1. Le rééquilibrage hygiène/assistance au sein de la Direction de l'Assistance et de l'Hygiène publiques (DAHP)

Depuis son rattachement, le 5 janvier 1889, au ministère de l'Intérieur, à la Direction de l'Assistance publique transformée en Direction de l'Assistance et de l'Hygiène publiques ¹¹⁸¹ , l'hygiène fait plutôt " figure de parent pauvre " ¹¹⁸² par rapport à l'assistance . En témoigne la répartition des bureaux de la Direction. L'assistance a la part belle avec trois bureaux, chacun spécialisé dans un secteur particulier : aliénés et mendicité, enfance, établissements hospitaliers et de bienfaisance ¹¹⁸³ . Les questions relatives à l'hygiène publique sont au contraire regroupées dans un bureau unique aux compétences étendues et diversifiées : salubrité des communes (alimentation en eau potable, logements insalubres, etc), hygiène alimentaire et professionnelle, propagation de la vaccine et lutte contre les épidémies, police sanitaire maritime, police des professions médicales, des eaux minérales, publication des recueils des travaux du Comité consultatif d'hygiène publique de France et de la statistique sanitaire ¹¹⁸⁴ . En 1894, sept fonctionnaires - un chef de bureau, un sous-chef, trois rédacteurs et deux expéditionnaires ¹¹⁸⁵ - se répartissaient l'ensemble de ces tâches. La loi du 15 février 1902, dont il faut préparer et assurer l'application, alourdit encore les charges du bureau de l'hygiène publique sans que son personnel en soit augmenté ¹¹⁸⁶ .

La nomination de Louis de Valbreuze comme chef du bureau de l'hygiène publique est une autre manifestation du déséquilibre entre l'hygiène et l'assistance au sein de la Direction ministérielle. Ce fonctionnaire dirigeait, depuis 1880, le bureau des établissements hospitaliers et de bienfaisance, un bureau particulièrement stratégique car c'est sur lui que va reposer la mise en oeuvre du programme républicain d'assistance défini à partir de 1888 ¹¹⁸⁷ . Or, si de Valbreuze est " apprécié pour son travail ", il n'est "certainement pas républicain " ¹¹⁸⁸ et cela cadre mal avec les nouvelles orientations de la direction en matière d'assistance. Le rattachement de l'hygiène publique au ministère de l'Intérieur permet de résoudre ce " problème politique " en y affectant Louis de Valbreuze ¹¹⁸⁹ . Ce dernier y reste jusqu'en 1901.

Finalement, bien que l'intégration du service de l'hygiène publique au département de l'Intérieur soit présentée dans l'exposé des motifs du décret de 1889 comme l'occasion de " constituer enfin en France cette direction de la santé publique depuis si longtemps réclamée " ¹¹⁹⁰ , on mesure le décalage qui existe entre cette aspiration et la situation du quatrième bureau de la Direction de l'Assistance et de l'Hygiène publiques ¹¹⁹¹ . C'est que l'assistance, plus que l'hygiène, est investie d'un projet politique républicain, celui de " la consolidation de la République en matière sociale, par la continuation de la Révolution française et la lutte contre l'Eglise catholique sur un de ses terrains privilégiés " ¹¹⁹² .

Le déséquilibre entre l'assistance et l'hygiène est pourtant quelque peu atténué par la personnalité d'Henri Monod, qui dirige la Direction ministérielle de 1887 à 1905 ¹¹⁹³ . Ce fonctionnaire issu du corps préfectoral - il commence sa carrière comme secrétaire général de la préfecture de l'Isère en 1871 et la termine dans le Finistère -, arrive à la tête de la Direction de l'Assistance Publique déjà sensibilisé aux questions d'hygiène publique. Si l'on en croit Henri Monod lui-même, la " révélation " daterait de 1884, lorsque, préfet du Calvados, il s'était rendu à la première exposition internationale d'hygiène publique de Londres, en compagnie des initiateurs du premier bureau d'hygiène de France, Jules Siegfried, maire du Havre et son conseiller municipal, le docteur Gibert ¹¹⁹⁴ . En fait, l'année précédente, il avait déjà donné la preuve de ses préoccupations sanitaires en proposant au conseil général du Calvados, qui l'avait refusé, la mise en place d'un " service départemental d'hygiène et de médecine " ¹¹⁹⁵ . Mais c'est néanmoins de Londres qu'il ramène un projet de réorganisation de la santé publique en France, qu'il développe dans un mémoire présenté devant le conseil départemental d'hygiène du Calvados ¹¹⁹⁶ . Affecté dans le Finistère l'année suivante, il y affronte le choléra, expérience " qu'il présentera lui-même plus tard comme le premier exemple de lutte rationnelle et efficace contre l'épidémie " ¹¹⁹⁷ . Directeur de l'Assistance publique en 1887, il oeuvre pour l'intégration des services d'hygiène au sein de cette structure ¹¹⁹⁸ , suit la préparation de la loi sanitaire au Comité consultatif d'hygiène publique, qu'il défend ensuite au Sénat comme commissaire du gouvernement. Enfin, c'est sous son administration que les premières mesures d'application de la loi de 1902 sont mises en place, dont le décret sur les bureaux d'hygiène est le dernier acte. Quelques mois plus tard, Henri Monod était révoqué et remplacé par Léon Mirman ¹¹⁹⁹ .

A priori, la nomination de Léon Mirman à la tête de la DAHP accentue encore le déséquilibre entre l'hygiène et l'assistance. Agrégé de mathématiques, député de Reims en 1893, inscrit comme socialiste indépendant avant de se ranger aux côtés des radicaux puis des progressistes ¹²⁰⁰ , Léon Mirman est avant tout un champion de l'assistance. Son grand combat, il le livre dès 1901, mais surtout en 1903 et en 1905, devant la Chambre des députés sur la question de la protection sociale de la vieillesse. Que Mirman intervienne sur les projets de loi concernant les retraites ou l'assistance aux vieillards, il défend toujours la même conception : le refus d'une double législation assurantielle et assistantielle pour garantir la protection sociale de la vieillesse ¹²⁰¹ au profit d'un projet unique " de solidarité nationale financé par l'impôt ", dans lequel " chacun paie selon ses revenus " et acquiert des droits en fonction de ses besoins ¹²⁰² . A l'assurance qui distingue les salariés bénéficiaires et les salariés non bénéficiaires, il oppose ainsi un projet de type assistantiel, mais une assistance revisitée et rebaptisée solidarité nationale, " qui garantisse les droits de chacun " ¹²⁰³ . En acceptant la direction de l'Assistance et de l'Hygiène publiques, Léon Mirman entend bien développer ce projet et son arrivée contribue à recentrer l'action de la direction ministérielle sur l'assistance ¹²⁰⁴ .

Il n'empêche, Léon Mirman allait s'occuper d'une main de fer de l'application de la loi du 15 février 1902, se révélant, en jacobin convaincu ¹²⁰⁵ , particulièrement chatouilleux sur l'attitude des pouvoirs locaux, rappelant fermement à l'ordre les départements et les communes qui manifesteraient un mauvais vouloir dans la mise en oeuvre de la législation sanitaire ¹²⁰⁶ . Il exposera d'ailleurs quelques années après sa prise de fonction, sinon ses conceptions en matière de santé publique, du moins ses impressions laissées par l'application de la loi de 1902. Si celle-ci n' a pas produit son plein effet, explique-t-il dans un discours prononcé le 30 octobre 1912 ouvrant la quatrième réunion sanitaire provinciale, c'est qu'elle pêche par excès de décentralisation : " Les services de désinfection sont organisés dans les départements dans la mesure où les conseils généraux ont bien voulu qu'ils le soient (...). Dans une commune, petite ou grande, ayant ou non un bureau d'hygiène, l'hygiène publique est respectée, la loi de 1902 et le règlement sanitaire sont appliqués dans la seule mesure où le maire veut bien qu'ils le soient " ¹²⁰⁷ . Il faut également préciser que, pour les années décisives de l'application de la législation sanitaire, le supérieur direct de Mirman n'est autre que Georges Clémenceau, ministre de l'Intérieur de 1906 à 1909. Autrefois champion des libertés communales, ce dernier mettait en veilleuse ses ardeurs décentralisatrices depuis le scandale de Panama et l'affaire Dreyfus ¹²⁰⁸ . Bref, la mise au pas des pouvoirs locaux dans le domaine sanitaire était encore à l'ordre du jour au ministère de l'Intérieur.

C'est également sous le double magistère Mirman/Clémenceau qu'est conduite, au début de l'année 1907, la réforme du bureau de l'hygiène publique. Celle-ci s'inscrit dans une réorganisation plus large de toutes les directions du ministère pour en moderniser la gestion et l'adapter à leurs nouvelles missions ¹²⁰⁹ . " La République, expose Clémenceau dans le rapport précédant le décret du 20 février 1907, a entrepris de développer les oeuvres d'assistance et d'hygiène et comme conséquences de nombreuses lois ont été promulguées dont l'application incombe au ministère de l'Intérieur. La mise en oeuvre de cette législation nouvelle apporte à l'administration centrale un surcroît considérable d'attributions qui se trouvent localisées pour ainsi dire dans un nombre trop restreint de bureaux non organisés en vue de répondre à une tâche aussi lourde ; et il en résulte que les services ainsi surchargés sont dépourvus des moyens d'action nécessaires " ¹²¹⁰ . La solution réside alors dans un aménagement plus rationnel des services et au sein de la DAHP, elle concerne seulement l'hygiène.

Le décret du 20 février 1907 répartit les attributions sanitaires de la Direction ministérielle entre deux bureaux distincts : " hygiène et salubrité générales ", "prophylaxie et épidémies " ¹²¹¹ . L'idée n'est certes pas nouvelle : en juin 1893, le Conseil d'Etat s'était déjà prononcé sur la création d'un nouveau bureau consacré à la prophylaxie et à la lutte contre les épidémies et l'année suivante, Henri Monod avait plaidé dans le même sens dans une note " sur le projet de dédoublement du bureau de l'hygiène publique " ¹²¹² . Il revient à la République radicale de concrétiser ce projet dans le même esprit. On aurait en effet pu imaginer que le nouveau bureau de l'hygiène recevrait uniquement la charge de l'application de la loi de 1902. Il n'en est rien et les dispositions de la loi sanitaire sont éclatées entre les deux bureaux. Le partage de leurs attributions révèle pourtant une distinction entre les éléments traditionnels, mais rénovés, de la législation et ses aspects plus novateurs. Les conseils d'hygiène et les commissions sanitaires, la réglementation sanitaire communale, l'alimentation en eau potable et l'évacuation des matières usées ainsi que l'assainissement des immeubles appartiennent au bureau de l'hygiène et de la salubrité qui a, par ailleurs, en charge l'hygiène alimentaire et professionnelle, les eaux minérales et l'exercice de la médecine et de la pharmacie ¹²¹³ . Le bureau de la prophylaxie et des épidémies reçoit les services sanitaires locaux bureaucratiques (bureaux d'hygiène, inspection sanitaire départementale), les mesures de vaccination, de déclaration et de désinfection ainsi que la comptabilité des dépenses résultant de la loi de 1902. Il s'occupe par ailleurs des comptes-rendus des conseils d'hygiène, de la police sanitaire maritime, de la tuberculose et des rapports avec l'inspection générale des services sanitaires. Le personnel affecté exclusivement à l'hygiène publique double - il passe de six à quatorze - et représente un peu plus de la moitié des effectifs de l'assistance ¹²¹⁴ .

Avec deux bureaux contre trois, quatorze fonctionnaires contre vingt-six, le rapport hygiène/assistance au sein de la DAHP était toujours, en 1907, en faveur de cette dernière. Toutefois, il se rééquilibrait doucement. L'hygiène publique n'était pas non plus oubliée de la réforme de l'inspection générale des services administratifs, qui permet un contrôle plus efficace, car sur place, de la loi de 1902.