2. Un nouvel enjeu : la réglementation des employés administratifs

Dans son rapport relatif au projet de budget pour l'année 1912 ¹⁶¹² , le directeur du bureau d'hygiène exprimait le souhait que son service soit considéré comme l'un des bureaux de la mairie, voire transformé en une véritable division au même titre que la comptabilité, les élections, l'état-civil ou l'assistance publique ¹⁶¹³ . Il rappelait, à l'appui de sa demande, que la recette municipale venait de connaître une restructuration similaire. Fernand Berlioz voyait deux avantages à cette nouvelle organisation. D'une part, l'image du bureau d'hygiène et ses rapports avec les administrés en sortiraient renforcés ; le public verrait ainsi que le bureau " est un véritable service de la mairie chargé de toutes les questions qui intéressent la santé publique et de ce fait, les causes d'insalubrité des immeubles seront bien plus signalées " ¹⁶¹⁴ . D'autre part, la situation des employés du service serait également consolidée, ces derniers pouvant " espérer un avancement normal conforme au règlement des employés municipaux " ¹⁶¹⁵ .

Pour comprendre cette dernière proposition, il faut rappeler le cadre général de la gestion du personnel municipal grenoblois. La ville ne possède pas de règlement définissant, pour l'ensemble de ses agents, les conditions de recrutement, de classement et d'avancement. Seuls les employés des bureaux de la mairie, de la police, de l'octroi et de la voirie bénéficient de telles dispositions ; pour les autres services, l'entrée dans l'administration et le déroulement de la carrière dépendent des propositions du chef de service ¹⁶¹⁶ . C'est plus particulièrement le règlement du personnel des bureaux de la mairie ¹⁶¹⁷ que le directeur du bureau d'hygiène souhaitait voir appliquer à son secrétaire, à son commis et à son agent de la salubrité. Ces derniers sont d'ailleurs entièrement favorables à la proposition de leur supérieur. A la fin de l'année 1911, ils formulent, par l'intermédiaire de l'association amicale des bureaux de la mairie ¹⁶¹⁸ dont ils sont membres, une requête similaire ¹⁶¹⁹ . Ils la réitèrent l'année suivante mais elle sera refusée par le conseil municipal ¹⁶²⁰ .

La demande des employés du bureau d'hygiène ne répondait pas à un souci de limiter un certain arbitraire mayoral dont ils auraient été victimes. La gestion de ce personnel obéit au contraire à des normes implicites, à des usages qui font office de jurisprudence.

L'admission dans le service d'hygiène n'est pas le meilleur moment pour les repérer. Comme pour la plupart des services municipaux grenoblois ¹⁶²¹ , la nomination s'effectue par le maire, au choix et sans aucune condition préalable. Le directeur du bureau d'hygiène n'en tient pas moins un rôle important puisqu'il présente une liste de candidats, classés par ordre de préférence. On retrouve alors la pratique classique de la recommandation ¹⁶²² . Ainsi, le commis, nommé le 20 janvier 1909, a bénéficié de l'appui de l'inspecteur départemental de l'assistance et de l'hygiène publiques dont il fut l'élève à l'école Vaucanson ¹⁶²³ . La connaissance des candidats et l'expérience professionnelle jouent également en leur faveur. Bien que l'on sorte du cadre strict de l'employé administratif, le recrutement du personnel du service de la désinfection en fournit une bonne illustration. L'ancien chef de l'équipe hospitalière de désinfection a ainsi été préféré comme chef de poste à un ancien brigadier de gendarmerie, sur lequel le directeur du bureau d'hygiène ne possédait aucun renseignement ¹⁶²⁴ . Il en est de même pour ses deux collaborateurs. La liste des six candidats à ces fonctions n'indiquait la situation professionnelle ou l'activité antérieure que pour trois d'entre eux. Le choix s'est alors porté sur un ancien désinfecteur de l'hôpital et le gardien du marché Très-Cloîtres, plutôt que sur un employé à l'asile de vieillards que le directeur du bureau d'hygiène avouait ne pas connaître ¹⁶²⁵ .

La normalisation intervient une fois la nomination acquise. Comme les employés des bureaux de la mairie, ceux du service d'hygiène passent par une période d'essai pendant laquelle leur aptitude professionnelle est appréciée. Le système est instauré dès 1903 au moment du remplacement du premier secrétaire, Jules Raffin, par François Bessoud. Celui-ci est alors titularisé au bout de huit mois ¹⁶²⁶ . Son successeur, Paul Chêne, est admis à l'essai pendant six mois mais sa titularisation intervient après deux mois seulement ¹⁶²⁷ . Les modalités sont encore différentes pour le commis : une lettre du maire au directeur du bureau d'hygiène indique que la période d'essai de l'employé est fixée à trois mois, mais qu'elle pourra être renouvelée en cas de satisfaction ¹⁶²⁸ . Finalement, le commis obtient sa titularisation au bout de six mois. Le manque d'information ne permet pas de comparer la durée des périodes d'essai des employés du service d'hygiène à celle de leurs homologues des bureaux de la mairie. Le règlement de 1895 est muet sur ce point mais il est tout à fait possible que la durée de six mois soit une règle générale de l'administration municipale ¹⁶²⁹ .

L'examen des traitements des employés du bureau d'hygiène et de leur évolution est plus parlant. Il confirme un alignement progressif sur le personnel des bureaux de la mairie. Le règlement de 1895 avait divisé les emplois de commis en quatre classes et fixé les traitements minima et maxima à 1 000 et 1 600 francs ; ceux-ci avaient été relevés par la suite à 1 200 et 1 800 francs ¹⁶³⁰ . La promotion de classe, qui se manifestait par une augmentation de 200 francs, ne pouvait intervenir qu'au bout de trois ans. Ces dispositions sont modifiées par le règlement de 1911 ¹⁶³¹ . Le commis débutant effectue d'abord un stage de deux ans, durant lequel sa rémunération s'élève à 1 200 francs, puis à 1 300 francs l'année suivante. Titularisé, il perçoit un traitement de 1 400 francs. Son avancement peut avoir lieu après deux ans au choix ou quatre ans à l'ancienneté jusqu'à la troisième classe de son emploi, après trois ans au choix ou cinq ans à l'ancienneté pour les deux dernières classes. Les augmentations de traitement sont à chaque fois de 200 francs avec un plafond fixé à 2 400 francs.

Sources : AMG, Budgets de la ville de Grenoble, 1890-1914.

La fixation des traitements des secrétaires débutants répond davantage à une logique interne au service. La rétribution de Bessoud et de Chêne correspond en effet à celle perçue par leur prédécesseur au moment de leur départ. Elle est toutefois au même niveau que celle des commis débutant dans les bureaux de la mairie : 1 000 francs puis 1 200 francs. Il en est de même pour l'employé recruté en 1909. Quant à la rémunération de l'agent de salubrité, fixée au moment de la seconde réorganisation du bureau d'hygiène, elle couronne une carrière entamée depuis 14 ans dans le service de la police.

Les conditions d'avancement commencent à s'aligner sur celles définies par le règlement de 1895 à partir de 1905. Jules Raffin attend quatre ans avant de connaître une augmentation de son traitement et celui-ci n'évolue plus jusqu'à son départ, neuf ans plus tard. François Bessoud apparaît beaucoup plus avantagé ; sa rémunération progresse dès l'année suivant son admission dans le bureau d'hygiène. En 1905, il demande une nouvelle augmentation qui lui est refusée au motif " qu'il est de règle de n'accorder de l'avancement aux agents communaux après trois ans passés dans la classe immédiatement inférieure " ¹⁶³² . L'employé est donc invité à reformuler sa requête en 1907 mais il n'en aura pas le loisir puisqu'il démissionne au début de l'année 1906. L'usage est donc bien d'appliquer aux employés du bureau d'hygiène les dispositions générales du règlement de 1895, même s'il n'existe pour ces derniers aucun système de classement. Il faut pourtant encore attendre quelque années avant que l'usage ne se régularise.

Le successeur de Bessoud, Paul Chêne, connaît lui aussi sa première augmentation de traitement un an après son entrée dans le service. Deux ans plus tard, sa rétribution est encore relevée de 200 francs, mais cette hausse est liée à la réorganisation du bureau d'hygiène. En revanche, L'augmentation de 500 francs en 1911 n'en est pas réellement une. Depuis 1908, Paul Chêne percevait une indemnité supplémentaire de 500 francs pour assurer le secrétariat du laboratoire, qui lui est supprimée au moment de la restructuration de 1910. L'employé s'inquiète alors de ce préjudice et demande que son traitement soit unifié à 2 000 francs ¹⁶³³ . Le conseil municipal lui accorde d'autant plus volontiers cette faveur que la mise en place du service de la désinfection et du casier sanitaire des maisons risquent d'accroître considérablement sa charge de travail ¹⁶³⁴ . C'est à partir de ce moment que les conditions d'avancement des agents du bureau d'hygiène se normalisent véritablement. Dans son projet de budget pour l'année 1911, le directeur du bureau d'hygiène avait demandé que les traitements du secrétaire et du commis soient augmentés respectivement de 300 francs et de 200 francs ¹⁶³⁵ . La requête est refusée par le conseil municipal et les promotions de ces employés se déroulent conformément aux dispositions du nouveau règlement de 1911. Paul Chêne voit ainsi son traitement relever de 200 francs en 1913, tandis que le commis connaît une première augmentation après trois ans de service, puis une seconde deux ans plus tard au nom d'une " assimilation aux employés des bureaux de la mairie " ¹⁶³⁶ . Quant à l'agent Bernard, sa promotion de 100 francs intervient après trois ans de service, ce qui pourrait correspondre aux conditions d'avancement prévues pour les enquêteurs des bureaux de la mairie ¹⁶³⁷ .

L'étude des traitements des employés du bureau d'hygiène et de leur évolution apporte un éclairage supplémentaire sur leurs attentes vis-à-vis des dispositions du règlement du personnel des bureaux de la mairie. Il s'agissait moins de remédier à des positions désavantageuses que de transformer une situation de fait en une situation de droit. Fernand Berlioz l'avait très bien compris lorsqu'il évoquait les insuffisantes garanties du statu quo ¹⁶³⁸ . L'usage laisse en effet une part à l'incertitude, que la règle verrouille. La question était d'autant plus importante que, depuis la création du bureau d'hygiène, le profil des employés s'était sensiblement modifié. Le retraité des ponts et chaussées avait en effet laissé la place à des hommes de plus en plus jeunes qui, malgré des expériences professionnelles antérieures ¹⁶³⁹ , pouvaient espérer mener de vraies carrières au sein de l'administration municipale ¹⁶⁴⁰ . Dans ces conditions, il importait que leur statut soit mieux défini. Paul Chêne le souhaitait peut-être plus ardemment que les autres. En effet, le règlement du bureau d'hygiène de 1910 requalifiait sa fonction de secrétaire en " secrétaire, chef de bureau " ¹⁶⁴¹ . La nuance n'est pas anodine, elle confère au personnage une position supérieure et une autorité sur ses collaborateurs. Or, le règlement du personnel des bureaux de la mairie de 1911 avait défini des grades intermédiaires entre les commis et les chefs de division, notamment ceux de " chefs de section " et de " chefs de bureau ", dont les traitements pouvaient apparaître comme particulièrement avantageux. Gageons que l'homme ne pouvait rester insensible à ces conditions ¹⁶⁴² , si ce n'est pour lui, du moins pour sa fonction.

A la veille de la première guerre mondiale, la gestion du personnel du bureau d'hygiène s'est incontestablement modifiée. Celui-ci est de plus en plus soumis à des règles qui déterminent les conditions de sa nomination, de son avancement ou d'exercice de sa fonction. Que ces transformations soient contemporaines de la réorganisation du service en application de la loi de 1902 ne semble pas un hasard. La législation et ses textes réglementaires avaient en effet fait des bureaux d'hygiène les responsables techniques de l'hygiène communale et s'étaient préoccupés des modalités de leur insertion au sein des administrations municipales. Les réorganisations successives du personnel du bureau d'hygiène grenoblois, qu'elles soient positives ou coutumières, pouvaient ainsi apparaître comme un moyen supplémentaire de garantir la bonne marche du service et, plus largement, de lui permettre de remplir son rôle.

Peut-on pour autant parler d'une " professionnalisation " du personnel du bureau d'hygiène ? De ci, de là, nous avons relevé quelques caractéristiques de ce processus. Il en est ainsi du concours de recrutement, dont Alexandre Fernandez a noté qu'il constituait " le principal facteur et le signe le plus manifeste " ¹⁶⁴³ de la professionnalisation des employés communaux au XIXe siècle. De même, la recherche d'un " statut ", auquel aspire le personnel administratif du bureau d'hygiène, fut l'élément autour duquel les employés de préfecture étudiés par Jean-Paul Jourdan se constituèrent en groupe professionnel ¹⁶⁴⁴ . Enfin, Frédéric Chauvaud a montré toute l'importance qu'il fallait accorder à la question de la rémunération dans le processus de professionnalisation des magistrats ¹⁶⁴⁵ . Toutefois, malgré ces quelques critères manifestes, la professionnalisation du personnel du bureau d'hygiène n'en est qu'à ses débuts. Ainsi, la fonction de médecin-inspecteur semble rester pour les praticiens qui l'exerce une activité secondaire, de laquelle toute notion de carrière est absente. De même, les employés administratifs du service n'obtiennent pas, dans l'immédiate avant-guerre, leur assimilation au personnel des bureaux de la mairie. Et si les conditions de leur avancement s'alignent progressivement sur celles de ces agents communaux, la règle reste coutumière. La professionnalisation des fonctions de chimistes du laboratoire et de directeur du bureau d'hygiène semble être davantage engagée : la modification de leur mode de recrutement s'est réellement accompagnée d'une transformation réglementaire de l'exercice de leur fonction. Encore n'avons-nous abordé qu'un aspect du processus de professionnalisation. La question plus générale de la construction d'une " identité professionnelle " ¹⁶⁴⁶ , qui invite à se placer davantage du côté des intéressés eux-mêmes, mériterait en effet une étude sur un plus long terme. Pour l'heure, il importe de ne pas détacher la question de la professionnalisation de celle de la bureaucratisation des organisations municipales ¹⁶⁴⁷ . Comme l'ont montré Bruno Dumons, Gilles Pollet et Pierre-Yves Saunier, l'administration municipale de la fin du XIXe siècle est un espace engagé dans une dynamique de rationalisation, mais où demeurent des éléments caractéristiques des dominations traditionnelles et charismatiques définies par Max Weber ¹⁶⁴⁸ . La gestion de la médecine cantonale par la préfecture et le conseil général en constitue une autre illustration.