je trouve qu'il y a là, (...) une mesure contraire à la liberté individuelle, aux droits du propriétaire et qui, permettez-moi de le dire, peut devenir une source d'embarras et de vexations " ⁷⁴² . Et de réclamer la suppression de l'article incriminé au profit d'une formule beaucoup souple, qui exigeait la conformité des habitations nouvellement construites aux prescriptions du règlement sanitaire, mais de laquelle l'autorisation préalable était absente. Il était soutenu en cela par Louis-Joseph Buffet, sénateur inamovible du centre-droit, ancien ministre du Prince-Président (gouvernement Emile Ollivier) et Vice-président du conseil sous l'Ordre moral ⁷⁴³ . Ce dernier craignait également les " tracasseries " et les " vexations personnelles " et quitte à accepter un contrôle de l'administration, le préférait a posteriori ⁷⁴⁴ . La raison ? Justement " parce que ce contrôle s'exerçant sur une construction déjà faite, ne pourra sans scandale, prendre le caractère d'arbitraire auquel on est exposé lorsqu'il s'exerce sur un plan " ⁷⁴⁵ . Les deux personnages ne surent rallier suffisamment de suffrages pour faire capoter l'article mais ils drainèrent avec eux près de 40 % des votants ⁷⁴⁶ .

Plus débattus encore furent les moyens de recours dont disposaient les propriétaires pour contester les arrêtés du maire leur enjoignant des travaux d'assainissement dans leur(s) immeuble(s). Plutôt habituée à voter sans discuter les termes du projet, la Chambre des députés sortit à cette occasion de sa réserve. Il est vrai que le texte soumis à son examen n'avait pas organisé de " recours véritable ", sinon à l'échelon ultime, le Conseil d'Etat, et seulement pour " excès de pouvoir ou inobservation des règlements " ⁷⁴⁷ . Néanmoins, la procédure d'assainissement était contradictoire : les propriétaires étaient en effet invités à produire leurs observations devant la commission sanitaire, qui délibérait sur la nature des travaux à effectuer, et à contester sa décision devant le conseil d'hygiène départemental. Pour Georges Haussmann, député boulangiste de Seine-et-Oise, la formule était nettement insuffisante. Elle revenait ni plus ni moins à ériger un conseil consultatif en tribunal, qui, de surcroît, jugeait en premier et en dernier degré ⁷⁴⁸ . Voté malgré tout par la Chambre, l'article en question devait se heurter aux objections de la commission du Sénat : " C'était, explique son rapporteur, (...) la propriété mise à la merci des hygiénistes " ⁷⁴⁹ . Et d'organiser le recours devant la juridiction civile. La formule n'a toutefois pas plu aux sénateurs qui votèrent, comme la loi de 1850 l'instituait déjà, le recours devant la juridiction administrative ⁷⁵⁰ . L'on n'entrera pas dans les détails de la discussion qui précéda le vote : le débat fut d'ordre juridique et porta essentiellement sur les compétences respectives des deux juridictions en matière de propriété privée. Il n'est toutefois pas anodin de noter qu'en préférant le juge administratif au juge civil, les sénateurs remettaient le propriétaire entre les mains d'une juridiction plutôt favorable à ses intérêts.

Méditant les leçons des expériences passées, soucieuse de réguler les effets de la croissance urbaine et de prendre en compte les apports de la science, la loi de 1902 réorganise notablement l'édifice sanitaire juridique. Cette recomposition passe d'abord par la définition d'obligations imposées à certaines catégories d'individus : les enfants et jeunes adultes, le corps médical et les malades. Mais elle passe aussi par l'élargissement de la sphère d'intervention de l'autorité publique à l'égard de la propriété privée insalubre. La loi sanitaire redéfinit les compétences des maires en matière de salubrité publique, institue le permis de construire dans les villes de 20 000 habitants et plus et réforme les conditions d'application de la procédure d'assainissement des immeubles. Si la nouvelle législation se faisait ainsi plus contraignante vis-à-vis des individus et de leurs biens, elle procédait de même à l'égard des collectivités locales, et en particulier des municipalités.