b. l'ère du suffrage universel, 1848-1914

Le 4 mars 1848, le Gouvernement Provisoire de la République adopte le suffrage universel masculin. Dès lors, ce sont 9,5 millions de citoyens qui vont participer aux élections, tant législatives que locales. Les listes électorales communales, jusqu'ici ordonnées en fonction du niveau d'imposition, sont refondues dès mars 1848 ⁴²³ . Un décret du 3 juillet 1848 organise provisoirement les institutions locales, confirme le suffrage universel pour l'élection des conseils municipaux, mais garde trace de la défiance dans laquelle on place le choix de l'électeur : les maires des villes de plus de 6000 habitants continuent d'être nommés par le pouvoir central, même si les préfets ont l'obligation de choisir le premier magistrat au sein du conseil. Dans les petites communes, la révolution de 1848 adopte un régime électoral démocratique moderne : les maires sont élus par le conseil parmi les nouveaux élus. Pour de nombreuses communes françaises, les élections municipales de l'été 1848 seront réellement "l'apprentissage de la démocratie".

Cette façade démocratique ne dure que le temps d'un été : la Constitution de la Seconde République renvoie à une loi organique ultérieure l'organisation des institutions locales, et dès 1849, les maires de l'été jugés trop favorables aux "démoc-soc" sont révoqués. L'échec de la République de février entraîne avec lui ses premières ébauches démocratiques, et le projet de loi préparé par le Conseil d'Etat en février 1850 met en place un système de centralisme démocratique que reprend largement le régime impérial, confirmant l'universalité du droit de suffrage tout en reprenant en mains les pouvoirs locaux. Tous les maires doivent être nommés, et la décentralisation demandée par les Libéraux et les Légitimistes se traduit par une accentuation des pouvoirs préfectoraux dans le contrôle des compétences mayorales. En mai 1850, la réforme électorale restreignant le suffrage universel touche aussi le corps électoral communal.

Le Coup d'Etat efface de fait le projet de loi de 1850, mais le Second Empire en confirme l'esprit dans les faits. Tout en rétablissant le suffrage universel, il le contrôle par le biais de la nomination des maires dans toutes les communes, instaurée par décret dès mars 1852. De plus, le pouvoir impérial transfère de nombreuses prérogatives mayorales au Préfet, agent de l'Etat : c'est ainsi que la nomination de l'instituteur ou du garde champêtre passe aux mains du Préfet. S'il limite ainsi les parcelles du pouvoir local détenu par le maire, il confirme la position de notable : l'habit du maire reprend quasiment celui de la Restauration, il enrobe une fonction, progressivement vidée de son contenu, de symboles de richesse et de notabilité ⁴²⁴ .

Le Second Empire connaît deux lois municipales importantes. La première, votée en mai 1855, abroge en partie les dispositions antérieures et corrige les dérives de l'arbitraire préfectoral dénoncées par les opposants : le maire, qui jusqu'ici "administrait seul la commune", fait désormais partie du conseil – même s'il n'est pas lui même élu. De fait, le pouvoir mayoral se trouve alors doublement encadré : d'un côté par le pouvoir sans cesse accru du contrôle préfectoral, de l'autre par le conseil qui doit être écouté et dont le maire ne peut plus totalement se passer. Quelques éléments de démocratisation sont accordés aux Libéraux, comme par exemple le droit pour tout contribuable de demander la communication des procès-verbaux des débats du conseil, qui ne sont pas encore totalement rendus publics. La gestion communale se rationalise, les registres deviennent plus touffus et rendent davantage compte de la vie locale, des intérêts politiques ou économiques en jeu.

La seconde loi, votée en 1867, profite du contexte de libéralisation du régime, durant lequel les opposants développent une critique importante du centralisme impérial ⁴²⁵ . Elle transforme dans un sens plus libéral les attributions du maire et du conseil, et restreint l'autoritarisme préfectoral ; elle a été précédée d'une loi électorale locale libérale, prise en juin 1865, confirmant la nomination des maires mais qui doivent être choisis de préférence au sein du conseil élu, la légitimité de la nomination ne remplaçant plus la légitimité électorale. Pour les élections du printemps 1870, ce choix du maire parmi les élus est rendu obligatoire.

Ainsi, le Second Empire impose la figure du maire comme un notable largement dépendant du pouvoir central, le plus souvent favorable au régime, tout en s'appuyant sur une base électorale large et en mettant en cause, timidement, l'arbitraire de la nomination. Sans être une loi républicaine, certains principes libéraux sont vus favorablement par le pouvoir impérial, comme la réforme portant sur la décentralisation engagée par le Programme de Nancy de 1865 qui donne lieu à un projet limitant les pouvoirs préfectoraux au profit des notables locaux installés, projet qui sombre dans la défaite de l'Empire ⁴²⁶ . Mais dans le même temps, les opposants au régime se sont radicalisés, comme en témoignent les programmes républicains pour les élections de 1869, celui de Gambetta comme celui de Ferry ⁴²⁷ . Le programme des "irréconciliables" de Belleville de 1869 affirme ainsi :

‘"au nom du suffrage universel (…) nous donnons mandat à notre député d'affirmer les principes de la démocratie radicale et de revendiquer énergiquement :
- l'application la plus radicale du suffrage universel, tant pour l'élection des maires et des conseillers municipaux, sans distinction de localité, que pour l'élection des députés (…),
- la nomination de tous les fonctionnaires publics par l'élection. (…)." ⁴²⁸ ’

La défaite militaire de l'Empire, la proclamation de la République et la poursuite de la guerre par le Gouvernement de Défense Nationale changent les priorités et renvoient à une date ultérieure les réformes institutionnelles. L'irruption, au cœur de la guerre étrangère, de la poussée révolutionnaire communarde, à Paris mais aussi dans d'autres villes de province, va toutefois mettre au premier plan la question des modes électoraux. La revendication d'une "Commune souveraine, qui doit aboutir au gouvernement direct des citoyens par eux-mêmes ⁴²⁹ " oblige le Gouvernement de Défense Nationale à organiser des élections municipales en novembre 1870, alors même que la guerre continue et que le siège de Paris a commencé. En exigeant l'élection directe pour tous les postes, les communards sont les héritiers des sans culottes et imposent dans les faits les articles du programme de Belleville de 1869. La radicalisation du mouvement révolutionnaire au début de 1871, alors que les parisiens, soumis à un dur siège, se sentent trahis par les pourparlers en vue de la paix, va confirmer la suspicion majeure dans laquelle le Gouvernement tient les tenants des libertés communales. La "guerre contre Paris ⁴³⁰ ", sanglante en mai 1871, se poursuit bien après puisqu'elle exclut la capitale du droit commun en matière d'élections locales, non seulement lors de la législation dite d'Ordre Moral en 1874, mais aussi au terme de la loi républicaine de 1882 accordant définitivement l'élection des maires, sauf à Paris. En ce sens, la proclamation de la République apparaît moins comme une rupture que comme la continuité de ce qui a été esquissé avec le projet libéral du dernier été de l'Empire. L'Assemblée élue à Bordeaux en février 1871 discute rapidement un projet de loi municipal, et retient une large partie des avancées libérales du projet de 1870 : les conseils municipaux sont élus pour 3 ans, et il a fallu tout le poids politique d'Adolphe Thiers pour qu'un amendement imposant l'élection des maires par le conseil soit rejeté ⁴³¹ .

Il faut donc attendre plus de 10 ans pour qu'intervienne la troisième rupture essentielle dans l'évolution du cadre législatif de la légitimité mayorale ; entre temps, les monarchistes imposent une législation "d'ordre moral" dans de nombreux domaines, et les pouvoirs municipaux comme l'élection des conseils et des maires ne font pas défaut à ce raidissement idéologique. Les maires jugés trop ouvertement républicains sont remplacés par des notables plus proches des conceptions du régime. La loi de 1874, dite "loi des maires", confirme ce retour en arrière, cette volonté de contrôle des élus locaux par le pouvoir central, puisqu'il est tout de même impossible de remettre en cause le suffrage universel : le régime se garde le droit de nommer tous les maires, y compris dans les communes rurales, et de les choisir parmi les personnalités convenant le mieux à la tâche, c'est-à-dire de les prendre éventuellement hors du conseil municipal. Révélatrice du retour de l'ordre et du pouvoir de la "République des Ducs", la législation municipale de 1874 revient finalement au bon vouloir princier ou impérial pour le choix du maire, tel qu'il existe dans la loi municipale de 1855. Entre 1871 et 1876, les révocations sont nombreuses, les attributs symboliques faisant de la mairie le lieu de l'expression d'une démocratie républicaine sont gommés : on remplace les bustes de Marianne par des portraits du Maréchal de Mac-Mahon, et le crucifix fait son apparition dans certaines mairies, pourtant construites comme le symbole de la sécularisation de la société ⁴³² .

L'effritement électoral des monarchistes et les victoires républicaines aux élections partielles, puis aux législatives de 1876, sonnent le glas de la loi d'Ordre moral. Toutefois, la réforme projetée en 1877, dans laquelle Jules Ferry voyait "sa loi des maires ⁴³³ ", est repoussée par la crise du 16 mai, et il faut attendre l'écrasante proportion de maires républicains élus aux élections municipales de 1881 ⁴³⁴ pour que soit mise en chantier la nouvelle loi municipale qui deviendra rapidement une des grandes lois républicaines de la première moitié des années 1880 : en 1882, l'Assemblée vote l'élection des maires par les conseils élus, sauf à Paris, dépourvu de premier magistrat. En 1884, la loi municipale intègre cette ultime avancée démocratique, qui ne sera pas remise en cause jusqu'à aujourd'hui, à une loi organisant les compétences communales, les pouvoirs du maire et les obligations de contrôle du Préfet. La démocratisation de la légitimité mayorale était achevée, un demi-siècle après son commencement.