2. A partir de 1902, un rôle plus important dans l'assainissement urbain

Les bureaux d'hygiène occupent une place centrale dans le dispositif de protection sanitaire institué par la loi du 15 février 1902. Il leur revient le soin d'appliquer, sous l'autorité du maire, toutes les dispositions de la législation qui ressortent du niveau municipal ¹⁹⁴¹ . Entrent ainsi dans les attributions des bureaux d'hygiène, en dehors de la prophylaxie des maladies contagieuses, le contrôle de l'exécution du règlement sanitaire, la délivrance des permis de construire, l'assainissement des immeubles et de la voie publique, la surveillance des fosses d'aisance, des puisards et des bétoires, le contrôle de la distribution publique d'eau potable et du service des égouts, l'établissement du casier sanitaire des immeubles et de la carte sanitaire de la commune ¹⁹⁴² . Localement pourtant, ces compétences ne sont pas toutes, ou pas seulement, confiées aux bureaux d'hygiène.

Ainsi à Vienne, tout ce qui a trait à l'habitat est partagé entre le bureau d'hygiène et le service de la voirie. Les permis de construire sont délivrés par le bureau d'hygiène après un examen préalable de la voirie ; le même service instruit toutes les plaintes relatives à l'insalubrité des immeubles qui lui sont transmises par le bureau d'hygiène ¹⁹⁴³ . A Grenoble, on a affaire à un autre type d'organisation. Les réclamations des citadins concernant l'état des habitations sont reçues par le bureau d'hygiène, qui les transmet ensuite à la commission consultative d'hygiène et de salubrité publiques. Par contre, l'examen des permis de construire appartient exclusivement au service de la voirie ¹⁹⁴⁴ . D'ailleurs, la procédure de délivrance de ces documents ne figure pas dans le règlement sanitaire, comme l'y invitait le modèle A rédigé par le CCHPF, mais dans le règlement de la voirie élaboré pratiquement en même temps ¹⁹⁴⁵ .

Le service de la voirie grenoblois intervient également, aux côtés du bureau d'hygiène et de la police municipale, dans l'application du règlement sanitaire arrêté le 15 avril 1904. Une telle organisation n'est pas illogique au regard des objets visés par le règlement. Celui-ci se compose en effet de trois grandes parties. La première intitulée "Salubrité de la voie publique " est la reproduction presque identique du dernier règlement général de salubrité datant de 1876 ¹⁹⁴⁶ . On y trouve des prescriptions relatives au ramassage des ordures ménagères, au nettoiement de la voie publique ainsi qu'à la préservation de la salubrité de la voie publique, des égouts et des fontaines. L'application de ces dispositions revient aux services de la voirie et de la police, agents traditionnels d'exécution des arrêtés de salubrité publique ¹⁹⁴⁷ . La seconde partie du règlement concerne la salubrité des habitations ¹⁹⁴⁸ . Comme en 1876, il y est rappelé que les habitations doivent être entretenues dans un parfait état de propreté et de viabilité. Mais le règlement édicte surtout toute une série de nouvelles dispositions visant la construction et l'aménagement de chaque partie de l'immeuble, au point de vue de la ventilation, de l'aération, de l'éclairage et du chauffage. Des normes d'aménagement des locaux destinés à la vente ou à la conservation des denrées alimentaires sont également établies et la vidange des fosses d'aisance est réglementée. Enfin, la dernière partie de l'arrêté sanitaire est consacrée à la prophylaxie des maladies contagieuses et préconise des mesures d'isolement et de désinfection ¹⁹⁴⁹ .

Une collaboration est ainsi instaurée entre le bureau d'hygiène, la voirie et la police dans l'application des dispositions de la loi du 15 février 1902. Il est très difficile de savoir si elle existe vraiment et comment elle se passe concrètement. Aucun document n'en fait état et d'ailleurs, si l'on en croit le rapport de l'inspecteur général des services administratifs de 1908, l'intervention du bureau d'hygiène dans les problèmes de salubrité publique ne s'est pas véritablement accrue avec la législation sanitaire ¹⁹⁵⁰ . En revanche, un exemple des rapports que peut entretenir le bureau d'hygiène avec d'autres services municipaux nous est donné dans le domaine de l'hygiène alimentaire.

La surveillance des denrées comestibles mises en vente à Grenoble - viandes et champignons en particulier - est partagée entre le service de l'abattoir et le bureau d'hygiène ; elle est confiée, depuis 1907, à un employé du service des abattoirs ¹⁹⁵¹ . Or, la répartition des compétences est loin d'être évidente pour les deux services. C'est ainsi qu'à la fin de l'année 1907, le directeur du bureau d'hygiène avoue ignorer les conditions dans lesquelles se pratique l'inspection des denrées alimentaires, pour la simple et bonne raison qu'il n'a pas encore vu l'employé chargé de ce service ¹⁹⁵² . L'année suivante, il demande au directeur des abattoirs d'inviter son subordonné à se mettre en rapport avec lui, mais celui-ci lui répond qu'il n'a " aucun ordre de le faire " ¹⁹⁵³ . En 1912, le problème ne semble toujours pas résolu : le directeur du bureau d'hygiène note en effet que l'inspecteur des denrées alimentaires " ne sait souvent à quel chef il doit s'adresser " et demande au maire de préciser si, pour l'exécution de l'arrêté municipal prescrivant des mesures de protection des marchandises mises en vente à l'extérieur, l'inspecteur doit "en référer au directeur des abattoirs ou du bureau d'hygiène " ¹⁹⁵⁴ .

Si le directeur des abattoirs se montre jaloux de son autorité sur l'inspecteur des denrées alimentaires, il délègue volontiers au bureau d'hygiène quelques-unes de ses prérogatives. C'est ainsi qu'en 1910, il lui renvoie " comme étant de sa compétence exclusive " deux demandes d'ouverture de boucherie et de charcuterie, sans les avoir préalablement instruites ¹⁹⁵⁵ . Le directeur du bureau d'hygiène soumet l'affaire au maire et le magistrat municipal en profite pour clarifier les rapports que doit entretenir avec l'ensemble des services municipaux : " Le bureau d'hygiène, explique ainsi le maire, est une organisation qui a des points de contact avec tous les services municipaux et qui doit pouvoir compter sur le concours de tous " ¹⁹⁵⁶ .

Cette définition du bureau d'hygiène, comme structure à l'intersection de tous les services municipaux et qui s'inscrit dans la droite ligne de la circulaire ministérielle du 23 mars 1906, est institutionnalisée dans le règlement du service du 1er avril 1910. Celui-ci précise en effet que le directeur du bureau d'hygiène " est chargé de la direction et de la surveillance de toutes les affaires intéressant l'hygiène et la salubrité publiques, même relevant d'autres services " et que " tous les services municipaux (...) auront à lui communiquer toute affaire intéressant de près ou de loin l'application de la loi du 15 février 1902 et généralement sur la santé publique " ¹⁹⁵⁷ . Toutefois, le bureau d'hygiène n'entend pas assumer passivement le rôle qui lui est dévolu, en se contentant de dépendre du bon vouloir des autres bureaux de l'administration municipale. A partir de 1910, on assiste à une succession d'initiatives visant à accroître ses prérogatives dans le domaine de l'assainissement urbain.

La disparition de la commission consultative d'hygiène et de salubrité avait fait du bureau d'hygiène le seul acteur de l'assainissement des logements. Pour autant, l'intervention du service restait limitée aux cas d'insalubrité liés à une dégradation du bâti de l'immeuble ou de ses installations. Toutes les nuisances liées au comportement des habitants lui échappaient et les plaintes relatives à ces objets continuaient à être directement envoyées à la police ¹⁹⁵⁸ . Cette situation est modifiée à partir du mois d'octobre 1910 : le bureau d'hygiène devient en effet le seul destinataire de toutes les réclamations relatives à l'insalubrité des immeubles. Après en avoir vérifié le bien fondé, il transmet " pour exécution " et " avec les indications nécessaires sur les mesure qu'il y aurait lieu de prendre " ¹⁹⁵⁹ au commissaire central celles qui nécessitent une simple intervention de la police. Dans le même temps, le bureau d'hygiène obtient que l'un de ses agents soit assermenté et puisse ainsi verbaliser les infractions au règlement sanitaire ¹⁹⁶⁰ . Le service est ainsi assuré d'avoir connaissance de la plupart des cas d'insalubrité qui se produisent dans la ville.

Ces mesures sont à mettre en relation directe avec l'établissement du casier sanitaire des maisons ¹⁹⁶¹ . C'est en effet à partir de 1911 que cet instrument de mesure de l'hygiène urbaine ¹⁹⁶² , vivement recommandé par la circulaire ministérielle de 1906 comme support de l'intervention des bureaux d'hygiène municipaux ¹⁹⁶³ , est constitué à Grenoble ¹⁹⁶⁴ . Idéalement, c'est-à-dire suivant le modèle parisien ¹⁹⁶⁵ , le casier sanitaire doit recenser, pour chaque immeuble, plusieurs types de données. Il comprend d'abord ¹⁹⁶⁶ une description détaillée de l'immeuble indiquant le mode d'alimentation en eau et d'évacuation des matières usées, le nombre de pièces sur courettes, le nombre de cabinets d'aisance communs ou privatifs, le nombre d'habitants et de logements par étages. Il répertorie ensuite les maladies contagieuses affectant ses occupants. Toutes les interventions des administrations (désinfections, rapports de la commission des logements insalubres, résultats des analyses d'eau, de poussières, etc., enquêtes sanitaires éventuelles relevant la nature du sol, le système de vidange, l'état des chutes, les ventilations, les modes d'écoulement et de ventilation) y sont également consignées. En fait, le casier sanitaire des immeubles est un véritable " instrument d'enquête, d'épidémiologie, de police sanitaire et de surveillance de la construction " ¹⁹⁶⁷ . Comparé au casier parisien, ou même au casier viennois de quatre ans plus ancien ¹⁹⁶⁸ , le casier des immeubles de Grenoble peut apparaître bien chétif. A priori, aucune description du logement n'y est portée, bien que la rubrique y soit explicitement prévue ¹⁹⁶⁹ . En fait, le casier grenoblois répertorie deux grands types d'informations : la nature des affections contagieuses se produisant dans l'immeuble et la date de la désinfection ¹⁹⁷⁰ , ainsi que les plaintes des habitants et leur suivi ¹⁹⁷¹ . Malgré ses lacunes, il n'en demeure pas moins un instrument de rationalisation de l'action administrative en matière de salubrité publique.

Après le service de la police, le bureau d'hygiène porte ses ambitions du côté de la voirie. A partir de 1911, il intervient, aux côtés du service de la voirie, dans la procédure de délivrance des permis de construire et n'hésite pas à faire modifier les plans si nécessaire ¹⁹⁷² . Il semble que ce soit également à partir de la même année, que le bureau d'hygiène étudie, toujours conjointement avec la voirie, les demandes d'autorisation des établissements dangereux, incommodes ou insalubres ¹⁹⁷³ . Toutes les initiatives du bureau d'hygiène pour accroître ses interventions dans le domaine de l'hygiène urbaine ne sont pas pour autant couronnées de succès. Ainsi, sa demande réitérée d'exercer une surveillance sur les établissements industriels classés semble n'avoir eu aucune suite dans l'immédiat ¹⁹⁷⁴ . Le directeur du bureau d'hygiène reçoit même un accueil plutôt glacial du service de la voirie, lorsqu'il lui propose, en 1911, de rattacher à son budget le traitement des agents chargés de la surveillance des puits, des puisards et des fosses d'aisance, ainsi que du contrôle de la distribution d'eau, des égouts et de la voie publique ¹⁹⁷⁵ . " Cette mesure, explique le directeur de la voirie, serait fort mal accueillie par les agents qui en seraient l'objet et pour deux raisons principales : la première, parce qu'ils sembleraient appartenir à un service tout autre que celui auquel ils appartiennent et veulent continuer à appartenir sans équivoque, et la seconde parce qu'il faudrait nécessairement définir leurs fonctions suivant les attributions concernant le bureau d'hygiène et perdre ainsi leur dénomination actuelle à laquelle ils tiennent beaucoup " ¹⁹⁷⁶ . Suivant l'avis du directeur de la voirie, le maire rejette la proposition du bureau d'hygiène.

Comme les conseils d'hygiène du département, le bureau d'hygiène de Grenoble a vu s'étendre ses activités. Il s'agit toutefois moins ici d'une extension réglementaire que d'une évolution des propres préoccupations du service. Le règlement de 1889 avait en effet inclus dans le champ de compétences du bureau d'hygiène les deux axes de l'intervention sanitaire : la prophylaxie des maladies contagieuses et l'assainissement du milieu. Mais entre 1890 et 1902, le bureau d'hygiène privilégie surtout le premier ensemble d'attributions. A cela, on peut trouver deux types d'explications, non exclusives l'une de l'autre. Il y a d'abord la forte mortalité contagieuse, qui caractérise alors la ville et qui semble avoir incité davantage le service à préconiser prioritairement des mesures de circonscription du microbe. Il faut également tenir compte du fait que le bureau d'hygiène n'est pas le seul acteur à intervenir dans les affaires de salubrité publique : la police, la voirie et la commission des logements insalubres ont également des responsabilités et le bureau d'hygiène semble relativement décidé à respecter ce partage de compétences, comme il l'a clairement spécifié dans le domaine de l'habitat.

Cette situation commence à évoluer à partir de 1902 et, plus nettement, à partir de 1910. On assiste alors à une succession d'initiatives visant à accroître les prérogatives du bureau d'hygiène dans le domaine de l'assainissement. Certes, toutes n'aboutissent pas, mais celles qui réussissent sont loin d'être négligeables du point de vue de la gestion de la santé publique. Le bureau d'hygiène instruit désormais toutes les plaintes relatives à la salubrité publique, que celles-ci concernent l'assainissement des immeubles ou l'application du règlement sanitaire, veille à la salubrité des constructions nouvelles et participe à la délivrance des autorisations des établissements industriels classés. Dans ce processus, la loi du 15 février 1902 a eu un rôle indéniable. En définissant et en précisant les responsabilités des bureaux d'hygiène, elle a permis au service grenoblois de s'affirmer face aux autres services municipaux, quitte à empiéter parfois sur leurs prérogatives.

A suivre le fonctionnement des services d'hygiène de l'Isère, des années 1870 à 1914, on prend réellement la mesure de leur évolution. Les institutions sanitaires ont vu leurs ressources financières s'accroître, leur personnel augmenter et sa gestion commencer à se réguler. Enfin, leurs interventions se sont étendues, englobant des questions qui restaient jusqu'alors, et pour des raisons diverses, en dehors de leur champ d'action.

Ces évolutions sont, pour l'essentiel, à relier directement avec la loi du 15 février 1902. C'est en effet à partir du moment où la législation entre en application qu'elles se produisent. Il en est ainsi de la plupart des modifications que l'on constate dans le fonctionnement des services d'hygiène départementaux. Les dépenses sanitaires augmentent fortement, lorsque le dispositif institutionnel de protection de la santé publique est réorganisé à partir de 1904. La même année constitue également une rupture remarquable dans le fonctionnement des conseils d'hygiène : ceux-ci sont davantage sollicités et leurs interventions se diversifient. Ils assument alors véritablement leur rôle d'auxiliaires du préfet dans sa tâche de surveillant de l'hygiène communale. La rupture est moins nette en ce qui concerne la gestion de la médecine cantonale : la définition de règles de gestion du service est antérieure à la loi sanitaire. Elle perdure néanmoins au cours de la période suivante et il semblerait, sauf à être victime des lacunes archivistiques, que le contrôle de la bonne marche du service soit de plus en plus resserré.

Le bureau d'hygiène de Grenoble offre, au contraire, un merveilleuse situation de convergences chronologiques. Toutes les évolutions que nous avons pu constater se produisent en 1910-1911, au moment, ou juste après, la réorganisation du service en application des lois de 1902 et de 1905 sur la répression des fraudes. Les ressources du bureau d'hygiène augmentent ; la gestion du personnel se modifie et le service participe davantage à l'amélioration de la salubrité de la ville.

Il faut toutefois introduire quelques nuances dans ce tableau. Ainsi, les ressources des conseils d'hygiène restent très modestes et si leur fonctionnement s'est amélioré, il n'est pas non plus optimale. De plus, ils restent souvent perplexes devant les résultats de leurs enquêtes et leurs interventions ne sont pas toujours très bien ressenties par les municipalités. A Grenoble, la nuance est également de mise : la gestion du personnel ne s'est pas totalement rationalisée et le service n'a pas non plus achevé son espèce de conquête de monopole de l'hygiène publique.

Le choix de replacer les institutions sanitaires dans une perspective chronologique longue, pour déceler des évolutions, nous a conduit à privilégier celles qui étaient présentes avant l'application de la loi. De fait, nous avons laissé de côté l'étude du fonctionnement des bureaux d'hygiène d'Allevard et de Vienne. Du premier, nous ne savons, à dire vrai, rien. Le second nous est un peu plus familier mais les archives n'incitaient guère à de longs développements. Disons simplement que le bureau d'hygiène de Vienne semble avoir investi l'ensemble des secteurs d'intervention liés à la loi du 15 février 1902 (prophylaxie des maladies contagieuses et salubrité urbaine), mais qu'il s'appuie aussi beaucoup, dans ses actions, sur les services de police et de voirie ¹⁹⁷⁷ . Les sources ne nous ont pas permis non plus d'appréhender l'ensemble du fonctionnement de l'organisation sanitaire départementale, et notamment le rôle réel de l'inspection ou la participation éventuelle des médecins cantonaux à la surveillance de l'hygiène communale. De ces derniers, nous avons simplement souligné l'extrême complexité de leur gestion.

On peut néanmoins compléter cette vision, forcément partielle, du fonctionnement et de la gestion des services d'hygiène de l'Isère. Il faut, pour cela, replacer les institutions dans leurs relations avec les populations et s'intéresser à l'application des normes édictées par la législation.