2. La croissance des dépenses d'hygiène publique
Face aux imposantes masses budgétaires que représentent la voirie, l'éclairage dans le cas grenoblois, l'assistance et l'instruction publique, les dépenses d'hygiène ne supportent pas vraiment la comparaison. Les premières se comptent en centaines de milliers, voire en millions de francs, tandis que les secondes oscillent entre les milliers et les dizaines de milliers de francs. Quelle que soit la collectivité considérée, la part de l'hygiène dans le total des dépenses ordinaires frise toujours la quantité négligeable. Elle s'élève pour le département à 0,2 % en 1870 et à 1,6 % en 1914. On retrouve des pourcentages du même ordre au niveau municipal : à Grenoble, l'hygiène publique représente 0,4 % des dépenses en 1870 et 0,9 % en 1914 ; la proportion passe à Vienne de 0,04 % en 1894, date à laquelle on repère la première dépense d'hygiène, à 1% en 1914.
C'est pourtant en termes de progression qu'il faut apprécier ces données. Les multiplications de la part de l'hygiène publique dans l'ensemble des dépenses ordinaires, par 8 pour le département, par 25 pour Vienne et par 3 pour Grenoble, reflètent de fortes augmentations des crédits sanitaires. Le phénomène est d'autant plus important que les progressions en valeur absolue ont su se traduire globalement en termes relatifs, par delà même le jeu mécanique de croissance et de réduction lié à l'ajout de nouvelles charges ou à l'accroissement de plus anciennes 1479 .
Entre 1870 et 1914, les dépenses d'hygiène départementales passent de 2 700 francs à 83 500 francs. Cette croissance n'est cependant pas linéaire, comme l'atteste le graphique ci-après.
Sources : ADI, 3 N 19/7 à 3 N 19/17 : Budgets départementaux et comptes administratifs, 1870-1914.
Les dépenses départementales d'hygiène progressent par palier, chacun correspondant à une réorganisation du dispositif sanitaire. La première a lieu en 1879 et concerne le service de la vaccination : l'extension de la gratuité des opérations à l'ensemble de la population et surtout la réforme du système de rémunération des vaccinateurs entraînent une multiplication par trois des dépenses sanitaires, qui passent de 4 100 francs en 1878 à 12 400 francs l'année suivante 1480 . Celles-ci connaissent douze ans plus tard une nouvelle augmentation, que l'on doit encore une fois au poste de la vaccination. L'obligation de revacciner les enfants des écoles et son corollaire, un supplément d'indemnité pour les vaccinateurs 1481 , ainsi que la réorganisation du service de production du vaccin, nécessitèrent un crédit supplémentaire de 5 600 francs. Le troisième palier de 1897 correspond à l'apparition de deux nouveaux postes de dépenses : la désinfection (2 000 francs) et l'octroi d'une subvention de 1 500 francs à l'Institut vaccinogène pour la fourniture du sérum antidiphtérique. L'application de la loi du 15 février 1902 marque une nette progression des dépenses sanitaires, qui s'accélère dans les années suivantes. Entre 1904 et 1905 1482 , le budget de l'hygiène publique est multiplié par deux : il passe de 21 100 à 44 230 francs. L'effort financier consenti pour la mise en oeuvre du texte législatif est ainsi largement supérieur à celui nécessité par toutes les initiatives antérieures. Il se poursuit dans des proportions quasi-équivalentes en 1908 avec la réorganisation du service de la désinfection : les dépenses sanitaires atteignent alors 79 080 francs. Un dernier sursaut, qui correspond à des ajustements de dépenses dans tous les postes, est enfin repérable en 1911.
Entre ces différents paliers de progression, les dépenses départementales d'hygiène stagnent : les crédits sont systématiquement reconduits, et cela, quel que soit le montant de la dépense réellement engagée. Si les écarts semblent peu significatifs jusqu'en 1904, en raison de la modicité des sommes sur lesquelles ils portent 1483 , ils prennent davantage d'importance au cours des années suivantes. Entre 1905 et 1914, un tiers des crédits n'est pas utilisé ; convertie en valeur absolue, cette proportion peut représenter d'importantes sommes. Ainsi, en 1907, alors que les institutions sanitaires nées de la loi de 1902 fonctionnent depuis trois ans, l'écart entre les dépenses prévisionnelles et les dépenses réelles s'élève à 12 661 francs en faveur des premières. En 1911, trois ans après la réorganisation du service de la désinfection, l'excédent atteint 32 440 francs, puis il s'abaisse à 17 160 francs à la veille de la guerre.
Ces décalages sont essentiellement imputables à la désinfection. Ainsi, en 1907, 89,9 % des crédits affectés à ce poste, soit 8 990 francs, ne sont pas utilisés. Il est vrai que le service n'est pas encore véritablement organisé et qu'il ne représente que 22,6 % du budget sanitaire prévisionnel. En revanche, en 1911, alors que la part de la désinfection a doublé, l'excédent atteint 23 444 francs, soit 58,6 % des crédits votés 1484 .
Les écarts entre les dépenses prévisionnelles et les dépenses réelles peuvent être interprétés de deux manières différentes. La première n'est pas en faveur des autorités départementales car elle suppose que les services sanitaires, et en particulier celui de la désinfection, ne produisent pas leur plein effet. L'examen de la structure des dépenses du service de la désinfection tendrait à confirmer cette hypothèse. Les écarts les plus importants portent en effet sur l'achat de produits désinfectants ainsi que sur la rémunération des agents du service 1485 , signes que les désinfections effectuées se situent en-deçà des prévisions. Mais dans ce cas, ne faudrait-il pas réduire les crédits alloués à ce service ? La question est tentante mais elle n'est jamais posée au sein du conseil général. Au contraire, celui-ci reconduit systématiquement les crédits affectés à la protection de la santé publique. Peut-être se montre-t-il sensible aux mises en garde répétées de l'inspecteur départemental, pour qui toute restriction budgétaire en ce domaine relèverait de l'imprudence 1486 .
Tout comme les dépenses sanitaires départementales, celles de la ville de Grenoble connaissent une forte augmentation, puisqu'elles passent de 4 050 francs en 1870 à 37 836 francs en 1914. Leur progression s'effectue également par palier, mais de façon beaucoup moins affirmée.
Sources : AMG, Budgets de la ville de Grenoble, 1870-1914.
Sur le plan strictement financier, les seize premières années de la Troisième République n'apparaissent pas comme une période particulièrement favorable à l'hygiène. Elles s'ouvrent en effet sur une diminution des crédits sanitaires en 1872, liée à la disparition de l'emploi d'inspecteur de la salubrité 1488 . Le budget de l'hygiène publique se trouve alors réduit à sa plus simple expression et se compose des indemnités traditionnellement accordées au médecin-vaccinateur, au médecin chargé de la visite sanitaire des prostituées 1489 ainsi qu'au secrétaire de la commission des logements insalubres. La légère remontée que l'on peut observer à partir de 1880 ne comble qu'imparfaitement le vide laissé par la suppression du poste d'inspecteur de la salubrité. Pourtant, les initiatives prises au cours des années 1880, et notamment la création d'inspections médicales pour les enfants, ouvrent la voie à une entreprise plus vaste d'organisation de nouvelles structures sanitaires, dont l'impact financier est notable. La création du laboratoire d'analyses (1887) suivie par celle du bureau d'hygiène (1889), l'octroi de subventions à l'hôpital pour le service de la désinfection (1892) et à l'institut vaccinogène et sérothérapique (1895 et 1897), entraînent une multiplication par quatre des dépenses, qui passent de 3 500 francs en 1886 à 15 000 francs en 1897. S'ensuit alors une période de stagnation, que vient troubler en 1904 une hausse des dépenses liée à la réorganisation du bureau d'hygiène.
Il faut attendre l'année 1908 pour entrer dans une nouvelle phase de croissance. Le mouvement commence avec la réforme du laboratoire d'analyses 1490 , en application de la loi de 1905 sur la répression des fraudes dans la vente de marchandises alimentaires. Il se poursuit au cours des trois années suivantes avec la réorganisation du bureau d'hygiène (1909-1910) et du service de la désinfection (1909-1912), en application de la loi de 1902. Entre 1907 et 1912, les dépenses d'hygiène ont ainsi augmenté de 109,2 %, passant de 18 360 francs à 38 411 francs. La légère baisse que l'on observe à la veille du premier conflit mondial ne remet pas en cause l'édifice né de la loi de 1902 puisqu'elle est imputable à la réduction de la subvention allouée à l'institut sérothérapique.
C'est également à la législation sanitaire que l'on doit la forte progression des dépenses d'hygiène viennoises, comme l'atteste le graphique ci-après.
Sources : ACV, 2 L 3 : Budgets ou états des recettes et des dépenses de la ville de Vienne, 1894-1914.
Le graphique fait clairement apparaître deux périodes distinctes dans l'évolution des dépenses sanitaires viennoises. La première commence en 1894 avec l'apparition d'une subvention de 150 francs au bureau d'hygiène de Lyon pour la fourniture du vaccin antivariolique à la commune. Elle se poursuit jusqu'en 1905 avec cet unique crédit. La seconde phase correspond à la mise en oeuvre de la loi de 1902 dans la commune et ses effets sont nettement visibles : entre 1905 et 1907, les dépenses d'hygiène ont été multipliées par 25. Il ne s'agit toutefois que d'un début car, en 1907, le bureau d'hygiène n'est pas encore véritablement constitué : les crédits inscrits au budget pour cette année-là ne reflètent donc que l'organisation décidée par la municipalité, avant que la DAHP ne la rejette 1491 . Le service commence à fonctionner à partir de 1908 1492 et son budget augmente jusqu'en 1911 avec l'apparition de nouveaux postes de dépenses 1493 . Les crédits sanitaires se stabilisent alors autour de 8 000 francs et la baisse de l'année 1913, due à une réduction du contingent communal aux dépenses départementales de santé publique, est en partie comblée l'année suivante.
Le décollage des dépenses viennoises au moment de la mise en oeuvre de la législation sanitaire ne doit pas pourtant pas faire oublier les initiatives des municipalités précédentes. Si leurs interventions n'apparaissent pas dans les documents budgétaires, d'autres sources attestent de leur présence. Ainsi, une série d'affiches publiées entre 1885 et 1889 indiquent que des séances de vaccination, hebdomadaires et gratuites, sont organisées par la municipalité à certaines époques de l'année 1494 . Nul doute que celles-ci se perpétuent par la suite, par l'intermédiaire du bureau de bienfaisance ou de la mutualité maternelle 1495 . La surveillance médicale des écoliers et des prostituées a été également organisée 1496 . Enfin, il semble que la ville ait eu recours de manière périodique à des pharmaciens pour pratiquer la désinfection 1497 .
L'évolution des dépenses sanitaires du département et des communes de Vienne et de Grenoble révèle ainsi le fort impact financier de la mise en oeuvre de la loi de 1902. La réorganisation du dispositif départemental de santé s'est traduite par un doublement des dépenses, tandis que l'installation du service de la désinfection a entraîné une augmentation de 78,8 %. Si les données budgétaires viennoises ne reflètent pas toutes les initiatives antérieures, la progression des dépenses d'hygiène n'en est pas moins spectaculaire. A Grenoble, les ruptures sont moins brutales en raison des restructurations des services effectuées au cours des années précédentes. Avec la réorganisation du bureau d'hygiène en 1909, les dépenses ont augmenté de 44 % ; la croissance s'est ensuite poursuivie par petites touches, avec la réforme du service de la désinfection. Au regard des crédits antérieurs, l'application de la loi a donc demandé un effort financier conséquent aux collectivités locales. Toutefois, celles-ci ne supportent pas entièrement le poids des dépenses sanitaires.