1. Problématique

Le premier enjeu qui s’est posé à nous était de définir clairement les acteurs impliqués dans la conduite des politiques d’implantation universitaire dans les deux périodes. Nous avons alors choisi de mobiliser la notion de réseau d’action publique développée par Rod A.W. Rhodes et David Marsh ⁴² . Bien qu’elle soit critiquée pour sa plasticité et son manque de perspectives théoriques ⁴³ , son utilisation nous semble heuristique dans notre cas d’étude. L’outil a l’avantage de ne pas présager d’une quelconque distribution du pouvoir au sein des sociétés. En proposant un continuum classificatoire allant de la communauté de politiques publiques (policy community) au réseau thématique (issue network), David Marsh et Rod A. W. Rhodes admettent les variations dans la distribution du pouvoir selon les domaines d’études et les périodes envisagées et font de l’interrogation sur la distribution du pouvoir dans les sociétés une question empirique ⁴⁴ . Si elle peut être perçue comme le signe de sa plasticité, cette capacité à envisager une pluralité de cas dans la distribution du pouvoir dans les champs analysés nous paraît être un avantage majeur pour notre objet d’étude ⁴⁵ . Ensuite, pour plastique qu’elle soit, l’approche réticulaire n’en comporte pas moins des dimensions problématiques. Décrire l’approche comme un outil à la recherche d’une théorie, c’est occulter des partis pris théoriques importants qu’il convient de garder à l’esprit. En appréhendant l’action publique comme le résultat des échanges entre des participants interdépendants, la notion participe à la déconstruction des institutions et de couples d’opposition formés pour d’autres besoins que ceux de la recherche en sciences sociales (Etat/société civile, central/local, Etat/collectivités territoriales) ⁴⁶ . Elle tente donc de saisir l’action publique comme le produit d’interactions observées à un niveau désagrégé. Ce faisant, elle participe d’une vision fragmentée des institutions qui met l’accent sur l’éclatement des logiques d’action. Comprendre l’action publique, c’est alors reconstituer les frontières du réseau et analyser les logiques différenciées qui le travaillent. L’action publique est donc ici appréhendée comme le résultat d’interactions entre les acteurs, comme le produit d’une action collective. C’est dans cette perspective que nous nous inscrivons. Les analystes se séparent pourtant souvent sur les critères de définition des réseaux d’action publique.

Influencé par la sociologie européenne, Rod A.W. Rhodes, dès ses premiers travaux, adopte une définition inter-organisationnelle des réseaux d’action publique. Il milite pour l’étude des réseaux à un niveau sectoriel. En reprenant la définition proposée par Benson ⁴⁷ , il considère les réseaux comme :

‘« un groupement ou un complexe d’organisations, liées les unes aux autres par des dépendances en terme de ressources, et qui se distingue des autres groupements et complexes par des différences dans la structure de cette dépendance. » ⁴⁸ ’

A l’inverse, Jeremy Richardson et Grant Jordan, insistent quant à eux sur l’importance des relations interpersonnelles entre les membres d’un réseau. L’influence des premiers travaux de Aaron Wildavsky et Hugh Heclo est ici décisive. Pour ces derniers auteurs, l’analyste, dans son étude des réseaux, doit se concentrer sur :

‘« les relations personnelles entre les principaux acteurs politiques et administratifs, acteurs qui sont parfois en conflit souvent en accord, mais toujours en contact et qui travaillent à l’intérieur du même cadre. » ⁴⁹ ’

C’est dans cette dernière perspective que nous nous inscrivons. Nous choisissons d’opter pour une définition interpersonnelle du réseau d’action publique. De l’existence de contacts récurrents entre les acteurs dépend donc pour nous l’inclusion ou l’exclusion dans le réseau d’action publique qui gère les politiques d’implantation universitaire. Pour les mêmes raisons, nous nous situons méthodologiquement à un niveau désagrégé. L’accent porté sur les relations interpersonnelles entre les acteurs ne fournit pas cependant une problématique suffisante à l’appréhension de notre objet. A l’inverse des approches réticulaires en sociologie qui montrent à partir d’une analyse quantitative comment l’action individuelle est contrainte et enserrée par les relations que les acteurs entretiennent entre eux ⁵⁰ , l’utilisation des réseaux en analyse des politiques publiques est beaucoup plus métaphorique. Nous ne pouvons que suivre Vincent Lemieux quand il note, qu’en analyse de l’action publique, l’utilisation des réseaux est plus « analogique qu’analytique » ⁵¹ . A elle seule, la mobilisation de cette notion ne nous semble donc pas suffire à proposer à notre étude un cadre analytique suffisant. Il nous reste à identifier plus clairement les dimensions de la réalité sociale qui sont ici investiguées.

L’appréhension de l’action de l’Etat peut, en France, se caractériser par une succession d’inflexions quant aux variables mises en avant dans les analyses. Longtemps, les juristes ont insisté sur l’importance de la variable institutionnelle dans l’explication de l’action de l’Etat. Disposent donc du pouvoir ceux que les textes juridiques désignent comme responsables de la conduite de l’action. Cette perspective conduit les analystes à marginaliser, dans le système centralisé français, le rôle de la périphérie. En partie en réaction à ces analyses ⁵² , les études développées par les sociologues des organisations ont mis l’accent sur l’importance de la variable stratégique et de la liberté de l’acteur, pour comprendre le fonctionnement du système politico-administratif tant local que territorial. Aux déterminismes de la règle institutionnelle, les membres du CSO substituent l’accent porté sur l’informel et les marges de manœuvre qui se glissent dans les interstices des règlements et du droit. Le pouvoir résulte alors de la maîtrise de zones d’incertitudes. Critiquant la marginalisation du discours politique dans l’analyse stratégique ⁵³ , d’autres problématiques insistent sur la dimension fondamentalement « cognitive » ⁵⁴ de l’action publique. Pour les analyses développées à la suite des travaux de Pierre Muller et Bruno Jobert ⁵⁵ , l’essentiel n’est alors plus d’identifier des zones d’incertitudes, mais d’isoler la succession de cadres cognitifs et normatifs, qui tout en permettant l’interprétation du monde, participent à l’affirmation des acteurs qui les portent ⁵⁶ .

Loin d’être seulement consécutives à des changements ayant affecté l’action publique, ces inflexions sont aussi le produit de transformations dans le regard porté sur l’action publique ⁵⁷ . Une perspective théorique se construit toujours en réaction à une autre ce qui conduit, la controverse théorique aidant, à marginaliser les apports de l’école concurrente et à penser avant tout ses différences. Pourtant, certains auteurs insistent aujourd’hui sur la possibilité et la nécessité d’intégrer, de façon plus satisfaisante, institutions, intérêts et idées dans l’analyse. Peter A. Hall, tout en reconnaissant que les approches mettant l’accent sur ces trois variables relèvent de philosophies de l’acteur qui sont différentes, insiste sur le fait qu’elles ne sont pas forcément incommensurables. L’auteur nord-américain souligne l’intérêt des démarches qui se situent à la marge des trois champs problématiques et qui peuvent faire dialoguer institutions, intérêts et idées dans leur cadre problématique :

‘« à l’exception de leurs versions les plus extrêmes, ces trois approches [par les idées, par les intérêts et par les institutions] ne sont pas entièrement incommensurables. Il est souvent possible d’intégrer les trois dimensions dans une même analyse. De plus, quelques uns des développements les plus prometteurs se situent à la marge de chaque approche et à l’interface avec les autres approches. » ⁵⁸ ’

Patrice Duran, quand il définit une politique comme « la rencontre d’enjeux, d’acteurs et d’un contexte institutionnel » ⁵⁹ , promeut une approche comparable. C’est dans cette démarche que nous nous inscrivons également. Le choix des trois dimensions investiguées, s’il s’intègre dans des travaux récemment développés, résulte également des interactions qui se nouent entre formalisation théorique et investigations menées sur le terrain. Nous restons ici fidèle à l’option inductive qui constitue le point de départ de notre construction de l’objet. Travaillant sur un terrain où les collectivités territoriales interviennent dans les années 1990 sans avoir de compétence propre, la question des liens entre textes juridiques et pratiques des acteurs s’est posée très vite. De façon comparable, lors du dépouillement des archives à la Communauté urbaine de Lyon, nous avons trouvé des éléments cognitifs dans des documents prospectifs de l’agence d’urbanisme de Lyon. Nous avons inclus alors la variable cognitive dans notre analyse suivant en cela les recommandations de Howard S. Becker :

‘« les choses que nous laissons de côté ne cessent cependant de revenir pour nous enquiquiner. Que nous les incluions ou non dans notre enquête, elles sont toujours là, elles continuent à opérer dans la situation que nous étudions, et elles influent très certainement sur les phénomènes que nous cherchons à comprendre. Il est raisonnable de les inclure dans notre analyse même si notre concept ne leur laisse aucune place. » ⁶⁰ ’

Cette étude tente donc de concilier et de prendre en compte dans l’analyse les intérêts, les idées et les institutions. L’action publique est ici appréhendée comme le produit des interactions entre des acteurs stratégiques qui agissent dans un environnement situé cognitivement et institutionnellement. Reste cependant à préciser les relations qu’entretiennent l’acteur, les institutions et les idées qu’il mobilise.

Première dimension investiguée, la prise en compte des stratégies des acteurs est centrale dans notre travail. Notre approche partage de nombreux intérêts avec la sociologie des organisations : l’accent mis sur l’interdépendance entre les acteurs, une conception de la rationalité comme limitée ⁶¹ , une définition relationnelle du pouvoir ⁶² . Les membres engagés dans nos réseaux sont stratégiques mais sont aussi enchâssés dans un environnement cognitif et institutionnel qui contribue à borner leur activité.

Dans la prise en compte des institutions, le défi qui s’est posé à nous est de sortir de l’aporie qui oppose le déterminisme de la règle de droit et la liberté de l’acteur. Dans le contexte académique français, les deux termes sont longtemps appréhendés de façon disjointe dans le cadre d’une stricte séparation du travail scientifique : aux juristes l’exégèse des textes juridiques, aux sociologues l’observation des pratiques. La science politique française, en tentant de s’émanciper de la pesante tutelle des juristes ⁶³ et de se rapprocher des sciences sociales, est des plus radicales dans sa marginalisation du droit ⁶⁴ . Si les pratiques des acteurs ne sont pas conformes aux prescriptions juridiques, c’est donc que le droit n’est qu’une illusion qu’il convient de dénoncer ; il n’est que le voile qui masque les « vrais » rapports de force ⁶⁵ . Les sociologues des organisations accordent toutefois une place plus substantielle au droit dans leur analyse. C’est plus contre le juridisme que contre le droit que leurs analyses s’insurgent ⁶⁶ . Pour autant, si le droit est inclus dans l’analyse, c’est essentiellement comme une ressource qui permet l’affirmation du pouvoir de celui qui a la possibilité de le contourner. La règle n’est ici souvent appréhendée que par les évitements qu’elle permet. Bien après ces travaux fondateurs, les analyses de Pierre Bourdieu insistent également sur les contournements de la règle qui participent à l’affirmation symbolique de ceux qui ont, hiérarchiquement et socialement, la possibilité de s’affranchir du conformisme bureaucratique ⁶⁷ . L’auteur reste ici dans une problématique du contournement de la règle et dans une vision dichotomique de l’effectivité/ineffectivité du droit.

Pourtant peu à peu, le droit est à nouveau considéré comme une variable importante de l’analyse. Des mouvements indépendants mais convergents se cumulent pour reformuler la question des liens qui unissent le comportement des acteurs et le droit. En sociologie du travail, le courant de recherche initié par les travaux de Jean-Daniel Reynaud considère la règle comme orientant les pratiques des acteurs ⁶⁸ . En parlant de régulation de contrôle et de régulation autonome, ces travaux tendent à assouplir l’opposition classique en sociologie du travail entre formel et informel ⁶⁹ . En droit, des juristes rompent peu à peu avec la problématique kelsenienne de la théorie pure du droit pour penser les rapports entre droit et société. Partant, ils militent pour le développement d’une sociologie politique du droit ⁷⁰ . Dans la mise en œuvre des politiques publiques, d’autres travaux remettent en cause l’ordonnancement de la hiérarchie des normes ⁷¹ . Peu à peu, dans différents champs académiques, les chercheurs s’affranchissent de la problématique effectivité/ineffectivité du droit pour concevoir différemment les rapports entre droit et pratiques. Dans leur perspective, plutôt que de les contraindre, le droit ne fait qu’orienter les comportements des acteurs. C’est toute la pensée de Max Weber qui est ici exhumée ⁷² notamment par les travaux de Pierre Lascoumes et d’Evelyne Serverin ⁷³ . Cette problématique permet de penser le droit comme une activité sociale. Dans cette acception, le droit n’a pas de valeur démiurgique, il ne fait pas advenir la réalité qu’il prescrit. Ce n’est pas une vision d’un déterminisme mécanique qui est ici proposée. Au contraire, la qualification juridique de la situation est fondamentalement interactionniste et dépend du contexte d’action ⁷⁴ . Le droit est alors envisagé comme offrant des éléments en nombre variable de définition du cadre d’une situation. Ce ne sont pas les acteurs pris isolément qui construisent le cadre d’action mais c’est leur jeu interactif qui permet la qualification de la situation. Cette problématique permet de penser une application des textes de lois qui s’insère dans un contexte local : elle permet d’insérer les règles du jeu dans le déroulement du jeu lui-même. La mobilisation du droit est donc ici appréhendée au prisme des usages stratégiques qu’en font les acteurs. Elle dégage en nombre limité des potentialités qui sont saisies par les acteurs selon leurs intérêts stratégiques. C’est dans la même perspective que nous avons tenté d’inclure les « idées » dans notre analyse.

Présentée aujourd’hui comme dominante dans la science politique française, l’approche cognitive des politiques publiques n’en est pas pour autant unifiée. C’est essentiellement au travers de trois modèles que le rôle des idées est pris en compte en analyse des politiques publiques ⁷⁵  : les référentiels ⁷⁶ , les coalitions de cause ⁷⁷ et les paradigmes de politiques publiques ⁷⁸ . Bien qu’elles présentent des différences ⁷⁹ , ces approches ont un programme de recherche commun : « établir l’importance des dynamiques de construction sociale de la réalité dans la détermination des résultats socialement légitimes à un instant précis » ⁸⁰ .  Ces analyses n’excluent nullement l’appréhension du pouvoir qui résulte de la capacité des acteurs à imposer aux autres leur vision du monde.

Le nombre de recherches adoptant cette perspective cognitive allant croissant, les modèles originels connaissent des aménagements qui tendent à différencier les usages qui en sont faits. Bruno Jobert, le premier, complexifie le schéma des référentiels en proposant de distinguer les forums scientifiques, les forums de la communication politique et les arènes de politiques publiques ⁸¹ . Au delà du raffinement conceptuel, ce sont les conclusions sur la portée du changement qui se jouent ici. Les arènes de politiques publiques gardent un caractère national et sont parfois résistantes aux ruptures radicales. Dans la même perspective, Yves Surel ⁸² tempère les premières conclusions de Peter A. Hall ⁸³ sur la radicalité du passage du keynésianisme au monétarisme en les mettant en regard avec les travaux de Paul Pierson ⁸⁴ . Si les références scientifiques et les discours changent, les politiques publiques ne sont pas affectées par des évolutions si drastiques que cela. Eve Fouilleux ⁸⁵ , dans son analyse de l’adoption de la réforme de la politique agricole commune, met quant à elle l’accent sur la nécessaire inclusion des acteurs extra-sectoriels dans l’analyse, rompant en cela avec le modèle des référentiels initialement développé. Dans leur utilisation, les schémas théoriques originels perdent donc en unité.

Si elles sont l’objet de réaménagements de la part des « cognitivistes » eux-mêmes, ces approches ne sont pas non plus exemptes de critiques. Elles portent tout d’abord sur le niveau pertinent d’observation de l’influence des idées. A partir de l’étude de la genèse des politiques de retraite en France, Gilles Pollet ⁸⁶ note que le caractère stato-centré et sectoriel de l’approche des référentiels peut être un obstacle à la compréhension des politiques publiques qui ne sont pas institutionnalisées dans une institution centrale spécifique. Alain Faure ⁸⁷ insiste sur le rôle de médiateur joué par les élus locaux dans la construction du sens dans les politiques publiques mettant en cause le caractère sectoriel de la construction des référentiels. Les réaménagements portent ensuite sur les liens entre idées et pratiques des acteurs. Christine Musselin ⁸⁸ note que loin d’être les moteurs de la réforme, la construction des schèmes cognitifs légitimant la politique de contractualisation peuvent être postérieurs à son adoption. Dans une perspective comparable, Pierre Lascoumes ⁸⁹ met l’accent sur le caractère processuel de la construction du sens : c’est de l’interaction entre les acteurs que naissent les schèmes cognitifs qui se construisent ainsi dans l’action. Pratiques des acteurs et construction des schèmes cognitifs sont donc liées par des rapports complexes. D’autres auteurs enfin reviennent sur les présupposés de l’analyse cognitive. Pascale Laborier ⁹⁰ insiste sur le fait que la mise à jour du rôle des idées dans l’action ne doit pas être exempte d’un nécessaire retour réflexif sur le discours des acteurs. Dans la même perspective, Jean-Pierre Gaudin ⁹¹ met en cause l’accent porté par les approches cognitives sur la construction du consensus au risque de la marginalisation de la prise en compte des intérêts divergents dans l’analyse.

L’ensemble de ces critiques nous conduit à faire un usage prudent des approches cognitives des politiques publiques ⁹² en restant vigilant sur les niveaux d’appréhension du rôle des idées et sur les liens entre idées et pratiques mobilisés des acteurs. Afin de ne présager ni d’un niveau de construction particulier, ni des liens entre les idées et les pratiques, nous préférons utiliser la notion générique de cadre cognitif et normatif. Dans notre perspective, nous appréhendons le rôle des « idées » en déconstruisant les cadres cognitifs utilisés par les acteurs afin de cerner au plus près leurs effets et leur portée sur la stratégie développée par les autres acteurs. A la suite d’Eve Fouilleux ⁹³ , nous cherchons à isoler des lieux de production, de diffusion et d’institutionnalisation des « idées » afin de questionner l’influence des cadres cognitifs et normatifs mobilisés sur la conduite de l’action publique. L’exploration du rôle des « idées » se fait donc sur un mode critique.

Si l’approche proposée dans ce travail doctoral met bien l’accent sur la stratégie des acteurs, elle nous semble porter par contre une plus grande attention à l’influence des « idées » et du cadre institutionnel. C’est cette double sensibilité qui ne nous fait pas adopter le concept de « système d’action concret » tel qu’il est développé dans L’acteur et le système et qui nous lui fait préférer la notion de réseau d’action publique, certes plus molle et moins formalisée sur le plan théorique, mais aussi plus malléable dans la construction de l’objet. Les membres des réseaux d’action publique que nous décrivons sont donc des acteurs stratégiques, mais enchâssés dans un environnement cognitif et institutionnel qui, sans déterminer totalement leur action, la contraint.

Les trois dimensions de la réalité sociale qui sont ici investiguées ne doivent pas être prises indépendamment les unes des autres mais plutôt dans les rapports pluriels qu’elles entretiennent entre elles. Isoler strictement les effets des idées, des intérêts et des institutions ne correspond pas à notre projet de recherche. L’opposition entre intérêts, idées et institutions nous semble d’ailleurs aussi sclérosante que celle entre société et individus ⁹⁴ . Nous ne tentons donc pas ici, à la manière des chercheurs héritiers de Paul Lazarsfeld décrits par Howard S. Becker ⁹⁵ , la variable explicative des logiques qui opèrent au sein des réseaux d’action publique étudiés. Nous nous sentons plus proches de la tradition booléenne ⁹⁶ qui cherche à prendre en compte l’ensemble des relations entre les dimensions investiguées. Dimensions cognitives et institutionnelles opèrent pour nous comme des éléments de cadrage de l’action qui, si elles tolèrent une certaine souplesse et ne déterminent pas totalement l’action, informent l’espace des stratégies disponibles. Elles orientent l’action en fournissant en nombre fini des ressources pour qualifier les situations institutionnellement et cognitivement. Ni totalement libres ni pleinement déterminés ⁹⁷ , les acteurs que nous décrivons ici sont donc engagés dans des « configurations » qui sans déterminer leur action la contraint. Nous ne sommes pas loin de ce que Christine Musselin écrit sur le concept de « configuration universitaire » pour formaliser les liens entre intérêts, idées et institutions dans le champ de l’enseignement supérieur :

‘« En d’autres termes, la notion de configuration universitaire n’est pertinente que si on la comprend comme un cadrage au sein duquel vont se développer des interactions interpersonnelles et où peuvent se dessiner différents systèmes d’action concrets, différents ordres locaux, qui seront autant de situations particulières même si elles ont en commun d’être compatibles avec ce cadrage. Elle rend compte de l’existence d’un schéma général qui contraint, produit du sens, délimite ce qui est possible, mais qui tolère une certaine souplesse, de l’autonomie, de la variété, c'est-à-dire qui ne détermine pas le comportement des acteurs et ne leur impose pas un cadre cognitif uniforme. » ⁹⁸ ’

Le choix de cette problématique a des implications épistémologiques sur la portée des logiques identifiées. Tout d’abord, le choix des trois dimensions investiguées ne prétend pas épuiser la richesse des deux contextes comparés. En suivant Max Weber, nous ne pouvons que remarquer que les trois dimensions repérées ne sont que des « fragments limités » ⁹⁹ de la réalité étudiée. La comparaison entre les deux périodes étudiées (1958-1976 et 1989-2004) n’est pas une comparaison « toutes choses égales par ailleurs ». Elle ne s’apparente en rien à l’expérimentation du physicien capable de maîtriser les conditions de l’expérience conduite en laboratoire et de faire varier à l’envie une seule variable. C’est l’identité dans les variables investiguées qui rend ici les contextes comparables entre eux. Si on inscrit les résultats, à l’instar de Jean-Claude Passeron, dans un raisonnement « naturel » et une méthodologie de la « présomption », c’est à la condition d’investigation des mêmes dimensions qu’ils sont généralisables à d’autres contextes ¹⁰⁰ . A la différence du physicien évoqué plus haut qui peut lui viser une stricte universalité, les résultats ici énoncés ne peuvent viser qu’une universalité « numérique » ¹⁰¹ réduite aux dimensions spécifiées dans l’analyse. La volonté de ne pas isoler le poids de chaque variable mais de les prendre plutôt dans leurs relations et les rapports identifiés entre elles conduit à relativiser encore la portée des résultats. Appréhender les éléments cognitifs et institutionnels comme des cadres de l’action qui orientent sans contraindre conduit à reconnaître la pluralité des usages stratégiques que les acteurs peuvent potentiellement opérer. Dans des contextes relationnels différents, d’autres usages stratégiques des institutions et des matrices cognitives et normatives sont possibles, usages qui engendrent d’autres logiques d’action. Les résultats identifiés n’ont donc « que » la portée des « ordres locaux » décrits par Erhard Friedberg ¹⁰² . Si cette position épistémologique peut apparaître critiquable voire décevante ¹⁰³ , elle nous semble cependant pleinement correspondre à notre analyse qui n’a finalement vocation qu’à se placer dans le « capital discontinu d’intelligibilité partielle » ¹⁰⁴ constitutif du savoir en sciences sociales. Mener à bien cet objectif demande maintenant d’élaborer des propositions de réponse à la question de départ et un protocole d’enquête.