2. Le Sénat, défenseur des libertés communales

Le débat qui s'engage au Sénat en 1897 et en 1900 ⁷⁷⁵ sur les rapports Etat-communes dans la gestion sanitaire mérite que l'on s'y arrête quelques instants. La Haute assemblée faisant figure de " Grand conseil des communes de France " ⁷⁷⁶ , et notamment des communes rurales, elle nous apparaît comme un témoin privilégié de la position des élus locaux sur l'organisation de la santé publique en gestation. La question est d'autant plus importante que c'est essentiellement sur eux que va reposer la mise en oeuvre de la loi. Globalement, en ces années où le thème de la décentralisation est particulièrement à l'honneur ⁷⁷⁷ , le Sénat se présente comme le défenseur des libertés communales, qu'il estime menacées par les dispositions de la loi nouvelle.

L'offensive commence en première lecture (1897) avec l'examen de l'article organisant la procédure d'assainissement des immeubles. " Voilà qu'on prononce la déchéance du conseil municipal " ⁷⁷⁸ , déclare François Volland, sénateur Union républicaine de Meurthe-et-Moselle et ancien maire de Nancy ⁷⁷⁹ . Le fait lui semblait d'autant plus impardonnable que le législateur réglait ici une " matière essentiellement locale " ⁷⁸⁰ . Dans ces conditions, seul le conseil municipal était qualifié pour intervenir, en droit comme en fait : il connaît mieux que quiconque les affaires de sa commune et sa compétence en matière de salubrité n'est plus discutable " depuis que des notions d'hygiène ont pénétré partout " ⁷⁸¹ . Le sénateur ne critiquait pas seulement l'évacuation du rôle du conseil municipal, il s'opposait également au fait que les affaires d'assainissement des immeubles pouvaient échapper complètement au maire lui-même. Le texte présenté par la commission confiait en effet à l'inspecteur départemental de l'hygiène publique, création nouvelle et coeur de la réforme, les mêmes compétences que le maire : saisine de la commission sanitaire et possibilité de contester sa décision ⁷⁸² . "Regardez donc le rôle restreint que vous faites à votre maire ! ", s'exclamait Volland, " Il peut se faire qu'il n'ait été personnellement, en aucune façon, saisi de l'affaire litigieuse ; c'est l'inspecteur départemental qui, un beau jour, arrive dans la commune, qui, de lui-même instruit l'affaire, qui saisit le conseil départemental d'hygiène, lequel sur la réquisition de l'inspecteur sanitaire donne son avis ; le maire est obligé de prendre un arrêté dans lequel il n'est pour rien et de signer l'oeuvre d'un autre " ⁷⁸³ . Et pour marquer son opposition, le sénateur déposait un amendement redonnant, comme en 1850, pleine et entière compétence au conseil municipal ⁷⁸⁴ . Convaincue, la majorité de l'assemblée lui signifiait son approbation en adoptant l'amendement. Celle-ci fut toutefois de courte durée : entre la première et la seconde lecture, la commission du Sénat rédigeait, d'accord avec Volland, un nouveau texte qui, voté en 1901 et en 1902, devint définitif ⁷⁸⁵ .

Cinq jours après le vote de l'amendement Volland, le Sénat se penchait sur l'assainissement d'office des communes. Cet article " sera combattu ", pronostiquait le rapporteur de la commission lors des réunions préparatoires ⁷⁸⁶ . Effectivement, la disposition trouvait en Milliès-Lacroix, sénateur radical des Landes et maire de Dax ⁷⁸⁷ , un adversaire acharné, quoique pas toujours écouté. " Cette loi est loi de défiance absolue contre les pouvoirs municipaux ", expliquait-il à la tribune, critiquant le droit donné à une administration supérieure " de se substituer à l'administration communale " ⁷⁸⁸ . La défiance se doublait volontiers de l'injure lorsque le sénateur en arrivait au postulat de l'article : " les auteurs de la loi (...) supposent que ceux auxquels est confiée la surveillance de l'hygiène publique n'en ont aucun souci. Eh bien je dis que c'est faire injure au pouvoir municipal dont vous êtes ici même l'émanation " ⁷⁸⁹ . Buffet lui succédait à la tribune et déplaçait le débat sur la question des ressources financières. Si l'immense majorité des communes n'entreprennent pas des travaux pour procurer à leurs habitants de l'eau potable, argumentait-il, ce n'est pas qu'elles ne veulent pas, " c'est qu'elles ne le peuvent pas " ⁷⁹⁰ . " Et vous allez faire une loi pour les y contraindre ! " ⁷⁹¹ . Les orateurs n'eurent pas raison de la majorité des sénateurs mais la commission amendait néanmoins son texte : le dépassement de la mortalité devenait la condition nécessaire au déclenchement de la procédure et les dépenses d'assainissement ne pouvaient être imposées à une commune que par une loi ⁷⁹² .

Surtout défenseur des prérogatives communales lors de la première lecture, le Sénat se muait plus spécifiquement en défenseur des communes rurales lors de la seconde (1900-1901). En discussion cette fois était la disposition sur l'obligation de la réglementation sanitaire, dont Alcide Treille, médecin et sénateur de Constantine, tendance gauche démocratique ⁷⁹³ , voulait voir exclure les communes rurales : " Il faudra pour la gloire de l'hygiénisme officiel et d'une centralisation comme l'Empire lui-même ne l'avait pas rêvé, qu'il y ait en France 36 170 règlements sanitaires, que les communes le veuillent ou ne le veuillent pas " ⁷⁹⁴ . " 36 170 règlements, pas un de moins ! " ⁷⁹⁵ , insistait-il plus loin. Objectivement, le sénateur désapprouvait l'idée même de règlement sanitaire : la loi de 1884 donnait aux maires suffisamment de pouvoirs pour protéger la santé de leurs administrés et les cités avaient su s'en servir dans ce but ⁷⁹⁶ . Il concédait néanmoins l'obligation mais tenait à la voir limitée " aux villes à agglomération assez forte ", là où il y a, du fait de la concentration humaine, " un véritable danger pour la santé publique" ⁷⁹⁷ . Stephen Pichon, arguant de sa qualité d'élu d'une commune de 1 200 habitants ⁷⁹⁸ , lui emboîtait le pas. S'appuyant sur les arguments du rapporteur de la commission - une loi qui aura " son plein effet " dans les villes -, il se faisait fort de démontrer que le projet n'offrait un intérêt que " pour environ 600 des 36 000 communes de France " ⁷⁹⁹ . Ailleurs, dans les régions d'habitat dispersé, le règlement sanitaire est inutile et inapplicable ; il n'aurait pour effet que de " vexer " les populations rurales, voire de les détourner de la République ⁸⁰⁰ . Dans ces conditions, il valait mieux maintenir les 34 000 ou 35 000 communes rurales " sous le régime infiniment plus libéral " ⁸⁰¹ de la loi de 1884 et " leur laisser la liberté d'agir et de n'appliquer que facultativement et partiellement les règlements faits pour les villes " ⁸⁰² . Là encore, les faveurs des sénateurs allèrent plutôt vers le texte de la commission : l'amendement de Treille fut repoussé et l'article adopté par 215 voix contre 7 ⁸⁰³ .

Il est encore trop tôt pour livrer des conclusions définitives quant à la position du Sénat sur le projet de loi. Les répliques échangées lors des débats montrent qu'ils existent de réelles oppositions au texte, mais au final, les articles contestés sont votés. C'est qu'il nous manque, au stade actuel de notre analyse, une pièce essentielle à la compréhension de la construction parlementaire de loi : la création d'un nouveau corps d'Etat, l'inspection de l'hygiène publique et que fit capoter la Haute assemblée. Les arguments échangés lors de la première lecture ne prennent en effet toute leur dimension qu'en référence à cette institution, symbole d'un projet technocratique et centralisateur ⁸⁰⁴ . L'inspection tombée, les autres dispositions du projet de loi pouvaient passer relativement sans encombre, particulièrement lors de la seconde lecture.

Malgré tout, on perçoit clairement le clivage qui s'opère au sein du Sénat. D'un côté, il y a les promoteurs et les partisans du projet, qui entendent affirmer le primat de l'intérêt général sur les intérêts particuliers. S'appuyant sur le concept de la "solidarité sanitaire ", ils soutiennent l'idée d'intervention accrue de la collectivité publique dans le domaine sanitaire, et surtout de l'Etat central. Face à eux, se dressent les opposants au projet, partisans d'une gestion plus libérale et décentralisée de la santé publique. Ils veillent à ce que les dispositions du projet garantissent les droits de l'individu et du propriétaire et défendent vigoureusement les libertés ainsi que les compétences communales.

La loi du 15 février 1902 apparaît ainsi comme un compromis entre ces deux tendances. Le texte organise la prophylaxie des maladies contagieuses en définissant clairement un ensemble d'obligations s'imposant aux individus ; il élargit également la sphère d'intervention de l'autorité publique à l'égard de la propriété privée insalubre. Enfin, il impose au maire, l'un des principaux, sinon le principal acteur de la mise en oeuvre locale de la loi, certaines obligations et organise un contrôle ou un encadrement de la salubrité communale. En revanche, les institutions et les services chargés, dans les départements et les communes, de la gestion des affaires sanitaires sont d'essence strictement locale.