2. Les services municipaux : un effort initial appréciable

En comparaison du département, l'organisation des services viennois et grenoblois de désinfection apparaît plutôt aisée. L'autorité centrale intervient en effet de façon moins prégnante ; elle apporte, bien sûr, des correctifs aux projets des municipalités, mais ceux-ci n'impliquent pas des bouleversements aussi radicaux que dans le cas précédent. En fait, les dispositions du décret du 10 juillet 1906 sont bien accueillies par les deux communes car elles répondent d'une certaine manière à leurs souhaits.

Deux clauses du décret de 1906 intéressent particulièrement la municipalité grenobloise, ou plutôt son bureau d'hygiène : le contrôle de la désinfection privée et la municipalisation du service. En plaçant sous le contrôle du service public les opérations de désinfection effectuées par des entreprises privées, le texte ministériel met fin à une situation dénoncée depuis plusieurs années par le bureau d'hygiène. A Grenoble en effet, l'hôpital n'est pas le seul organisme à pratiquer la désinfection ; quelques pharmaciens, dont l'un est le représentant régional de la Société française de désinfection, proposent également leurs services aux familles. Certes, le rapport des désinfections publiques et privées dans l'ensemble des opérations ¹⁴²⁰ est largement en faveur des premières - 87,4 % contre 12,6 % entre 1898 et 1908 - et, à l'exception de l'année 1902, le monopole du service public n'est que très modérément entamé. On peut toutefois se demander si un certain nombre de désinfections privées n'échappent pas à la connaissance du bureau d'hygiène. Ses deux directeurs successifs se posent en tout cas la question et leurs réponses ne sont pas vraiment accordées. Fernand Berlioz évoque en 1892 le concours empressé de la société française de désinfection, qui lui a fourni " de très bonne grâce " les renseignements nécessaires ¹⁴²¹ . Arthur Bordier se montre, lui, beaucoup plus timoré : " Je n'ai aucune raison de suspecter la façon dont elle (la désinfection) est faite ; je suis même convaincu d'avance qu'elle est très bien faite ; mais ceux-ci (les pharmaciens) ne me renseignent jamais sur les opérations qu'ils ont effectuées ; je n'ai même aucun moyen de vérifier le dire des familles, lorsqu'elles répondent que la désinfection a été faite par un pharmacien" ¹⁴²² . Et d'inviter les pharmaciens à informer le bureau d'hygiène des opérations qu'ils effectuent. Gageons que son appel n'a pas été véritablement entendu puisque Bordier le réitère trois ans plus tard ¹⁴²³ .

La municipalisation du service de la désinfection, c'est-à-dire son entière gestion par le bureau d'hygiène, ne peut également que répondre à ses voeux. La collaboration avec l'hôpital ne semble pas poser de problèmes majeurs ; le docteur Berlioz évoque le zèle de l'administration hospitalière ¹⁴²⁴ et son successeur se plaît " à rendre justice à la façon dont " l'équipe de désinfecteurs " s'acquitte de sa mission " ¹⁴²⁵ . Mais la tentation d'assumer complètement la responsabilité de la désinfection est grande chez les deux directeurs du bureau d'hygiène. Le premier avait proposé en 1901 une nouvelle organisation du service, qui deviendrait " municipal et indépendant de l'hôpital " ¹⁴²⁶ . Le second avait examiné successivement, dans son rapport de 1907, les formules d'un service assuré par la ville et par l'hôpital, avant de conclure que les maigres économies réalisées dans le second cas " ne (...) semblent pas valoir la peine d'aliéner notre indépendance " ¹⁴²⁷ .

Les conditions d'un bon accueil au décret de 1906 existaient également à Vienne. La municipalité avait à deux reprises manifesté son désir de gérer un service de désinfection mais elle lorgnait plutôt du côté départemental. En 1895, elle avait souhaité que l'étuve mobile en voie d'acquisition par le conseil général lui soit confiée, tant pour ses propres besoins que pour ceux des autres communes du département ¹⁴²⁸ . Un peu plus de dix ans plus tard, elle émet un voeu similaire : le rapport du docteur Vivien relatif à la création d'un service de désinfection municipal à Vienne fait allusion à sa demande d'"identifier le poste urbain de désinfection avec le poste sanitaire d'arrondissement " ¹⁴²⁹ . La formule peut être aisément interprétée dans le sens d'un désengagement de la commune au profit du département ; elle a plutôt une signification contraire. En fait, Vivien souhaite que la désinfection de l'ensemble de la région viennoise soit confiée au bureau d'hygiène ¹⁴³⁰ . Il n'obtiendra pas satisfaction sur ce point, mais le décret de 1906 fournit à la ville l'occasion de constituer son propre service.

Les dispositions de la loi de 1902 et du décret de 1906 rejoignant les intérêts des deux communes, celles-ci se montrent logiquement toutes disposées à les accueillir favorablement. Les projets d'organisation qu'elles établissent en témoignent .

Sources : ACV 5 I 11/1 : Rapport du directeur du bureau d'hygiène de Vienne sur l'organisation du service municipal de désinfection, 24 juin 1908 ; AMG, 5 I 3/4 : Projet de budget du bureau d'hygiène de Grenoble établi par le docteur Bordier, 16 février 1909 et 390 W 349: Service de l'architecture. Aperçu des dépenses à faire pour la construction d'un petit bâtiment pour la désinfection.

Les municipalités viennoise et grenobloise ont fourni un effort appréciable dans l'équipement du service. Les services de désinfection sont tout d'abord installés dans des bâtiments spéciaux, qu'il suffit d'aménager à Vienne, que l'on construit à Grenoble sur l'emplacement de l'ancien arsenal Sainte-Marie, au coeur du quartier populaire Très Cloîtres. Le matériel nécessaire est prévu pour les deux types de désinfection : en profondeur grâce aux étuves mobiles Gonin, en surface au moyen de fumigators et de pulvérisateurs à Vienne, par l'appareil au formol, modèle Trillat, à Grenoble. Il faut noter d'ailleurs que, dans cette ville, un tel équipement n'allait au début pas de soi : en 1908, le docteur Bordier avait proposé au maire de réduire les frais de première installation en louant l'étuve de l'hôpital ainsi qu'en utilisant le système des fumigators au lieu de l'appareil Trillat ¹⁴³¹ , avant d'oublier bien vite cette idée. Enfin sont également prévus des voitures pour le transport du linge ou de l'étuve, des sacs pour emballer du linge souillés, des brosses, des éponges, des désinfectants divers jusqu'à l'ammoniaque dont la propriété est de neutraliser l'odeur du formol après la désinfection.

L'organisation du personnel présente par contre des différences. A Grenoble, il s'agit d'une équipe spéciale composée d'un chef de poste et de deux aides ¹⁴³² et leurs traitements n'ont rien à envier à ceux des désinfecteurs départementaux. La logique viennoise est au contraire d'utiliser un personnel existant : le secrétaire du bureau d'hygiène ferait provisoirement office de chef de poste tandis que les aides seront finalement recrutés au sein du service de la voirie ; un pharmacien y est en outre adjoint pour la surveillance des fournitures du service ¹⁴³³ .

Après les épisodes sur la constitution des bureaux d'hygiène ou du service départemental de la désinfection, l'attitude de la DAHP vis-à-vis des projets viennois et grenoblois peut nous sembler bien curieuse. Non seulement celle-ci les approuve mais de plus, elle limite la municipalité de Vienne dans ses ardeurs dépensières en lui signalant "le prix élevé que comporterait l'aménagement des locaux et la dépense d'une voiture spéciale pour le transport de l'étuve " ¹⁴³⁴ . La réponse du maire a également valeur de "monde inversé " : celui-ci maintient ses prévisions budgétaires au motif que la configuration de la ville ne permet pas le déplacement de la seule étuve mobile ; il indique en outre que le coût d'aménagement du local sera probablement plus élevé en raison d'un différent avec un propriétaire de la ville ¹⁴³⁵ .

En revanche, les projets de règlement des deux services, votés par le conseil municipal de Vienne le 2 août 1908 et par celui de Grenoble le 10 septembre 1909, ne reçoivent pas immédiatement l'approbation du ministère. La première remarque de la DAHP, qui concerne seulement le chef-lieu, est d'importance. Le décret du 10 juillet 1906 distinguait la désinfection en cours de maladie de la désinfection finale, après décès ou guérison du malade, le service public devant apporter son concours aux familles dans les deux cas. Or, le règlement grenoblois confie la désinfection en cours de maladie au médecin traitant, réservant l'intervention du service municipal à la deuxième phase ¹⁴³⁶ . Cette disposition, en contradiction avec le décret, pouvait aisément se justifier : d'une part, la désinfection a toujours fonctionné ainsi à Grenoble ¹⁴³⁷ et d'autre part, le Conseil d'Etat avait fait en 1904 une proposition du même genre ¹⁴³⁸ . Mais la DAHP demande de corriger la disposition litigieuse, rappelant la nécessité de confier les opérations de désinfection " à un personnel indépendant, spécialisé, dégageant le médecin traitant du souci de la pratique " ¹⁴³⁹ .

Les deux autres observations que le ministère formule à l'égard des règlements de Vienne et de Grenoble ¹⁴⁴⁰ ne mériteraient pas d'être mentionnées, si elles ne révélaient pas son souci d'uniformiser la pratique de la désinfection. L'arrêté viennois était particulièrement discret sur le fonctionnement du service, se contentant d'un simple renvoi au décret de 1906 ¹⁴⁴¹ . Celui de Grenoble était un peu plus prolixe puisqu'il résumait les termes du texte ministériel ¹⁴⁴² . Dans les deux cas, la DAHP estime qu'il est préférable de reproduire l'ensemble des articles du décret concernant le fonctionnement du service. " Cette précision, explique Mirman, serait aussi profitable aux intéressés qu'aux agents du service appelés à s'y référer le cas échéant " ¹⁴⁴³ .

Le pouvoir central se montre également vigilant sur l'établissement des taxes. Les deux communes avaient bien respecté les proportions du barème de 1906, à savoir 2 % de la valeur locative du logement occupé par le malade, mais Grenoble appliquait ce tarif à chaque pièce désinfectée, alors qu'il devait être unique quels que soient le nombre et la nature des locaux ou des objets ¹⁴⁴⁴ . La municipalité se voit donc obligée d'amender son règlement dans ce sens et Vienne, qui n'avait rien précisé du tout, est invitée à apporter la même correction. Les deux communes n'avaient pas non plus prévu de tarifs spéciaux pour les établissements scolaires ou charitables. Elles s'y attèlent après invitation du ministère et profitent également du retour de leur règlement pour ajouter quelques dispositions supplémentaires : une réduction de 20 % en faveur des membres des sociétés de secours mutuel à Grenoble, une exonération pour les médecins viennois lorsque la désinfection est demandée dans un intérêt professionnel ¹⁴⁴⁵ .

L'arrêt définitif des règlements, le 28 mars 1909 à Vienne et le 13 décembre 1910 à Grenoble ¹⁴⁴⁶ , ne marque pas pour autant le début du fonctionnement des services de désinfection. Dans le chef-lieu du département, il y a un décalage de 7 mois, le temps de régler les détails d'installation. C'est que les dépenses d'équipement ont été réévaluées : 15 800 francs au total, principalement en raison de l'augmentation du coût de construction du bâtiment ¹⁴⁴⁷ . Il est difficile de déterminer à quel moment commence à fonctionner le service de désinfection viennois ; toujours est-il que l'inspecteur général des services administratifs le qualifie en 1911 de " rudimentaire " ¹⁴⁴⁸ . Et pour cause, l'étuve n'a pas été achetée et seule la désinfection en surface est assurée, grâce à des cartouches d'antane ¹⁴⁴⁹ . Les belles intentions se seraient-elles envolées ? La réponse est négative car la municipalité se montre plus jamais préoccupée d'organiser un service complet mais sur des bases différentes. Elle souhaite désormais acquérir une étuve fixe au lieu du modèle mobile initialement prévu, ce qui permettrait de pratiquer la désinfection sur place et non plus seulement à domicile ¹⁴⁵⁰ . Mais ce projet nécessite la construction d'un bâtiment spécial et comportant les aménagements nécessaires : installation de bains-douches pour le personnel, délimitation stricte d'espaces recevant les objets infectés et d'espaces stériles de toute contamination, etc. Du coup, les dépenses d'installation s'en ressentent : le devis dressé par le directeur de la voirie et des eaux en 1912 les évalue à 13 500 francs au lieu des 4 à 5000 francs initialement prévus ¹⁴⁵¹ . On ne sait pas exactement ce qu'il adviendra de ce projet, mais en 1915, le directeur du bureau d'hygiène évoque toujours " l'organisation prochaine du service de désinfection en profondeur " ¹⁴⁵² .

L'organisation des services de désinfection ne fut finalement pas beaucoup plus aisée que l'installation des bureaux d'hygiène municipaux. Le département adopte plusieurs systèmes avant de s'incliner devant la pression ministérielle et de s'engager dans la gestion directe du service. Si de telles hésitations ne se sont pas rencontrées à Vienne et à Grenoble, les deux communes nourrissant des sentiments nettement plus favorables à l'égard de la municipalisation de la désinfection, elles ont dû elles aussi satisfaire aux observations de la DAHP et faire face aux détails d'installation. Pourtant, d'une collectivité à l'autre, les résultats ne sont pas si différents. Ni le département, ni la commune de Vienne n'ont installé l'étuve nécessaire à la désinfection en profondeur, si chèrement recommandée par Paris. Seule la ville de Grenoble possède, de ce point de vue, une organisation complète.

La seconde phase d'application de la loi du 15 février 1902 apparaît bien comme le moment privilégié de la confrontation des logiques nationales et locales d'organisation de la santé publique. On peut, certes, interpréter le refus du département de s'engager dans la gestion de la désinfection ou les modestes indemnités allouées initialement aux directeurs des bureaux d'hygiène de Vienne et d'Allevard comme autant de freins des collectivités à la mise en oeuvre de la loi de 1902. On peut aussi penser que les autorités locales opposent leurs propres modèles d'organisation sanitaire. Ces derniers s'inscrivent dans une certaine tradition, celle de l'exercice de l'hygiène publique sur un mode délégué, voire honorifique. La volonté de continuité est également très présente à Grenoble, notamment dans son souhait de contrôler l'ensemble de l'hygiène municipale.

Cette confrontation donne lieu à d'intenses négociations entre les autorités locales et le pouvoir central. Il est difficile, dans cet ensemble, de dégager de véritables gagnants et de véritables perdants. La plupart des compromis institués sont favorables à la Direction de l'Assistance et de l'Hygiène publiques, mais celle-ci a dû aussi revoir ses prétentions initiales à la baisse.

L'application institutionnelle de la législation sanitaire a occupé une part importante de l'activité des collectivités locales iséroises. Elle commence en effet en 1902, avec la mise à l'étude de ses dispositions par le département, et s'achève en 1910, avec la réorganisation du bureau d'hygiène de Grenoble et de son service de désinfection. Ces quelques neuf années ne sont toutefois pas entièrement consacrées à la mise en oeuvre locale de la loi : elles mêlent plutôt des périodes d'activité intense et des périodes de temps morts. De plus, elles occupent différemment les collectivités concernées. Ainsi, le département étudie l'organisation des conseils d'hygiène, de la vaccination et de la l'inspection entre 1902 et 1904 puis se consacre à la mise en place du service de la désinfection entre 1906 et 1908. La ville de Grenoble profite de l'année 1903 pour fortifier son bureau d'hygiène ; elle se préoccupe de le mettre en conformité avec les textes ministériels entre 1907 et 1910 et y agrège la question de la désinfection. A Vienne, l'installation des mêmes services a lieu entre 1906 et 1909. Quant à la commune d'Allevard, la mise en place de son bureau d'hygiène retient l'attention de la municipalité pendant deux ans, de 1906 à 1908.

D'un point de vue strictement local, ce sont bien deux temps que l'on observe dans l'application des dispositions législatives. Le premier, qui va de 1902 à 1904, est surtout celui des dynamiques locales d'organisation de la santé publique. Les textes édictés par le pouvoir central concernent essentiellement les institutions sanitaires départementales et sont, dans l'ensemble, peu directifs sur les modalités de leur organisation. Dans ces conditions, les autorités locales disposent d'une importante latitude d'action dont elles profitent pour établir leur dispositif sanitaire suivant une logique qui leur est propre. Cela est autant vrai du département, qui installe ses commissions sanitaires, ne modifie pas l'organisation du service vaccinal et crée une inspection, que de la municipalité grenobloise, qui réorganise dès 1903 son bureau d'hygiène.

Il en va autrement du second temps, des années 1906 à 1910. Bien des choses ont alors changé à Paris. Le pouvoir central a élaboré les décrets relatifs aux bureaux d'hygiène et aux services de désinfection et il a développé les instruments bureaucratiques pour en contrôler l'application. Le contrôle sur pièces est théoriquement facilité par la réforme des bureaux de la DAHP tandis qu'un contrôle sur place peut être effectué grâce à la réorganisation de l'inspection générale des services administratifs. Ces éléments modifient notablement les relations entre le pouvoir central et les collectivités locales dans la mise en oeuvre des dispositions législatives. L'intervention du pouvoir central se fait ainsi beaucoup plus prégnante. Il exerce un strict contrôle des décisions des assemblées délibérantes et signale jusqu'à la moindre non-conformité aux textes ministériels. Le rôle de l'inspection générale fut également important, surtout à Grenoble. L'inspecteur Paul Faivre étudia soigneusement la réorganisation du bureau d'hygiène et fit plusieurs propositions à la municipalité. Si sa visite est le seul cas d'intervention directe de l'inspection générale repéré dans l'Isère, on ne peut s'empêcher de remarquer que l'intervention ministérielle préconisant l'achat d'une étuve par le département a lieu juste après la tournée de l'inspection générale consacrée aux services départementaux de désinfection.

Les interventions du pouvoir central ont ainsi considérablement borné l'action des collectivités locales et celles-ci ont dû souvent cédé à la pression ministérielle. La commune d'Allevard a finalement installé son bureau d'hygiène et accepté de rétribuer son directeur, même si le procédé adopté semble peu orthodoxe. Les municipalités viennoises et grenobloises ont dû elles aussi relever les traitements du directeur de leur bureau d'hygiène et satisfaire aux observations ministérielles sur les règlement de leurs services. Quant au département, il a concédé la gestion directe du service de la désinfection. Mais ces résultats peuvent être également, sinon davantage, analysés en termes de compromis. Les traitements alloués aux directeurs de bureau d'hygiène, la rémunération des chefs de postes et des délégués des commissions sanitaires affectés à la désinfection, restent, à des degrés divers, en deçà des exigences ou des espérances ministérielles. Il en est de même de l'équipement des stations départementales et viennoises de désinfection.

Pourtant, au-delà de ces éléments, l'organisation sanitaire de l'Isère a bel et bien changé avec la loi de 1902. Le dispositif institué entre 1904 et 1910 n'a, dans l'ensemble, plus grand-chose à voir avec celui des années antérieures. C'est qu'en encadrant les collectivités locales, le législateur puis l'exécutif ont voulu aussi renforcer l'organisation des services sanitaires locaux et leur offrir des potentialités de développement. Nous voulons maintenant savoir plus précisément de quelle manière ceux-ci en ont profité.