Introduction générale ¹

1979. Un colloque sur les relations entre la ville et l’université. Le président de Lyon II, Philippe Lucas, prend la parole :

‘« Vous savez que nous faisons des efforts appréciables pour nouer des contacts avec les communes voisines : ainsi, nous avons plusieurs fois organisé des manifestations culturelles en soirée, mais la participation des habitants de ces communes est restée très faible – ce qui n’est pas nécessairement la faute des habitants. Vous savez aussi que l’on reparle de la ZAC de Bron/Saint-Priest : nous nous en réjouissons. (…) nous allons enfin avoir des voisins immédiats. Mais savez vous quels seront nos plus proches voisins ? Ce seront les habitants, certes très paisibles, d’un cimetière paysagé. Bien entendu, je ne conteste nullement que ce cimetière ait sa nécessité : vous comprendrez cependant que nous ne pouvons en rester là. » ² ’

Dix ans plus tard, le vœu exprimé par Philippe Lucas est exaucé : quatre mois après son élection à l’hôtel de ville de Lyon, Michel Noir lance le projet de la réhabilitation de la Manufacture des Tabacs qui participe à la réintégration de l’université en centre-ville. En une décennie le contraste est saisissant : les universités lyonnaises deviennent l’une des priorités d’intervention des collectivités locales. Dans un domaine traditionnel d’intervention de l’Etat qui n’est pas affecté par les transferts de compétence issus des lois de décentralisation, les équilibres qui gouvernent l’action publique semblent changer. C’est d’un intérêt pour la mesure du changement dans les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales qu’est né ce projet de recherche. Expliciter sa construction consiste donc tout d’abord à démêler les fils de sa genèse.

Le choix d’un objet d’étude prend place dans un parcours de recherche, qui aussi modeste soit-il, contribue à structurer les questionnements utilisés. Notre mémoire de diplôme d’études approfondies portant sur l’application de la loi Administration Territoriale de la République du 6 février 1992 ³ , nous nous sommes longtemps nourris de travaux sur les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales et sur les conséquences de la décentralisation. Ces derniers semblent traversés d’incertitudes quant à la qualification de l’Etat. Si globalement les travaux s’accordent sur le constat d’un changement de la place de l’Etat dans le pilotage de l’action publique, il n’y a pas de consensus sur le sens à lui donner ⁴ .

Un bref détour vers les travaux socio-historiques tempère en effet la tentation hâtive à conclure à la radicalité des changements en cours. La place de l’Etat dans la conduite de l’action publique n’a pas toujours été dominante. Les niveaux infra-nationaux, notamment au cours de la IIIème République ⁵ , sont des lieux d’innovation importants et devancent parfois la mise en place de services publics nationaux. Si changement il y a, c’est donc avant tout par rapport au début de la Vème République. Patrick Hassenteufel et Joseph Fontaine ⁶ ont raison d’insister sur la nécessaire précision des échelles temporelles par rapport auxquelles le changement est constaté. En omettant cette prudence méthodologique, les études concluant à la radicalité des changements en cours participent à la célébration d’un état antérieur de l’Etat, plus postulé que réellement connu. Elles contribuent à donner l’illusion d’un « Etat fort » quelques soient les domaines d’intervention et les périodes envisagées ⁷ .

S’il se centre sur la Vème République, l’apprenti chercheur en sciences sociales ne dispose que d’un nombre limité de gradations sur son étalon de mesure du changement. Sans en dresser une liste exhaustive, plusieurs raisons cumulatives expliquent ce déficit. Tout d’abord, les analyses portant sur le rôle de l’Etat dans l’action publique au début de la Vème République ne sont pas légions. Les remarques formulées il y a quelques décennies par Robert K. Merton sur la jeunesse de la sociologie s’appliquent a fortiori pour l’analyse de l’action publique ⁸ . Ensuite, l’agenda de recherche et les problématiques ont en partie changé ce qui restreint la possibilité de mettre en regard les résultats empiriques actuels avec ceux obtenus antérieurement. Sans que leur qualité ne soit nullement remise en cause, la convocation des résultats antérieurement acquis dans d’autres contextes problématique et intellectuel n’est pas sans poser problèmes.

L’évolution des problématiques a conduit à disqualifier des pans importants de la production scientifique des années soixante-dix. Ainsi, les analyses marxistes du local ne sont aujourd’hui que rarement citées dans la littérature, pourtant abondante, traitant de cet objet. La négation de toute autonomie ⁹ accordée par ces analyses à la « scène politique locale » et la surdétermination de la politique par l’économique ¹⁰ discréditent largement ces recherches notamment dans le cadre d’études qui mettent aujourd’hui en avant le retour des villes en Europe ¹¹ . Si ces références marxistes sont mobilisées, c’est avant tout pour critiquer leur approche théorique et non pour convoquer leurs résultats empiriques et mettre en regard les résultats obtenus dans les analyses contemporaines. L’évolution dans les problématiques utilisées est donc un obstacle redoutable à la mobilisation des références passées pour évaluer le changement. Moins embarrassant, le changement dans les questions portées à l’agenda de recherche pose également quelques difficultés.

Si, malgré les critiques ¹² , les travaux développés au sein du Centre de Sociologie des Organisations (CSO) sur le local ne souffrent pas d’un tel ostracisme théorique, il n’en reste pas moins qu’ils répondent aux enjeux du débat scientifique et politique des années 1960-1970. En réhabilitant l’influence de la périphérie dans la mise en œuvre des programmes publics, les travaux de Pierre Grémion ¹³ , Jean-Pierre Worms ¹⁴ , Jean-Claude Thoenig ¹⁵ et Michel Crozier ¹⁶ partagent la volonté de prendre le contre-pied d’une vision centralisatrice et jacobine de l’Etat français, dominant à la fois les études juridiques et politologiques sur le sujet ¹⁷ . Les enjeux politiques et scientifiques ont aujourd’hui largement changé. Le passé n’est interrogé qu’au regard des questions que le présent lui pose. La recherche scientifique, notamment en analyse des politiques publiques, ne fait pas ici exception. Liée notamment aux commandes publiques ¹⁸ , elle n’est pas sans lien avec l’agenda des problèmes sociaux et politiques. Comprendre les changements en cours en mobilisant les études antérieurement réalisées comme point d’appui comparatif ne va donc pas sans poser des problèmes méthodologiques et épistémologiques. L’apprenti chercheur en sciences sociales dans la formalisation de son projet de recherche dispose cependant d’une autre voie : établir lui-même l’étalon de mesure en investiguant la période passée. C’est la démarche qui est ici adoptée. Ce projet de recherche part donc d’une volonté de prendre la mesure des changements qui affectent la conduite de l’action publique depuis les débuts de la Vème République à partir d’un observatoire précis et délimité.

L’allongement de la période d’analyse interdit de choisir un domaine émergent de l’action publique. Pour que l’analyse soit rigoureuse et qu’elle évite « l’effet d’objet » ¹⁹ , le domaine d’intervention retenu doit être un champ traditionnel d’intervention de l’Etat et donc permettre la comparaison terme à terme des conditions du pilotage de l’action publique. Notre attention a été retenue par les politiques d’implantation universitaire. Par leur ancienneté, elles permettent une approche diachronique et elles ont la particularité d’être affectées par les tendances souvent décrites comme marquant les évolutions récentes de l’action publique. Ainsi, la DATAR dans son rapport d’évaluation du plan Université 2000 note que :

‘« les politiques d’aménagement universitaire apparaissent comme caractéristiques des « nouvelles » politiques publiques qui ont été instaurées dans un contexte de remise en cause de l’Etat providence d’une part, d’après décentralisation, d’autre part. Ces politiques sont en effet élaborées et mises en œuvre dans des contextes de décision qui associent une pluralité d’acteurs (institutionnels et non institutionnels) et qui accordent une visibilité nouvelle et un surcroît de légitimité à la négociation. » ²⁰ ’

A la faveur du lancement du plan Université 2000, les politiques d’implantation universitaire ont vu tout d’abord, avec l’implication des collectivités territoriales, le nombre de partenaires participant à leur financement augmenter. Elles sont également marquées par le recours croissant à la contractualisation pour formaliser les liens entre les partenaires. Elles sont enfin caractérisées par des mouvements de décentralisation-déconcentration des lieux de décision liés en particulier à leur intégration dans les contrats de plan Etat-région. Les politiques d’implantation universitaire sont donc un champ traditionnel d’intervention de l’Etat qui semble connaître des évolutions importantes. Elles permettent également d’envisager la période pré et post-décentralisation. Les politiques d’implantation universitaire nous apparaissent donc comme un laboratoire pertinent d’analyse de l’évolution du pilotage de l’action publique depuis les années 1960. Ce n’est cependant pas là leur seul apport scientifique potentiel. Les politiques d’implantation universitaire, si elles ne sont pas un terrain d’enquête complètement vierge, n’ont été que relativement récemment investiguées par les chercheurs en sciences sociales. La présente analyse s’intègre aussi dans un champ de recherche encore largement en voie de constitution.

Depuis longtemps en France, de nombreux chercheurs prenant pour objet l’université ne l’appréhendent pas comme un univers clos. Déjà en 1971, Terry N. Clark met l’accent sur l’importance de l’inscription dans des cercles débordant les frontières organisationnelles des facultés dans la réussite de la carrière enseignante ²¹ . Les travaux de Christine Musselin ²² et de Erhard Friedberg et Christine Musselin ²³ mettent tous l’accent sur le fait que le gouvernement des universités ne peut s’appréhender qu’inscrit dans les relations tissées avec la tutelle et les disciplines. Comprendre le fonctionnement des universités, c’est alors régler la focale d’observation sur les établissements et leurs relations avec les instances disciplinaires et ministérielles. Au début des années 1990, toutefois un déplacement problématique s’opère. Si l’université n’est toujours pas appréhendée comme un univers clos, l’objectif du microscope se déplace vers les interactions qui existent entre les établissements et leurs multiples environnements locaux. Que les études prennent pour objet les bâtiments universitaires, les pratiques étudiantes, les pratiques de recherche ou les modes de financement des implantations, ce déplacement de la focale d’analyse est sensible dans de nombreuses disciplines des sciences humaines et sociales.

Ainsi, urbanistes et géographes interrogent l’insertion de l’université dans les quartiers urbains qui lui sont proches ²⁴ et les interactions qui se nouent avec les populations ²⁵ . Certaines études se centrent, quant à elles, sur les usages que font les étudiants de la ville ²⁶ et sur les effets de la multiplication des sites universitaires sur les bassins de recrutement étudiant ²⁷ . Des sociologues mènent des recherches sur l’insertion des diplômés dans le milieu économique local et sur l’influence de la présence de main d’œuvre qualifiée sur le dynamisme des entreprises ou des technopoles locaux ²⁸ . D’autres études tentent de comprendre l’éventuelle insertion des pratiques de recherche dans l’environnement local ²⁹ . Un dernier champ de recherche s’efforce enfin d’enquêter sur les logiques et les effets des relations tissées entre les institutions politiques locales, l’Etat et les universités dans le financement des bâtiments universitaires. C’est de ce dernier axe de recherche que nous sommes le plus proche. Bien que les recherches entreprises dans cette perspective ne datent que d’une quinzaine d’années, le champ de recherche est déjà balisé par des travaux fondateurs. Si elle partage de nombreux intérêts avec ces analyses, il nous semble que la recherche ici initiée présente une double altérité qui tient au choix du cas d’une grande ville comme terrain empirique et à celui de la période d’analyse retenue. Loin de vouloir à tout prix nous singulariser par rapport à la littérature déjà existante, nous cherchons ici avant tout à préciser notre démarche.

Le projet scientifique élaboré dans la thèse de Daniel Filâtre ³⁰ met la question de l’autonomie locale au cœur de l’analyse. Les collectivités territoriales sont décrites comme porteuses d’une demande sociale locale. La décentralisation, en sanctionnant dans la sphère publique des évolutions sociales plus larges, participe selon l’auteur à la redéfinition des relations entre Etat et société civile et à la recomposition de la sphère publique. L’action des collectivités territoriales participe ainsi à la transformation sociale et à l’apparition de nouvelles formes de régulation ³¹ . Dans le cadre de cette problématique, les politiques d’implantation universitaire sont mobilisées pour comprendre comment les collectivités territoriales se saisissent d’enjeux novateurs pour s’approprier de l’autonomie. Cette entrée problématique conduit cependant à mettre l’accent sur l’action des collectivités territoriales. Elle amène également l’auteur à retenir prioritairement comme terrain des villes moyennes qui ont été particulièrement en pointe au milieu des années 1980 dans la revendication de leur légitimité à accueillir des « antennes universitaires » ³² . Nous choisissons nous à l’inverse d’investiguer sur le cas d’une grande ville et sur une période plus longue. Les travaux postérieurs de Daniel Filâtre ³³ et ceux de François Baraize ³⁴ , n’interrogent eux-aussi que la période récente. Il ne s’agit donc pas de prendre la mesure des changements dans la conduite de l’action publique au cours du temps.

La prise en compte du temps long n’est pas absente de l’axe problématique défini plus haut. Elle est au cœur de la démarche de certains travaux de Michel Grossetti. Le sociologue montre que les villes en participant, notamment à la charnière du XIXe et XXe siècle, au financement des activités d’enseignement supérieur et de recherche contribuent à façonner les systèmes locaux d’enseignement supérieur ³⁵ . Il s’agit moins ici cependant de comparer des périodes que d’intégrer le temps long et de montrer la logique cumulative des interventions locales dans la structuration d’un système local d’enseignement supérieur et de recherche. On retrouve cette perspective dans la démarche initiée par Michel Grossetti, Martine Azam et Patricia Vannier ³⁶ . Partant de la création de l’université toulousaine au Moyen-Âge, les auteurs retracent la complexification croissante des relations entre les établissements d’enseignement supérieur et l’alternance entre implication et retrait des collectivités territoriales et de l’Etat. Là encore, les auteurs cherchent bien à comprendre dans le temps long les étapes qui conduisent à la situation présente. A la différence de cette perspective, il ne s’agit pas de développer dans cette thèse une démarche purement diachronique mais plutôt de tenter de comparer deux projets d’abord compris synchroniquement.

Cette perspective, nous l’avons vue, en constituant un point de repère historique à la comparaison tente d’appréhender la portée exacte du changement dans la conduite de l’action publique. A trop se centrer sur l’implication récente des collectivités territoriales dans le développement universitaire, les chercheurs concluent parfois un peu vite à la radicalité des changements en cours ³⁷ , perdent en recul historique et donc en capacité d’analyse. Ainsi, avant que la question des implantations universitaires ne redevienne un enjeu au cours des années 1990, elle a été l’objet de concurrence importante entre des villes au Moyen-Âge. Les cités de Nantes et Rennes se sont ainsi disputées l’université de Bretagne dès le XVe siècle ³⁸ . Sans remonter aussi loin, les villes contribuent souvent au financement des bâtiments construits pour les universités à la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle ³⁹ . La précision de la période de référence dans la comparaison permet ainsi d’éviter d’inutiles confusions. Si changement il y a, ce serait donc avant tout par rapport aux programmes de construction universitaire réalisés dans les années 1960.

L’emploi d’une forme conditionnelle est volontaire. Alain Bourdin insiste bien sur la prudence qu’il convient d’observer avant de conclure aux relations croissantes entre l’université et son environnement :

‘« il existe donc en France une véritable mode, qui consiste à attribuer à l’université une « vocation » locale, alors que celle-ci n’est nullement démontrée, même si par ailleurs certaines universités entretiennent des relations très riches avec leur voisinage. Cette mode est d’autant plus redoutable qu’elle laisse supposer que dans d’autres pays cette vocation locale est établie depuis longtemps. Cela n’est pas démontré non plus et nécessiterait au moins de nombreuses nuances et explications. » ⁴⁰ ’

Si le déplacement de la focale d’analyse est heuristique, le repérage de l’insertion de l’université dans son milieu local doit être envisagé comme une question de recherche et non comme un résultat empirique valide. Le désintérêt local pour l’université objectivé dans la relégation de son implantation à la périphérie des agglomérations est un présupposé qui, s’il est socialement répandu, n’est pas scientifiquement prouvé. Le respect de cette nécessaire prudence nous conduit à formuler une question de départ des plus ouvertes. Pour paraphraser l’ouvrage célèbre de Robert A. Dahl ⁴¹ , elle peut se résumer dans un Qui gouverne les politiques d’implantation universitaire dans la décennie 1960 puis 1990 dans l’agglomération lyonnaise ? L’analyse ici développée tente donc de s’intégrer dans une réflexion sur l’évolution de la répartition du pouvoir des débuts de la Vème République à la période contemporaine à travers l’exemple des politiques publiques considérées.

Ce questionnement général s’appuie sur l’analyse de deux projets d’implantation universitaire sur le site lyonnais, l’un conduit dans les années 1960, Lacroix Laval, l’autre dans la période contemporaine, la Manufacture des Tabacs. C’est à partir de ces deux terrains clairement circonscrits que nous cherchons à proposer des éléments de réponse à la question de départ. C’est une option microscopique qui est ici choisie, revendiquée et assumée. Le parti pris intellectuel reste très inductif. Il n’élude cependant pas les questionnements qui ont conduit à la formalisation du projet de recherche et à la définition des dimensions de la réalité sociale qui ont été investiguées. Si la démarche promue accorde une place importante à la restitution des données de première main, elle est également sous-tendue par un questionnement problématique.