1. La nationalisation des bureaux d'hygiène

Court texte de huit articles, le décret du 3 juillet 1905 ¹¹¹⁹ laisse a priori une grande latitude aux conseils municipaux pour organiser le bureau d'hygiène de leur commune. L'article 1 se contente d'énumérer les objets sur lesquels doit délibérer l'instance élue : celle-ci définit le personnel affecté au bureau d'hygiène et les conditions de sa rémunération, désigne le local dans lequel le service sera installé, arrête les dépenses d'organisation et de fonctionnement, statue sur la création d'un laboratoire d'hygiène ou, à défaut, réglemente l'utilisation par le service de laboratoires municipaux, publics ou privés. Il n'y a aucune autre indication sur l'organisation des bureaux d'hygiène, si ce n'est qu'ils doivent comprendre un directeur, dont la nomination est en revanche strictement réglementée, ainsi que des employés et des agents ¹¹²⁰ . Les attributions de ces services ne sont pas abordées ; à peine reconnaît-on, dans un souci de réglementation de la comptabilité, qu'il existe deux types de compétences correspondant à deux catégories de dépenses : celles relatives à désinfection et les autres résultant de la loi du 15 février 1902 ¹¹²¹ . La marge de manoeuvre dont disposent les municipalités est pourtant limitée par deux dispositions, qui établissent un droit de regard du pouvoir central sur l'organisation des bureaux d'hygiène.

Un contrôle du pouvoir central est tout d'abord instauré sur la délibération du conseil municipal par l'intermédiaire du préfet. Celui-ci possède un pouvoir d'appréciation sur l'organisation du bureau d'hygiène. S'il estime, après avis du conseil d'hygiène départemental, " que les conditions d'organisation et de fonctionnement adoptées par le conseil municipal équivalent à un défaut d'organisation " ¹¹²² , il peut inviter l'assemblée à délibérer de nouveau. Le conseil municipal a alors deux mois pour présenter un nouveau projet " répondant au voeu " ¹¹²³ de la loi sanitaire, faute de quoi, un règlement d'administration publique impose d'office à la commune l'organisation de son bureau d'hygiène.

L'empreinte du pouvoir central s'exerce plus fortement encore sur la nomination du directeur. Celui-ci est certes nommé par le maire mais il est choisi " parmi les personnes reconnues aptes, à raison de leurs titres, par le Comité consultatif d'hygiène publique de France" ¹¹²⁴ . Ressenti comme une véritable atteinte à la prérogative communale selon laquelle " le maire nomme à tous les emplois communaux, (...) suspend et révoque les titulaires de ces emplois " ¹¹²⁵ , cette disposition fut violemment combattue par les municipalités ¹¹²⁶ . Et il est vrai, à lire le premier projet de décret adopté par le CCHPF le 21 mars 1904 et visiblement présenté tel quel par la Direction de l'Assistance et de l'Hygiène publiques au Conseil d'Etat ¹¹²⁷ , qu'il s'agissait bien d'une tentative de contestation ou de marchandage des droits de nomination du maire ¹¹²⁸ . La nomination du directeur du bureau d'hygiène devait en effet être agréée par le préfet, qui seul avait qualité pour le suspendre ou le révoquer, et cela afin de donner au chef de service " à la fois plus d'indépendance et d'autorité " ¹¹²⁹ . Il y avait donc bien une sorte de défiance à l'égard du maire et des pratiques clientélistes, réelles ou supposées, de l'administration municipale ¹¹³⁰ , et contre lesquelles le préfet devenait un rempart efficace. Cependant la procédure voulue par le CCHPF, refusée par le Conseil d'Etat comme dérogeant aux principes généraux du droit municipal ¹¹³¹ , était également indissociable d'une volonté de professionnaliser la fonction de directeur de bureau d'hygiène.

En effet, d'après le premier projet du CCHPF, le directeur devait être nécessairement docteur en médecine et choisi " autant que possible (...) à la suite de concours sur épreuves ou sur titres, portant principalement sur des matières d'hygiène et de salubrité publiques " ¹¹³² . On ne saurait, s'en expliquent Martin et Bluzet, confier la fonction de directeur de bureau d'hygiène " à un homme qu'aucune préparation scientifique antérieure ne qualifierait pour la remplir avec autorité " ¹¹³³ . Le concours permettait également de pallier l'inexistence d'un diplôme d'hygiéniste public français. Facultatif et local en 1904, le concours se transformait en examen obligatoire et national dans le projet de 1905. Il faut dire que le Conseil d'Etat avait refusé l'obligation pour le directeur de bureau d'hygiène d'être docteur en médecine ¹¹³⁴ . Mais de toute façon, ce titre n'était plus considéré par Martin et Bluzet comme une garantie suffisante de compétences en matière d'hygiène publique ¹¹³⁵ . Il fallait que les directeurs justifient de la possession d'un diplôme d'hygiéniste public, créé pour l'occasion et délivré sur titre après avis du CCPHF pour les directeurs en fonction depuis plus de cinq ans, ou sur épreuves pour les nouveaux directeurs ¹¹³⁶ . Le Conseil d'Etat ramena ce bel édifice à une simple liste d'aptitude.

La circulaire du 23 mars 1906 ¹¹³⁷ , prise en application du décret du 3 juillet 1905, renforce encore le cadre normatif de l'organisation des bureaux d'hygiène. Elle ajoute un certain nombre de dispositions qui étaient présentes dans les projets adoptés par le CCHPF et que le Conseil d'Etat n'avait pas retenues.

Il en est tout d'abord ainsi du personnel des bureaux d'hygiène. Le décret de 1905 ne mentionnait que le directeur ainsi que les " employés et agents du service ", et seulement pour reconnaître à ces derniers la possibilité d'appartenir en même temps à d'autres services municipaux ¹¹³⁸ . La circulaire de 1906 leur adjoint des collaborateurs techniques, " médecins, architectes, ingénieurs chimistes " ¹¹³⁹ , renvoyant ainsi " aux personnes présentant les garanties de compétence nécessaires " du projet du Comité consultatif de 1904 ¹¹⁴⁰ , devenues l'année suivante, " un ou plusieurs collaborateurs " ¹¹⁴¹ . Elle détermine par ailleurs un seuil minimum d'un employé administratif et d'un agent d'exécution quelle que soit l'importance de la population de la commune ¹¹⁴² et précise que la double appartenance au bureau d'hygiène et à un autre service ne doit concerner, en principe, que les communes d'au moins 2 000 habitants possédant un établissement thermal ¹¹⁴³ .

Le décret de 1905 ne précisait pas non plus les attributions des bureaux d'hygiène, évoquées dans les projets du Comité consultatif, mais la circulaire de 1906 impose aux conseils municipaux de les arrêter dans leur délibération et en donne une liste indicative. Celle-ci est d'ailleurs identique à celle dressée par Martin et Bluzet dans leur commentaire de la loi de 1902 ¹¹⁴⁴ .

Une dernière disposition connaît le même sort. Elle concerne la question des rapports entre les bureaux d'hygiène et les autres services municipaux. Les projets du Comité consultatif faisaient obligation aux municipalités de consulter le directeur du bureau d'hygiène " sur toutes les affaires ressortissant à d'autres services qui mettraient directement ou indirectement en jeu l'application de la loi du 15 février 1902 " ¹¹⁴⁵ . La section de l'Intérieur du Conseil d'Etat avait supprimé cet article ; aussi, la circulaire de 1906 précise-t-elle que : " pour toute affaire intéressant de près ou de loin l'application de la loi du 15 février 1902, le bureau d'hygiène devra (...) toujours être appelé à émettre un avis, quand il n'aura pas à proposer lui-même la décision " ¹¹⁴⁶ .

Les normes d'organisation édictées par la circulaire de 1906 visent à faire des bureaux d'hygiène locaux des organismes homogènes dans leurs caractéristiques principales. Il faut rappeler qu'ils représentent la seule tentative d'administration sanitaire locale. Tout se passe comme si, après l'échec législatif de l'inspection départementale, l'administration centrale avait déplacé ses prétentions sur les bureaux d'hygiène. La seule voie après l'échec de l'étatisation de la santé publique serait alors celle de la nationalisation, qui passerait par la définition d'une organisation modèle que les municipalités se devraient de suivre. André-Justin Martin et Albert Bluzet avaient d'ailleurs insisté sur la nécessité d'établir, à côté du règlement d'administration publique, " un règlement modèle aussi complet que possible, où les municipalités trouveraient toutes les indications de détail qui leur seraient utiles, et où elles pourraient puiser suivant les besoins locaux, l'idée ou la formule même de toutes les mesures particulièrement appropriées à leurs besoins " ¹¹⁴⁷ . Ils pensaient atteindre indirectement leur but en présentant dans la seconde partie de leur rapport " un tableau méthodique et détaillé de ce que pourrait être, avec ses différents rouages, ses attributions multiples et ses modalités variables suivant l'importance de la localité, un bureau d'hygiène complet " ¹¹⁴⁸ . La circulaire de 1906 n'en est certes qu'un modèle réduit mais elle lui donne une publicité plus large ainsi qu'une tonalité officielle.

Le bureau d'hygiène modèle s'inspire essentiellement des expériences locales antérieures à 1902 ¹¹⁴⁹ . La démarche de Martin et de Bluzet a consisté en effet à rechercher dans l'organisation et le fonctionnement des bureaux d'hygiène existants les dispositions qui pouvaient être généralisables et inscrites dans le règlement d'administration publique prévus par la loi ¹¹⁵⁰ . Ils se sont également efforcés de tenir compte des doléances des directeurs des bureaux d'hygiène. Plusieurs d'entre eux désiraient, par exemple, l'instauration d'un concours pour recruter les directeurs -futurs ?- à l'image de l'exemple lyonnais ¹¹⁵¹ . La réglementation des rapports entre les bureaux d'hygiène et les autres services municipaux apporte également une réponse aux réclamations des directeurs ¹¹⁵² .

Le décret du 3 juillet 1905 et la circulaire de 1906 instaurent une normalisation des bureaux d'hygiène par le pouvoir central tout en tenant compte des expériences locales. La même démarche se retrouve dans l'organisation des services municipaux et départementaux de désinfection.