1. Le Commissariat général au plan : un pouvoir d’orientation de l’action

Le Commissariat général au plan joue de la fin des années 1950 au début des années 1960 un rôle éminent d’orientation de l’action publique ³⁶⁴ . Il voit cependant son influence largement diminuée après mai 1968. Les services centraux du ministère de l’Education nationale contestent en effet la légitimité des orientations qu’il définit.

De la fin des années 1950 à 1968, le Commissariat général au plan est le lieu de définition des orientations des politiques d’implantation universitaire. La commission de l’équipement scolaire, universitaire, scientifique et artistique est, à l’intérieur de la structure interministérielle, plus spécifiquement en charge de la réflexion sur les objectifs qui doivent guider les politiques d’implantation universitaire. Du IIème plan (1953-1957) au IVème plan (1962-1965), le Commissariat général au plan, via les travaux de cette commission, donne la priorité aux unités scientifiques sur les unités de lettres et de droit.

Au départ, ce choix ne résulte que d’une extrapolation statistique. Le groupe de travail en charge de l’évaluation des besoins dispose d’une excellente information : il est en effet en lien avec les recteurs qui formulent des demandes d’investissement. L’importante présence de fonctionnaires issus de la « centrale » permet l’appui sur les services déconcentrés du ministère de l’Education nationale et pallie l’absence d’implantation territoriale du Commissariat général au plan. Dotée d’une information des services déconcentrés, la commission de l’équipement scolaire, universitaire et artistique aboutit à des propositions chiffrées d’investissement. Elle prévoit l’engagement de 70,2 milliards de francs pour l’enseignement supérieur entre 1953 et 1957 ³⁶⁵ . Bien informés, les travaux de la commission aboutissent à un diagnostic de la situation lyonnaise. Les investissements sont prioritairement dirigés vers les facultés de sciences dont l’importance des besoins est soulignée :

‘« C’est dans le domaine des sciences que les besoins semblent les plus importants : la moitié des amphithéâtres, dont la construction est demandée, est destinée aux seules facultés de sciences. » ³⁶⁶ ’

La faiblesse des besoins en lettres et en droit est également notée :

‘« Dans le domaine des lettres, l’accroissement des effectifs, tel qu’il est prévu dans les cinq années à venir, est en proportion, le plus faible. Les besoins en locaux sont aussi relativement moins importants (22 amphithéâtres, 217 salles, 1 680 m² de salles de travaux pratiques. [Pour la faculté de droit] tous ces besoins ne sont pas considérables (19 amphithéâtres, 149 salles).» ³⁶⁷ ’

Le plan d’équipement 1953-1957 donne donc la priorité aux facultés de sciences sur les facultés de lettres et de droit. L’option retenue est de construire des locaux neufs pour les sciences, puis ensuite de réhabiliter les anciens locaux des facultés de sciences et de les réaffecter aux établissements de lettres et de droit.

Lors de la préparation du plan 1957-1961, la priorité donnée aux sciences, si elle est confirmée, ne résulte plus seulement d’une extrapolation statistique mais bien d’un choix structuré par une vision du problème et des objectifs auxquels doivent répondre les politiques d’implantation universitaire. Le diagnostic de la situation est orienté par le sentiment d’un retard français dans le domaine de la formation supérieure :

‘« Le taux français de scolarisation dans l’enseignement supérieur est inférieur à celui des USA, de l’URSS, du Canada voire du Japon et de la Tchécoslovaquie. La pénurie de cadres, surtout de cadres scientifiques et techniques, que connaît le monde entier affecte plus lourdement encore notre pays lequel doit faire face non seulement à ses besoins propres en professeurs, techniciens, chercheurs, administrateurs, médecins, ingénieurs, techniciens etc… mais aussi dans une large mesure à ceux des pays et territoires de l’Union Française. » ³⁶⁸ ’

C’est dans le domaine des sciences que le retard semble le plus criant. Il convient donc de tenter de le rattraper en essayant de favoriser les inscriptions dans les facultés des sciences. Loin de n’être dictées que par des projections statistiques, les conclusions de la commission comportent cette fois des orientations stratégiques :

‘« … la nécessité d’établir des urgences se justifie sur un autre plan [que sur le plan prévisionnel]. Le nombre assez aisément prévisible des nouveaux bacheliers dans les cinq années à venir définit assez exactement celui des futurs étudiants (86 000 étudiants supplémentaires en 1962-1963). Si, avec l’appoint de ces nouveaux étudiants l’on veut supprimer dans les délais les plus courts la dramatique pénurie de scientifiques et de techniciens, il faut développer plus rapidement la proportion des nouveaux étudiants en sciences. En conséquence, l’établissement du plan 1958-1961 ne doit pas être rigoureusement dicté par les prévisions d’effectifs des différentes facultés ci-dessus présentés, mais doit favoriser le développement de l’enseignement scientifique en précipitant la réalisation des nouveaux établissements scientifiques par rapport aux autres. Au total, l’accueil du même nombre global d’étudiants doit être prévu pour la rentrée 1962-1963, mais la proportion des scientifiques doit être accrue par le fait même que davantage de places leur seront offertes dans les facultés, écoles ou instituts scientifiques. » ³⁶⁹ ’

L’impossibilité de réguler les flux d’étudiants par la limitation des places dans les facultés de lettres et de droit impose donc à la commission du plan de faire le pari d’une orientation des étudiants par les locaux disponibles. L’ampleur des investissements consentis est à la mesure de l’enjeu. La priorité donnée aux sciences est extrêmement forte : le plan prévoit la réalisation de 88 000 places en sciences alors que seulement 60 000 nouveaux étudiants sont prévus par la prospective statistique ³⁷⁰ . Sur le plan des crédits, ce sont 132 798 millions d’anciens francs qui sont affectés aux sciences contre seulement 28 869 pour la médecine, 9 527 pour les lettres et 7 533 pour le droit ³⁷¹ .

Dans le cas lyonnais, cette priorité donnée aux sciences se décline dans les programmes qui sont inscrits au IVème plan. La réalisation de l’INSA déjà commencée et de la faculté des sciences à La Doua bénéficie ainsi de la majorité des crédits programmés ³⁷² . Les facultés de lettres, de droit et de médecine sont nettement moins favorisées quant à l’attribution des investissements ³⁷³ .

La priorité donnée aux sciences est encore perceptible dans le Vème plan ³⁷⁴ . Elle est cependant moins affirmée : le plan comprend des opérations immobilières pour les facultés de lettres et de droit. Le projet de Lacroix Laval est ainsi inscrit au Vème plan : 8000 étudiants en droit, 8000 étudiants en lettres et 5000 étudiants en sciences, deux ou trois IUT regroupant de 2400 à 3600 étudiants doivent s’y implanter ³⁷⁵ .

La commission « équipement scolaire, universitaire scientifique et sportif » du Commissariat général au plan propose donc d’accorder une forte priorité aux facultés des sciences dans le choix des programmes immobiliers à mener. L’inscription au plan n’induit cependant pas la réalisation des équipements. L’analyse de l’action publique a depuis longtemps démontré l’écart qui existe entre la définition des priorités et la réalité de leur application ³⁷⁶ . Les programmes retenus par la commission du plan n’échappent donc pas aux aléas de la mise en œuvre. A Lyon, ces écarts  contribuent à renforcer le déséquilibre entre les investissements réalisés pour les facultés scientifiques et ceux réalisés pour les facultés de lettres et de droit. Le IVème plan, qui donne une priorité très forte aux réalisations de locaux pour les scientifiques, est bien exécuté. Une note sur l’engagement de crédits de programme et de paiement de 1962 en atteste : les locaux programmés à La Doua pour les unités scientifiques et l’INSA consomment 98% des investissements réalisés dans l’agglomération lyonnaise ³⁷⁷ . Pendant le IVème plan, 64 500 m² sont construits pour les sciences, 48 500 pour la médecine, contre seulement 6000 pour les lettres et 4 500 pour la faculté de droit ³⁷⁸ . Le Vème plan qui prévoit un certain rattrapage pour les facultés de lettres et de droit n’est réalisé qu’à hauteur de 43,6% en 1969 soit un an avant son terme ³⁷⁹ . Le campus de Lacroix Laval, inscrit au Vème plan et destiné majoritairement aux lettres et au droit, n’est jamais construit. Les aléas de la mise en œuvre du Vème plan renforcent donc les premières orientations définies par le Commissariat général au plan.

Le pouvoir de la commission  de l’équipement scolaire, universitaire, scientifique et artistique réside dans une capacité à énoncer, sans contestation majeure, son diagnostic du problème universitaire. Ce sont ainsi ses membres qui proposent la vision d’un retard français dans le domaine de la formation de cadres supérieurs scientifiques. La compatibilité de la vision énoncée avec le discours dominant porté par les élites de la Vème République est assurément une ressource pour l’acceptation de cette vision du monde. Comme dans le cas de l’agriculture, les thématiques du retard et de la nécessaire modernisation de la société française sont bien les représentations à l’aune desquelles sont perçues la situation ³⁸⁰ . D’abord établie à partir de travaux de prévision statistique, la priorité donnée aux sciences est renforcée par le diagnostic posé par les experts de la commission. La formation universitaire doit répondre aux besoins de l’économie nationale et produire des cadres scientifiques et techniques. Pour reprendre les concepts élaborés par Pierre Muller et Bruno Jobert, nous ne sommes ici pas loin d’une articulation entre le global et le sectoriel ³⁸¹ . Par la maîtrise de l’inscription des projets au plan sur proposition locale, la commission dispose de plus de la possibilité institutionnelle de traduire ces orientations cognitives dans des programmes d’action. Si les opérations inscrites au plan ne se réalisent pas toutes (l’opération de Lacroix Laval en est le meilleur exemple), la priorité donnée aux sciences tend à se concrétiser et à orienter effectivement l’action publique. S’il n’est, pour reprendre des mots de l’époque, qu’une « ardente obligation », le plan a donc bien des effets d’orientation de l’action publique. Les membres de la commission « équipement scolaire, universitaire, scientifique et sportif » par leur capacité à proposer un diagnostic du problème, à énoncer des solutions et à les institutionnaliser dans un document de planification sont donc des acteurs influents de la conduite des politiques d’implantation universitaire au début des années 1960. Ils parviennent à ce que le ministère de l’Education nationale prenne en compte des objectifs transversaux dans la construction des politiques sectorielles. Ce pouvoir est remis en cause à partir de 1968 par une offensive des services centraux du ministère de l’Education nationale qui contestent la légitimité des objectifs promus par le Commissariat général au plan. Ce n’est pas la distorsion grandissante entre la vision du monde, les instruments proposés par le Commissariat général au plan et la réalité qui provoque le renversement de son pouvoir.

Très rapidement en effet, l’écart grandit entre les prévisions et l’évolution réelle des effectifs étudiants. Dès le début des années 1960, le nombre d’étudiants dépasse les prévisions statistiquement élaborées. Le pari de construire plus de locaux pour les facultés de sciences dans le but d’orienter les étudiants vers ces disciplines semble perdu. Peu sensibles à la question de la disponibilité des locaux et du confort de réalisation de leurs études, les étudiants choisissent avant tout les facultés de lettres et de droit. Les prévisions réalisées sont ainsi complètement erronées :

‘« La répartition des étudiants entre les disciplines s’écarte de plus en plus des objectifs du IVème plan. En 1962-1963, les disciplines littéraires et juridiques absorbaient 50% du total, alors qu’elles auraient dû n’en absorber que 43,6%. Par contre, les disciplines scientifiques et médicales regroupaient 46% des étudiants au lieu des 52,4% prévus. (…) Non seulement les écarts augmentent en valeur absolue entre les chiffres constatés et les effectifs, mais les tendances observées apparaissent encore divergentes par rapport aux tendances prévues ou souhaitées. » ³⁸² ’

L’écart entre les objectifs du plan et  la réalité effective ne cesse de croître. En juin 1968, les effectifs en lettres, en droit et en médecine atteignent déjà les prévisions prévues pour 1972. A l’inverse, les inscriptions en sciences semblent indiquer que les objectifs de 1972 ne seront pas tenus ³⁸³ . La répartition des effectifs entre les facultés n’est donc pas conforme aux prévisions. Le choix d’orienter les étudiants vers des IUT est également perdu. Les effectifs des IUT représentent seulement 1% de ceux de l’enseignement supérieur ³⁸⁴ . A Lyon, les prévisions se révèlent encore plus erronées. L’écart entre les prévisions du Vème plan et la réalité des effectifs est supérieur à la moyenne nationale. En droit, en lettres et en médecine, les effectifs de 1967 dépassent déjà leur niveau prévu en 1972.

Ecart entre les effectifs étudiants prévus au Vème plan et les effectifs étudiants en 1967-1968 à Lyon

Facultés	Effectifs 1967-1968	Effectifs prévus en 1972	% effectifs 1967 / effectifs prévus en 1972
Droit	5910	5620	105,16 %
Lettres	8907	7525	118,36 %
Sciences	8157	14 300	57,04%
Médecine	5798	4620	125,49%
Pharmacie	1235	1340	92,16%
IUT	328	8955	3,66%
Total	30355	41750	72,70%

La distorsion entre les objectifs du plan et la réalité ne suffit pas à initier le changement. L’absence de sélection à l’entrée des facultés françaises prive le pouvoir central d’un instrument efficace de contrôle et d’orientation des flux d’étudiants. La rénovation des instruments utilisés pour guider les effectifs étudiants est cependant à l’ordre du jour juste avant 1968. Le pouvoir gaullien réfléchit en effet avant 1968 à la réforme des modalités d’entrée dans les facultés. La tourmente de mai emporte cependant les intentions réformatrices de l’entourage du président de la République ³⁸⁶ . La remise en cause du pouvoir du Commissariat général au plan ne résulte pas de l’écart grandissant entre le réel souhaité et la réalité effective mais de la mobilisation d’un autre groupe porteur d’une autre vision du monde qui trouve un contexte favorable au renversement du cadre cognitif et normatif porté par le Commissariat général au plan.

Après mai 1968, c’est, pour reprendre la typologie élaborée par Peter A. Hall ³⁸⁷ , un changement de troisième ordre qui affecte l’enseignement supérieur. Ce sont ici les valeurs sur lesquelles repose la politique qui sont l’objet de l’offensive des services centraux du ministère de l’Education nationale. Les groupes de réflexion mis en place à l’intérieur de la « centrale », composés autour de membres de la direction de l’enseignement supérieur, mettent en effet l’accent sur la nécessaire rénovation des principes qui guident la planification. Le plan ne doit plus être un « plan béton » et les « préoccupations qualitatives et pédagogiques doivent figurer au premier plan» ³⁸⁸ . La mise en place des groupes de planification interne au ministère signe la fin de l’influence de la commission « équipement scolaire, universitaire, scientifique et artistique » sur la conduite des politiques d’implantation universitaire. Le ministère de l’Education nationale reprend le contrôle de la définition des objectifs des implantations ³⁸⁹ .

Le changement dans le cadre cognitif et normatif qui décode le réel et qui fixe les objectifs des politiques d’implantation universitaire ne résulte pas ici d’une disjonction grandissante dans le rapport global/sectoriel comme dans le schéma initialement développé par Pierre Muller et Bruno Jobert ³⁹⁰ . Il ne s’opère pas non plus à l’initiative d’acteurs extra-sectoriels qui font pression sur le secteur pour un changement de politique comme dans le cas de réforme de la politique agricole commune ³⁹¹ . Plus singulièrement, ce sont ici des acteurs administratifs sectoriels qui remettent en cause la vision du monde élaborée au sein du Commissariat général au plan. Loin de réajuster la vision du secteur à une vision globale, c’est ici au contraire une autonomisation des objectifs promus par le secteur qui est conduite par les membres des directions centrales du ministère de l’Education nationale qui profitent du contexte de crise dans lequel se trouve l’enseignement supérieur pour promouvoir leur vision du monde et opérer un changement majeur. C’est donc, comme dans le cas de l’union européenne ³⁹² , à l’initiative d’acteurs sectoriels que le changement est promu. Sa portée est cependant beaucoup plus limitée que dans le cas des acteurs financiers analysé par Yves Surel. Ce n’est que le cadre cognitif et normatif sectoriel qui est ici remis en cause.

L’influence du Commissariat général au plan est donc emportée par mai 1968 et par la contestation menée au sein des services centraux du ministère de l’Education nationale. Le centre fragmenté perd donc l’un de ses éléments d’influence. Ce n’est pas ici la décentralisation mais bien les événements de 1968 qui emportent le pouvoir d’orientation des politiques conduites joué par le Commissariat général au plan. Si des années 1950 à la fin des années 1960, ce sont ses membres qui donnent sens et objectifs aux politiques d’implantation universitaire, l’instance interministérielle n’apparaît plus dans la période contemporaine. Le concurrent historique du Commissariat général au plan, la DATAR ³⁹³ , apparaît faire le chemin inverse : si elle apparaît très peu dans les années 1990, elle semble plus centrale dans la période contemporaine. Le pouvoir des membres de la DATAR n’est cependant en rien comparable à celui des membres du Commissariat général au plan dans l’orientation des politiques conduites. En quête de projets à soutenir, ils ne pèsent que marginalement sur les politiques conduites localement.