3. S’associer et (s)’exclure

La réhabilitation de la Manufacture des Tabacs voit des configurations d’acteurs différentes intervenir dans les financements des quatre tranches de travaux. Tendanciellement, l’ensemble des collectivités locales intervient dans l’opération à travers des financements croisés. Les quatre tranches de travaux voient ainsi le Conseil général du Rhône, le Grand Lyon, la Ville de Lyon et le Conseil régional Rhône-Alpes s’associer pour financer la réhabilitation du bâtiment ¹⁴¹ . Ce recensement ne doit pas éluder les logiques de concurrence qui affectent les relations entre les partenaires territoriaux. L’accès aux scènes de négociation, loin d’être fluide, est, au contraire, marqué par la concurrence entre les acteurs pour l’affirmation d’un leadership sur l’opération. Ils déploient ainsi parfois des stratégies pour ne pas soutenir des projets qui émanent de concurrents politiques en « s’auto-excluant » du financement. Plus explicitement encore, à certains moments et dans certaines conditions, des membres du réseau cherchent à exclure directement d’autres partenaires potentiels des scènes de négociation.

Le lancement très médiatique du projet de réhabilitation de la Manufacture des Tabacs contribue à identifier l’initiative à son promoteur, Michel Noir. Cette personnalisation de la gestion du dossier a des conséquences sur la définition du cercle des partenaires associés dans le financement de la première tranche de travaux.

La région Rhône-Alpes est la grande absente du financement de la tranche n°1. Déjà engagée dans la négociation du plan Université 2000, ses élus ne tiennent ainsi pas à participer à l’initiative noiriste. Cette dernière a en effet été ressentie difficilement par les élus régionaux qui craignent que les Lyonnais, en engageant une opération d’envergure, ne consomment la majeure partie des crédits d’investissement régionaux :

‘« Si vous voulez que je sois sincère, je ne crois pas que cela a été perçu comme une initiative de tel ou tel mais là je ne parle qu’à titre personnel (…) Mais plutôt comme une très grosse opération de l’université lyonnaise qui allait phagocyter beaucoup de crédits. Comme on ne voulait pas négliger le reste de la région, c’est vrai qu’il y a eu des discussions un peu serrées tant avec la Ville de Lyon qu’avec le département du Rhône pour que la participation régionale ne soit pas exclusivement lyonnaise et que les universités de Savoie, de la Loire, d’Isère n’y perdent pas complètement parce que nous avions des budgets et il ne fallait pas que la Manufacture des Tabacs en absorbe la totalité. » ¹⁴² ’

La région Rhône-Alpes cherche donc à différer son investissement dans l’opération de la Manufacture des Tabacs et refuse de s’inscrire dans une opération qui n’est pas intégrée dans une réflexion globale sur le développement universitaire conduite au niveau régional. La stratégie noiriste de ne pas attendre le début des négociations d’U2000 conduit à l’auto-exclusion de la région du financement de la première tranche :

‘« La région n’a aucune responsabilité dans cette opération pour l’instant. Elle sera prête à s’investir dans la mesure où le programme de la Manufacture correspondra à ses orientations en matière de développement du paysage universitaire. Sa participation ne doit pas être conçue comme un réajustement financier à une opération dont le coût aurait été sous-estimé. Si l’aide de la région n’est sollicitée qu’au titre d’une programmation financière sans tenir compte de son raisonnement concernant le développement des sites universitaires, il est à craindre qu’elle ne s’implique pas dans ce projet Manufacture. La région devra avoir l’impression de s’engager dans une dynamique générale et non pas d’investir au coup par coup sur les dossiers universitaires. » ¹⁴³ ’

Les concurrences politiques contribuent à délimiter le cercle des partenaires. Michel Noir et Charles Millon, en plus d’être des élus d’institutions aux intérêts distincts, sont aussi des rivaux politiques au niveau national. L’appartenance à des partis alliés aux niveaux national et local, les prises de position commune sur la nécessité d’une rénovation de l’opposition ne suffisent pas à favoriser l’alliance entre Michel Noir et Charles Millon sur ce dossier ¹⁴⁴ . De plus, le vice-président chargé de l’enseignement supérieur au sein de la région Rhône-Alpes, Alain Mérieux est un opposant direct de Michel Noir au sein du RPR lyonnais. Fidèle de Jacques Chirac, l’industriel lyonnais s’est longtemps opposé à la candidature de Michel Noir aux élections municipales de 1989 militant pour l’union avec le maire sortant, Francisque Collomb ¹⁴⁵ .

La région Rhône-Alpes attend donc l’inscription de l’opération Manufacture des Tabacs dans le plan Université 2000 pour prévoir son financement. L’institution régionale finance alors seule la tranche 1bis pour un montant de 67 millions de francs. Lors des négociations du schéma Université 2000, c’est cette fois la Communauté urbaine de Lyon et la Ville de Lyon qui sont en retrait des négociations et qui jouent l’auto-exclusion. Dans une procédure pilotée par la région, l’institution intercommunale présidée par Michel Noir rechigne à élever sa contribution financière au-delà des 60 millions de francs engagés dans le financement de la tranche 1 de la Manufacture des Tabacs. Elle milite pour la prise en compte des contributions foncières dans les participations au schéma Université 2000 ¹⁴⁶ . L’exécutif communautaire tente de lier, sans succès, la négociation engagée sur U2000 au problème du financement du tronçon ouest du périphérique :

‘« Mr Ducret [le secrétaire général du Grand Lyon] insiste sur le fait que la Communauté urbaine de Lyon se trouve dans une situation différente de celle des autres collectivités. Attribuer des fonds de concours ne relève pas de ses missions. (…) Toute contribution supplémentaire [aux 60 millions de francs investis dans la Manufacture des Tabacs] au titre du schéma Université 2000 réduirait d’autant les crédits afférents à ces attributions classiques. (…) Mr Ducret explique que la Communauté urbaine de Lyon est tout à fait prête à participer aux côtés du Conseil général et du Conseil régional, mais plus modestement, à la transformation de la tranche conditionnelle en tranche ferme. Elle subordonne toutefois sa participation à la résolution des difficultés qu’elle rencontre dans les négociations qu’elle conduit actuellement avec l’Etat dans le cadre du plan transports en commun. » ¹⁴⁷ ’

La Ville de Lyon adopte la même attitude. Elle se tient en retrait des négociations et tarde à donner des réponses sur son engagement dans la procédure contractuelle :

‘« Mme Laurent indique qu’il s’agit principalement de connaître la position de la Ville de Lyon [sur le schéma Université 2000]. Mme Caccia observe que la COURLY et la Ville de Lyon n’ont pas encore donné de réponse. Une lettre de relance leur a été adressée mais pour l’instant aucune précision supplémentaire n’a été donnée. » ¹⁴⁸ ’

La définition du cercle des partenaires intervenant dans le financement des tranches 1 et 1 bis de la réhabilitation de la Manufacture des Tabacs est donc marquée par des stratégies de retrait de la région Rhône-Alpes puis de la Communauté urbaine de Lyon. L’inclusion de l’immobilier universitaire dans les négociations des contrats de plan Etat-région donne des ressources institutionnelles à la région pour affirmer son leadership sur ces politiques. Ce ne sont plus ici des logiques de retrait mais des logiques d’exclusion qui affectent alors le fonctionnement du réseau d’action publique.

L’inclusion de l’immobilier universitaire dans la procédure des contrats de plan confère des ressources institutionnelles à l’exécutif régional pour choisir la stratégie employée : associer largement les collectivités infra-régionales ou au contraire les exclure des négociations menées avec l’Etat. Dans la négociation du contrat de plan 1994-98, l’institution régionale tente ainsi d’affirmer son leadership sur les collectivités infra-régionales en monopolisant la relation à l’Etat. Après 1998, l’évolution de la situation politique régionale conduit à l’abandon de cette stratégie.

La procédure contractuelle donne une préséance juridique à la région dans la conduite des négociations avec l’Etat. Ainsi, le Conseil régional, lors de la négociation du contrat de plan 1994-1998, cherche à monopoliser les relations avec l’Etat. Si les contributions financières des collectivités infra-régionales sont prévues, elles ne sont pas directement associées au déroulement des négociations qui s’opèrent prioritairement entre l’exécutif régional, les services de l’Etat en région et les services centraux des ministères. De nombreux acteurs appartenant généralement aux collectivités infra-régionales, mettent l’accent sur cette stratégie de fermeture jouée par la région dans la négociation du contrat de plan. Les contrats de plan sont souvent présentés comme l’occasion pour les élus et les administratifs régionaux d’affirmer leur leadership sur les collectivités infra-régionales :

‘« …il y a une raison un peu psychologique, c’est que la région a besoin de s’affirmer face aux autres collectivités. Les régions ont besoin de trouver leur place en Rhône-Alpes plus qu’ailleurs. Il y a une spécificité locale ici, c’est Charbonnières. La région est à Charbonnières. (…) Ils ont une espèce de je ne sais quoi enfermés dans leur tour là-bas. Quand ils ont un os à ronger, ils se le rongent. Et le contrat de plan c’est un peu cela. » ¹⁴⁹ ’ ‘« Dans la loi Rocard de 1983 sur la planification avec les contrats de plan Etat-région, c’est au premier chef la région qui négocie avec l’Etat. Cela a été le cas pour le précédent contrat de plan Etat-région [1994-1998]. On a négocié des opérations et puis on nous a dit :  « il faut mettre tant ». » ¹⁵⁰ ’

L’ampleur de la stratégie d’exclusion est cependant contestée par d’autres membres du réseau. Pour eux, le contrat de plan associe certes d’abord l’Etat et la région mais les autres partenaires sont tenus informés de l’état d’avancement des négociations :

‘« Je crois que les gens qui ont intérêt à l’être sont bien au courant des dossiers. Il n’y a pas d’innocents. Il n’y a pas de bourreaux et il n’y a pas d’innocents. On est en démocratie. L’information institutionnelle, elle est bien connue. Les coups de téléphone, cela marche. Celui qui prétend ne pas être au courant c’est que cela ne l’intéressait vraiment pas ou qu’il ment. On ne peut rien faire dans le dos de quelqu’un institutionnellement sans qu’il soit au courant. Alors d’une certaine taille. Alors peut-être que dans la mythologie des collectivités infra-régionales, le fait de ne pas être signataire et donc d’être sous la tutelle de la région, petite institution marginale, c’est peut-être mal vécu. Mais elles sont au courant. » ¹⁵¹ ’

Cette diversité de perception des logiques qui traversent le réseau est le signe que le contenu des entretiens n’est pas imperméable aux revendications voire aux relations de pouvoir et d’exclusion qui traversent le réseau. Au delà de l’effectivité de l’assertion, le fait même que certains acteurs se « sentent » exclus des négociations a des effets sur les relations entre les partenaires du réseau. Le sentiment partagé par les acteurs des collectivités infra-régionales d’une certaine prééminence du couple Etat-région ne nous semble cependant pas relever du pur fantasme. Si l’ampleur de la stratégie d’exclusion est remise en cause, la primauté régionale dans les négociations avec l’Etat est reconnue y compris par des fonctionnaires régionaux ¹⁵² . Nous retrouvons des signes d’exclusion des collectivités infra-régionales dans les archives dépouillées. Certains administratifs du Grand Lyon et élus de la Ville de Lyon se plaignent ainsi d’être tenus à l’écart des contacts entretenus entre l’Etat et la région :

‘« La Ville de Lyon (et plus précisément la délégation à l’enseignement supérieur) n’a pas été consultée lors de la définition du contrat de plan Etat/région. Je pense que cette décision relève du fait que les villes n’ayant aucune compétence dans le domaine du supérieur, elles ne sont jamais associées aux discussions. Pouvez-vous m’indiquer si la communauté urbaine a pris part dans la définition du programme et quelles sont les opérations universitaires prioritaires* qui ont été retenues ?
* Je suppose : opération sud de la Manufacture des Tabacs ; implantation de Lyon I à Gerland ; extension du campus de Bron. » ¹⁵³ ’ ‘« Nous [les services du Grand Lyon] n’avons pas été informés à ce jour de la liste des opérations universitaires que l’Etat et la région entendent inscrire dans le prochain contrat de plan, lequel s’élabore de manière très confidentielle entre les deux partenaires. » ¹⁵⁴ ’

La stratégie d’exclusion des institutions présidées par Michel Noir est d’autant plus prégnante que son poids politique a largement décliné depuis son élection à la mairie de Lyon. Si personnellement il reste l’indéracinable député de la circonscription de la Croix-Rousse ¹⁵⁵ , l’implantation politique des candidats du parti qu’il a créé, « Nouvelle démocratie », fait long feu ¹⁵⁶ . Le RPR adopte une stratégie d’opposition ferme à Michel Noir rendant toute stratégie d’union impossible aux élections ¹⁵⁷ . Il tente de favoriser l’émergence de groupes distincts au sein des assemblées présidées par Michel Noir ¹⁵⁸ . Rattrapé par les affaires politico-financières ¹⁵⁹ , le maire de Lyon est peu à peu lâché par ceux qui l’avaient suivi dans sa tentative de rénovation de l’opposition et de fondation d’un nouveau parti politique ¹⁶⁰ . Dans ce contexte de fin de règne, il est d’autant plus difficile pour Michel Noir de s’inclure dans les négociations entre l’Etat et la région :

‘« C’est plus facile [de peser sur les négociations] quand c’est Barre ancien premier ministre ou quand c’est Noir première version, quand il venait d’être ministre, quand il avait balayé la vieille équipe [de Francisque Collomb à la mairie de Lyon]. Alors qu’à la fin de son mandat en 1994 quand il était empêtré dans ses affaires judiciaires, on ne pouvait pas négocier. Tout dépend des conditions. Mais c’est globalement difficile. » ¹⁶¹ ’

Les collectivités infra-régionales se rassemblent donc pour tenter d’avoir un accès aux négociations Etat-région. Michel Noir passe par les structures de coordination des villes rhône-alpines pour obtenir des informations sur les négociations entre l’Etat et la région. Il mobilise ainsi la « conférence des villes centre Rhône-Alpes » pour tenter d’être informé sur les négociations du contrat de plan 1994-1999. Une note préparatoire à une réunion demande au préfet de région et au président du conseil régional de leur faire parvenir avant la réunion « les informations indispensables pour que des échanges utiles puissent avoir lieu » ¹⁶² sur les priorités arrêtées dans le contrat de plan.

La préséance institutionnelle de la région dans la négociation des contrats de plan n’est cependant pas un invariant. La mobilisation du droit s’insère dans le contexte politique local. La situation politique du Conseil régional à la suite des élections de 1998 a des conséquences sur les modalités qui président à la négociation des contrats de plan 2000-2006. Les résultats de l’élection de mars 1998 ¹⁶³ aboutissent à une situation de blocage du Conseil régional Rhône-Alpes : au soir du scrutin les listes conduites par Jean-Jack Queyranne et par Charles Millon obtiennent, toutes les deux, soixante sièges ¹⁶⁴ . La conduite des négociations avec les candidats élus sur des petites listes ne débloque en rien la situation. Aux termes d’une séance des plus houleuses, Charles Millon est élu avec le soutien des voix du Front national ¹⁶⁵ . Sa situation politique se dégrade très rapidement. Le président de la région Rhône-Alpes est exclu de l’UDF, sa formation politique ¹⁶⁶ puis du groupe RPR-UDF à l’Assemblée nationale ¹⁶⁷ . Jacques Chirac condamne les conditions de l’élection dénonçant « celles et ceux qui ont privilégié les jeux politiques à la voix de la conscience » ¹⁶⁸ .

Les conditions de l’élection de l’exécutif régional affectent la négociation du contrat de plan Etat-région. Dominique Voynet, ministre de l’Aménagement du territoire et de l’environnement,  annonce la volonté du gouvernement Jospin de négocier a minima avec les exécutifs élus avec le soutien des voix Front national :

‘« Ces discussions [avec les présidents des conseils régionaux élus avec le soutien des voix du FN] seront réduites à leur plus simple expression. Le préfet de région fera strictement son travail, pour ne pas pénaliser la population. Dans ces trois régions, comme ailleurs, nous jugerons en fonction de l’intérêt collectif des projets. Si nous constatons qu’un projet est marqué d’une volonté de stigmatisation ou d’exclusion d’une partie de la population nous ne signerons pas. » ¹⁶⁹ ’

Le dépôt d’un recours juridique par Etienne Tête, conseiller régional vert, sur les conditions de l’élection de Charles Millon fragilise la position présidentielle ¹⁷⁰ . Les négociations préparatoires au contrat de plan ne sont donc pas entamées avec la région Rhône-Alpes :

‘« Il y a eu des choses compliquées aussi à Lyon avec les débats sur la région. Avec Millon. Alors que dans Université 2000, c’était l’inverse : c’était une région qui était plutôt mise en exemple. (…) Mais, cela a posé des problèmes au ministère parce que le ministre ne pouvait pas rencontrer le président de région. » ¹⁷¹ ’

L’exécutif régional étant marginalisé, les négociations préparatoires au contrat de plan 2000-2006 sont entamées avec les départements :

‘« La difficulté dans la négociation de l’actuel contrat de plan, c’est que quand il a commencé à être discuté notre président était persona non grata auprès des autres collectivités et de l’Etat. Ce qui fait que nous avons eu un petit peu de retard dans la négociation. Les départements ont envoyé le projet directement à l’Etat. Lequel Etat nous a représenté les projets lorsque la nouvelle présidente a repris ses fonctions. Donc pour celui-là, les choses ne se sont pas déroulées normalement. » ¹⁷² ’

Dès lors qu’Anne-Marie Comparini remplace Charles Millon à la tête du Conseil régional Rhône-Alpes le 9 janvier 1999 ¹⁷³ , les négociations reprennent entre l’Etat et la région. Préparées sur une base départementale, elles sont poursuivies à ce niveau. La nouvelle présidente de la région ne disposant pas de majorité dans son conseil régional, elle joue l’ouverture aux autres collectivités territoriales. Elle tente ainsi d’impliquer les Conseils généraux :

‘« La négociation des opérations du site de Lyon, la négociation a été menée à l’échelle départementale. Que ce soit sur le volet enseignement supérieur ou sur les autres volets. Moi, je sais que j’ai travaillé, elle n’était pas ce qu’elle est devenue par la suite, avec Anne-Marie Comparini qui venait au département. (…) Là on a été associé à la négociation puisque c’est nous qui l’avons orchestrée au niveau départemental. » ¹⁷⁴ ’

Si les départements sont impliqués dans les négociations, il semble que les niveaux infra-départementaux soient exclus des discussions préparatoires :

‘« Le dernier [contrat de plan Etat-région] c’était caricatural puisque l’Etat et la région l’ont négocié. Alors bien sûr, on leur demandait : « où est-ce que vous en êtes ? » . Et puis un jour, je revois ce truc c’était en décembre 1999, le préfet et Anne-Marie Comparini ont invité les présidents des Conseils généraux et les grandes villes par département. Dans le Rhône, il y avait Mercier, Barre et quelques autres maires. Et en gros, ils ont dit : « voilà, vous signez là. » » ¹⁷⁵ ’

L’accès aux scènes décisionnelles est donc traversé de logiques concurrentielles. Si les collectivités territoriales s’investissent bien toutes dans le financement du projet de la Manufacture des Tabacs, leur implication est variable selon les tranches de travaux envisagées. Dans certaines conditions politiques, certains exécutifs jouent le retrait des négociations. A partir de l’inclusion des politiques d’implantation universitaire dans le contrat de plan Etat-région, le degré d’implication dans les négociations est également variable selon les institutions envisagées. En dehors des périodes de crise politique, l’institution régionale profite de la place privilégiée qui lui est reconnue par la procédure des contrats de plan. Les collectivités infra-régionales, si elles participent bien au financement des opérations, ne sont donc pas associées aux premières négociations qui se déroulent avec l’Etat. La forme du réseau, dans la période contemporaine, adopte donc des configurations variables selon les tranches de travaux envisagées et les phases de la négociation. Tendanciellement cependant, l’investissement des collectivités territoriales dans la période contemporaine accroît sa polyarchie. La polyarchie institutionnelle n’équivaut pas forcément à une hausse importante du nombre réel d’acteurs impliqués dans ces politiques. Ce sont en effet avant tout les exécutifs des collectivités territoriales qui participent aux négociations et au suivi des politiques.