La réforme de 1867

La réforme municipale de 1867 est en partie issue de travaux plus larges portant sur la décentralisation, dont le Programme de Nancy de 1865 a été un point d'aboutissement ¹¹³¹ . La genèse de ce texte, entre un premier projet déposé en février 1865 devant le Corps législatif et l'adoption définitive de la loi en juillet 1867 ¹¹³² , montre toute la vigueur et les ambivalences des débats opposant partisans des libertés locales et tenants d'un jacobinisme étatique. L'extension des pouvoirs conférés aux maires, et, corollaire que les réformateurs jugent indispensables mais qu'ils n'obtiendront pas, leur élection, est défendue (pour des raisons différentes) aussi bien par les légitimistes ¹¹³³ que par les républicains ¹¹³⁴ : leur alliance oblige un texte de compromis qui engage les prérogatives locales sur la voie d'un plus grand élargissement des compétences.

La loi de 1867 ne prétend pas faire acte de réforme globale : ces termes ne sont d'ailleurs jamais utilisés, ni dans le rapport de la commission, ni dans le texte de la loi. Son objet est

‘"d'étendre les attributions, ou plutôt, la liberté d'action des conseils municipaux en maintenant toutefois l'action du pouvoir central, dont l'unité ne doit recevoir aucune atteinte, et en réservant, dans les limites tracées par l'intérêt des communes elles-mêmes, les garanties de la tutelle administrative qui surveille plus qu'elle n'agit ¹¹³⁵ "’

Le principal changement de cette loi réside donc dans la définition de l'action de la Préfecture comme d'une simple surveillance a posteriori, remplaçant dans certains domaines l'obligation du contrôle. Au quotidien, les décisions communales, lorsqu'elles n'engagent pas de manière importante les ressources, ne subissent qu'un contrôle après coup, et, en cas d'absence de notification contraire au vote du conseil, la décision délibérée est adoptée : changement de taille, certes limité dans ses objets, mais qui est la base même des arguments des tenants de la décentralisation.

Bien sûr, il ne s'agit pas de passer dans un strict régime de simple contrôle de la légalité ¹¹³⁶  : le Préfet reste l'autorité de tutelle supérieure, et ses services n'ont jamais l'obligation de motiver en droit les décisions. Au final, l'esprit de la loi comptera au moins autant que la lettre.

La loi de 1867 "agrandi[t ainsi] la catégorie des actes communaux exécutoires, sauf avis contraire du préfet ¹¹³⁷ ". Le régime municipal précédent ne prévoyait que 4 actions exécutoires dès lors que la délibération n'a pas été contredite par l'autorité supérieure. Le conseil municipal dispose ainsi d'une possibilité plus large de gestion directe du patrimoine communal, incluant les réparations, l'entretien, l'assurance des immeubles, leur affectation à un service communal, la location éventuelle, voire de l'acquisition de certains immeubles, dans des proportions de dépenses limitées ¹¹³⁸ . Du côté des recettes, les municipalités obtiennent le droit de fixer le tarif de certaines taxes locales, telles que les droits de place lors des foires et marchés, la location de la voirie communale ou la concession des cimetières ¹¹³⁹ . Il peut s'agir d'une part importante du budget communal, représentant jusqu'à trois quart des taxes communales locales ¹¹⁴⁰ . De même, le législateur autorise l'utilisation "libre et entière ¹¹⁴¹ " de l'excédent de recettes ordinaires, une fois pourvu à l'ensemble des dépenses obligatoires et honorées les dépenses facultatives votées par les conseils.

Tableau 57. analyse des recettes communales, 1869 AD Hauts-de-Seine, série DO5, budgets communaux.

L'autorisation de fixer le montant des tarifs et la plus grande liberté dans l'utilisation des excédents reflètent un degré d'autonomie important par rapport au contrôle quasi exclusif voulu par la loi de 1837. Cela n'exclut pas la permanence du contrôle administratif. L'Etat reste maître du tarif des taxes locales les plus importantes ¹¹⁴³ , et, dans le cas du département de la Seine, c'est le Préfet qui fixe la répartition du contingent communal de l'octroi. Cette somme peut représenter plus de 90 % de la totalité des ressources communales ¹¹⁴⁴ . Enfin, en imposant une liste importante de dépenses obligatoires ¹¹⁴⁵ , parmi lesquelles figurent l'entretien de la voirie et les dépenses de secours, tant civils que relevant de l'assistance, l'Etat limite de fait l'utilisation des excédents de recettes. Une fois ces dépenses payées, on peut se douter qu'il ne reste plus grand chose en caisse ¹¹⁴⁶ , ce qui limite largement les possibilités d'actions indépendantes du pouvoir central et oblige de manière systématique à recourir aux fonds de secours des préfectures ou aux emprunts particulièrement surveillés par l'autorité supérieure pour pouvoir envisager l'amélioration de l'éclairage, des conditions de nettoiement de la voirie, ou le traitement d'une institutrice supplémentaire nécessaire à la création d'une classe enfantine ¹¹⁴⁷ .

Toutefois, pour faire face aux besoins d'investissement, les conseils obtiennent le droit de voter, dans des conditions strictement encadrées par le pouvoir administratif à l'intérieur d'un contingent déterminé chaque année par le Conseil Général, des contributions extraordinaires "pour les affecter à des dépenses extraordinaires d'utilité communale ¹¹⁴⁸ ". Ce recours au vote de centimes extraordinaires est une liberté nouvelle, relative car elle augmente la pression fiscale et parce que son objet reste restreint à la fois par la loi et par le contrôle du département.