L’analyse a porté sur l’identification des acteurs et leurs logiques par rapport à la nappe. Une des conclusions que l’on peut tirer est que chaque site (la nappe de l’est lyonnais comporte 150 sites) constitue un système de décisions et de compétences plus ou moins floues en voie de construction, dont les normes de comportement pour la gestion sont aussi variées que le nombre d’acteurs participants.
Il y a donc une spécificité de chaque site, une logique qui se définit en fonction des représentations et des actions mises en oeuvre par l’organisation responsable de sa gestion et en fonction des activités de la vie en surface. Il n’y a pas par ailleurs une représentation homogène et généralisée des dommages causés à la nappe pour l’ensemble d’acteurs repérés, et encore moins d’indicateurs de mesure des impacts des décisions politiques ou économiques passées et présentes sur la nappe.
La réflexion théorique qui a découlé des problèmes et contradictions des logiques d’acteurs soulevés ci-dessus, s’appuie sur deux hypothèses : celle de l’irréversibilité qui tente de montrer qu’une accumulation d’actions, décisions et non décisions sur la nappe a donné comme résultat son état actuel ; et celle qui fait référence à la traduction comme mécanisme d’intégration d’objectifs dans une action commune de protection d’un patrimoine. C’est sur la base de ces deux hypothèses que le travail a cherché à approfondir la discussion sur l’acceptabilité du risque.
Cette notion permet en effet de prendre en compte l’évolution des occupations du sol, celle de la santé de la nappe, et notamment, l’évolution des objectifs et attentes de qualité et des critères pour les obtenir, sur la base de traductions pertinentes entre des acteurs d’horizons très variés (scientifiques, élus, techniciens, gestionnaires) et parfois difficilement identifiables. Elle permet en même temps de construire un système de prise en charge et de responsabilisation de la part des intervenants, qui se définit à mesure que des actions sur la nappe se révèlent comme dangereuses ou bénéfiques à la santé des ressources aquifères. En ce sens, nous pouvons parler d’une logique d’apprentissage qui permettrait de dégager les normes et critères de décisions, ainsi que les indicateurs que la société peut se donner pour mesurer les impacts positifs et négatifs sur l’évolution de la nature.
Dans cette constellation, la gestion du risque doit passer par la discussion des points suivants :
L’implémentation de technologies alternatives dans la ville de Lyon montre que la difficulté de délimiter avec précision entre décideurs, bénéficiaires et affectés est présente dans tous les cas. Cela suppose l’intervention de différents niveaux de décision (organismes publics, centres commerciaux) et de populations qui sont en même temps bénéficiaires d’un aménagement urbain supérieur et d’opportunités d’emploi, et affectés par les risques d’inondation. Les multiples décisions prises par les décideurs concernés accroissent les possibilités de danger pour le reste.
L’existence d’une pluralité d’instances qui prennent des décisions qui auront des conséquences positives ou négatives pour une pluralité de groupes non définis rend plus difficile la possibilité d’intervention sociale. Le risque dans la gestion des technologies alternatives n’est pas la conséquence de la décision d’un groupe ou d’une organisation, mais plutôt le résultat final d’un ensemble de communications qui incluent les décisions prises individuellement. Dans ce sens, les possibilités de réglementer ou de contrôler les processus de décision se réduisent fortement.
Les personnes ont une faible confiance dans la capacité des systèmes experts pour contrôler les risques, situation qui se traduit, dans notre cas, par une méfiance sur le bon fonctionnement des technologies alternatives. Le dépassement de la méfiance ne passe pas seulement par une amélioration des communications entre les techniciens, les politiques et la population. La communication a besoin d’une autorité avec la capacité de faire référence précisément aux conséquences des décisions. Mais cette autorité n’existe pas. L’Etat n’a pas la capacité d’intervenir efficacement dans la gestion du risque. Le savoir des experts est tout le temps questionné par les expériences pratiques des profanes. Cette situation rend difficile le fait de trouver un tiers qui soit capable d’établir des traductions ou des intégrations entre “ mondes ” et points de vue différents.
Il y a un ensemble d’habitudes et de routines qui s’adaptent quotidiennement au fonctionnement des technologies alternatives : le comportement des usagers -déversement des huiles de vidange et de produits indésirables, déversement d’ordures et découpage du grillage- sont des exemples. Ces habitudes et routines augmentent les possibilités de risque et sont difficilement contrôlables.
Le modèle de relation entre le secteur public et le secteur privé pour la gestion des technologies alternatives d’assainissement accroît de la part du système la possibilité de produire des effets émergents non désirés, causés par la multiplicité des acteurs impliqués et par l’incapacité de la part du secteur public d’établir des contrôles et des suivis efficaces. L’un des exemples est le manque de définition normative quant aux responsabilités concernant le nettoyage et le respect des espaces verts dans lesquels les nouvelles technologies d’infiltration pluviale sont installées. Les institutions publiques ont pour stratégie de se décharger de leur responsabilité et de l’imputer à d’autres. Elles n’ont pas non plus la capacité de contrôler le fonctionnement de ces technologies dans le secteur privé. Face à cette absence de réglementation et de contrôle, les industriels et les usagers mettent en place des actions, telles qu’envoyer des déchets dans le réseau pluvial au lieu de le faire par le réseau d’assainissement, ce qui entraîne des conséquences non désirées, comme la pollution de la nappe souterraine.
La “culture du risque” des institutions publiques et des groupes techniques et professionnels reste liée à une conception mécanique de la sécurité, dans laquelle on ne prend pas en compte la complexité des situations auxquelles celle-ci est confrontée. Dans ce cadre de valeurs, il existe davantage de conscience pour les risques d’inondation, à cause de leur caractère visible et immédiat, que des risques de pollution. Cette perception différenciée des risques engendre des conditions pour que les acteurs accumulent des actions qui les conduisent irréversiblement à une plus grande pollution de la nappe phréatique.
La complexité des techniques alternatives ne permet pas d’assurer qu’elles donnent des résultats vraiment meilleurs que le réseau traditionnel. Leur action n’est efficace qu’à la seule condition que s’établisse une coopération importante entre les acteurs tant pour le choix et la conception des techniques que pour leur entretien. La comparaison de la gestion publique et de la gestion privée des techniques nous conduit à émettre de sérieuses réserves quant à la supériorité intrinsèque de ces techniques dans la gestion de la qualité des nappes phréatiques.
Le transfert de responsabilité de l’Etat à la société civile, à travers la participation des usagers à la gestion du réseau d’assainissement, n’est efficace que dans la mesure où ceux-ci s’organisent et deviennent des acteurs capables d’établir des stratégies spécifiques. La participation des acteurs implique qu’ils soient capables de créer d’autres critères de légitimité et de nouvelles règles de comportement pour rendre compte du fonctionnement du système expert. Dans le cas de la ville de Lyon, cette capacité n’existe pas ou elle est à un stade de développement naissant.
Par ailleurs, l’action d’acteurs qui voudraient lutter contre une dégradation de la nappe phréatique se voit entravée par :
Le manque de connaissances des différents acteurs (y compris les scientifiques) au sujet des risques de pollution, du fonctionnement réels des techniques, des comportements de certains acteurs comme les usagers, des conséquences à long terme de certains choix. Il est difficile dans ces conditions de fixer des objectifs clairs au sujet de la sauvegarde de la qualité de la nappe d’autant que la conjoncture économique actuelle incite les élus à prendre des décisions favorisant l’emploi et donc l’industrialisation même si elles vont à l’encontre de la protection de l’environnement à long terme.
Le nombre d’acteurs impliqués dans la gestion des techniques alternatives et de la nappe ; la multiplicité de leurs points de vue au sujet du risque, de leurs intérêts ; les problèmes d’identification précise des comportements de tous ces acteurs (en particulier des usagers).
Le problème de la réglementation insuffisamment précise selon de nombreux acteurs quant au partage des compétences et des responsabilités. Ainsi, des institutions comme la Direction de l’Eau se plaignent de ne pas posséder de moyens réglementaires qui leur permettent de suivre l’application des directives qu’elles donnent aux gestionnaires de sites.
Le problème des responsabilités : la nappe phréatique est considérée comme un bien public dont personne ne se sent réellement responsable. En fait la gestion patrimoniale de la nappe est une préoccupation nouvelle. La culture technique concernant la gestion de l’eau est relativement ancienne, mais elle a été construite en considérant que l’objectif principal était la lutte contre les inondations urbaines. Les conséquences des inondations sont en effet immédiatement visibles contrairement à la pollution des eaux souterraines surtout lorsqu’il s’agit d’une accumulation progressive de pollution. Ainsi, il n’est pas si facile de prévoir si un risque est plus ou moins acceptable. De plus, dans certains cas, les acteurs préfèrent attribuer la responsabilité des accidents à des circonstances exceptionnelles qui ne doivent jamais se reproduire plutôt qu’au (mauvais) fonctionnement du système.
Une première approche consiste à étudier la logique des acteurs et la représentation du “ risque acceptable ” en partant des intérêts stratégiques des acteurs. Dans cette perspective, on pourrait lier l’acceptabilité du risque à la position institutionnelle des acteurs et distinguer deux catégories : ceux qui vivent de l’existence du risque (les techniciens ; les institutions comme la Direction de l’Eau, la DDAF ; les scientifiques) et les autres acteurs qui sont chargés de l’aménagement de ce risque (les politiques, les aménageurs, les industriels). Les acteurs vivant du risque comme les techniciens ont un intérêt stratégique à exercer une pression sur les politiques et à faire en sorte que le risque soit posé comme problème non résolu. Les politiques ont tout intérêt à minimiser le risque et à faire en sorte qu’il soit perçu comme acceptable par l’électorat et les groupes de pression comme les écologistes. Pour les industriels, la montée du chômage est un instrument de pression sur les politiques pour rendre plus acceptable les risques de pollution liés à l’industrialisation. Pour les aménageurs, la prise en compte du risque est une gêne et leur intérêt est par conséquent de le minimiser.
Mais la complexité du problème que représente la pollution de la nappe, la multiplicité d’acteurs intervenant, la dynamique évolutive temporelle de la nappe et celle des institutions régulatrices des activités de surface, font penser à la nécessité d’un compromis de gestion, qui aille vers la construction d’une intelligence collective qui régule les multiples dimensions, critères et actions sur la nappe.
La gestion du risque suppose la confrontation de plusieurs mondes : le monde civique (élus, usagers), le monde domestique (usagers), le monde industriel (entreprises), le monde de l’opinion (techniciens, bureaux d’études, chercheurs) et le monde marchand (investisseurs privés) 119 Les choix techniques doivent passer par la décision des élus, les entreprises doivent respecter les droits des usagers, les investisseurs dépendent des éléments techniques et des décisions politiques. Dans ces situations complexes, la clarification dans un seul monde, c’est-à-dire, la subordination de la plupart des mondes aux principes communs et aux catégories de l’un d’entre eux, devient contre-productive. Aucun des acteurs qui agissent dans les différents mondes concernés par notre analyse n’a la légitimité ni le pouvoir pour imposer une logique prévalante. Les élus ont un pouvoir de décision très important, mais ils sont limités par les contraintes techniques, les évolutions des marchés, les ressources financières et l’opinion des usagers. Les techniciens ont la connaissance et la maîtrise technique, mais ils ne peuvent pas imposer une logique purement technique dans les décisions. Les conséquences économiques et politiques des choix techniques empêchent une subordination des investisseurs, entrepreneurs et élus aux principes purement scientifiques.
Un compromis durable qui dépasse les registres d’action des différents mondes engagés dans la gestion du risque afin de construire une identité propre peut pourtant sembler utopique. Pour cela, on devrait trouver un “ tiers ” capable d’avoir une forte légitimité et une prééminence dans les mondes en conflit. Mais il n’existe pas. Ce “ tiers ” est dans d’autres cas représenté par l’État, mais, dans le cas qui nous occupe, le pouvoir public est un des acteurs concernés, et il est difficile de dire qu’il a plus de légitimité que les autres. Même dans les exemples que donnent BOLTANSKY et THEVENOT, le compromis ou l’accord durable sont consolidés par l’association de deux logiques au maximum.
La gestion du risque dans l’assainissement des eaux pluviales concerne plus de deux mondes, ce qui rend plus difficile encore la possibilité de compromis durable par juxtaposition de logiques différentes. Les situations d’arrangement semblent les plus probables. Les échanges et ajustements entre les différents mondes sont provisoires, avec un caractère local, liés à la situation spécifique et sans possibilité d’être généralisables à toutes les situations. La construction des codes d’interprétation de la réalité dépend des projets et des “ mondes ” des acteurs, mais la situation oblige à une négociation et à une traduction permanente des représentations mises en jeu dans chaque situation.
Les cultures de risque des acteurs qui interviennent dans la gestion de la nappe phréatique sont en phase d’élaboration et se caractérisent par leur fragmentation et leur dispersion. Les techniciens tendent à privilégier des dimensions du risque différentes de celles des politiciens qui a leur tour sont différentes de celles des industriels. Les usagers, en ce qui les concerne, ont une culture du risque peu élaborée, ce qui les place dans le rôle d’acteurs de peu d’importance, sauf dans certains cas pour lesquels ils sont organisés et participent à la gestion des technologies alternatives. Dans ce sens, ils semblent partager de façon plus permanente le statut d’affectée que celui de décideur en ce qui concerne le risque.
Vu la fragmentation et la dispersion des “ cultures de risque ”, la négociation des seuils acceptables de risque assume également des caractéristiques locales et ponctuelles ; il n’existe pas d’accords même implicites qui permettent d’orienter de manière stable sa gestion. Chaque endroit spécifique semble obtenir certains accords implicites minimums, mais qui souffrent d’une instabilité et d’une fragilité intrinsèque. Dans certains cas, ce n’est même pas possible d’arriver à ces accords minimaux.
L’analyse du risque pluvial lié à l’utilisation des technologies d’assainissement de la ville de Lyon montre la grande complexité de la gestion du risque dans les systèmes ouverts, provenant de la pluralité des acteurs qui y participent et du caractère non déterminé de leurs responsabilités et de leurs sphères d’action. Le fait que les acteurs ne soient pas préalablement constitués, mais qu’ils se construisent par rapport à la propre gestion du risque, rend difficile les processus de négociation et l’établissement d’accords durables. Les acteurs qui participent de manière implicite ou explicite à l’élaboration de certains seuils acceptables de risque peuvent disparaître ou être remplacés par d’autres acteurs, ce qui implique de recommencer à zéro les processus de négociation. L’absence d’un cadre institutionnel général qui précise les limites et cerne les espaces de négociation réduit les possibilités de réaliser une gestion du risque efficace et de portée générale.
Nous n’avons pas remarqué non plus, dans l’étude, l’existence d’une activité de régulation qui engendre des règles autonomes de coopération et d’efficacité pour résoudre les problèmes qui se présentent dans la gestion du risque. Cette absence est due, en partie, à la précarité des acteurs concernés, mais elle est aussi une conséquence du fait que les acteurs soient liés aux règles de fonctionnement prescrites par la connaissance technique. Les acteurs n’ont pas été capables d’établir des règles alternatives, bien que la réglementation formelle promeuve la construction d’accords entre les parties impliquées, pour la régulation des situations de risque. La demande d’une réglementation plus détaillée dissimule l’incapacité des acteurs pour établir des accords autonomes, dans un cadre normatif ouvert à la décision des acteurs impliqués. Les difficultés quant à établir un modèle “ intégré ” de gestion des technologies d’assainissement et la persistance des critères associés au modèle “ sécuritaire ” sont la conséquence de l’incapacité des acteurs pour développer une activité de régulation autonome qui prenne en compte les différentes perspectives et les intègre à travers de processus de négociation et de traduction.
Une gestion efficace implique un processus d’apprentissage culturel au cours duquel les acteurs doivent construire et négocier ces scénarios d’interprétation de la réalité pour aboutir à des références communes. Etant donné la complexité du système, l’articulation efficiente des différents points de vue devra passer par des opérations de traduction, afin de rendre compréhensible pour un acteur la problématique et la vision des autres acteurs. La capacité de traduction doit se construire grâce à un processus d’apprentissage culturel au cours duquel l’échange d’informations et la transmission des préoccupations aux autres permettent d’intégrer les différents points de vue et de percevoir les buts qu’ils ont en commun. Dans le cas étudié, ce processus d’apprentissage est à un stade naissant et fragmentaire, avec des avancées et des reculs qui varient en fonction des caractéristiques locales et du degré de constitution des acteurs. Sur ce plan, il est difficile d’affirmer qu’il existe réellement un processus d’apprentissage, porteur d’une véritable accumulation d’expériences dotées de sens, lui donnant cohérence et continuité dans le temps. Il s’agit plutôt d’actions isolées, ponctuelles, sans lien les unes avec les autres, marquées par l’urgence et la précarité.
En synthèse, il est difficile de parler, dans le cas du réseau d’assainissement de la ville de Lyon, d’un développement de nouvelles logiques d’action qui rendent compte de l’incertitude et de la contingence des situations de risque. La discussion sur les responsabilités des différentes institutions dans la gestion du risque, le concept mécanique adopté par les institutions sur la sécurité, les demandes pour que soit créée une réglementation plus détaillée afin de définir les responsabilités et les compétences dans la gestion du risque, le renvoi aux règles techniques pour l’établissement de règles d’accords, l’insuffisante élaboration de “ cultures de risque” homogènes, les difficultés pour mettre en place des actions communes ou des processus de traduction basés sur la confiance, la pauvreté de l’activité de régulation et par conséquent la précarité et la fragilité des accords sur les niveaux acceptables de risque, montrent le piètre développement de nouvelles logiques d’action qui donnent des réponses adéquates aux nouveaux contextes de risque.
Le cas analysé montre une dissociation entre le contexte de risque produit par le fonctionnement du système expert et les formes d’actions prévalantes, où les logiques classiques orientées par l’intérêt stratégique et les positions structurelles perdurent. Cette dissociation augmente les composantes d’irréversibilité des situations de risque, empêche une gestion efficace de celles-ci et se révèle incapable d’établir des accords minimaux sur les niveaux acceptables de risque dans le fonctionnement du réseau d’assainissement de la ville de Lyon.
BOLTANSKY et THEVENOT, op. cit. pg. 64