2. Les membres de la DATAR en quête de projets

La substitution de la DATAR au Commissariat général au plan ne se solde pas par le retour de l’influence interministérielle centrale dans la conduite des politiques d’implantation universitaire. Du lancement du projet de la Manufacture des Tabacs aux négociations du plan Université du 3ème millénaire, la DATAR ne parvient pas à peser sur les politiques conduites. Les membres de la délégation ne disposent en effet ni de la possibilité d’influer sur la définition des objectifs ni sur la fixation des enveloppes financières. L’insuffisance de leurs moyens ne leur permet pas non plus d’orienter les politiques localement conduites. Marginalisée au niveau central et au niveau périphérique, la DATAR est très loin de se substituer au Commissariat général au plan dans la capacité à orienter les politiques d’implantation universitaire.

La DATAR ne parvient tout d’abord pas à peser sur la définition des objectifs des politiques qui sont conduites par les autres membres du réseau d’action publique. Le lancement de la Manufacture des Tabacs est une initiative des élus lyonnais. La délégation n’est pas consultée lors du démarrage du projet. Le lancement du plan Université 2000 permet l’inclusion de la DATAR dans le réseau qui gère les politiques d’implantation universitaire. L’instance interministérielle est cependant marginalisée par le cabinet du ministre lors de la négociation d’U2000 ³⁹⁴ .

La DATAR n’est en contact qu’avec Armand Frémont le directeur de la DPDU qui assure une liaison avec l’instance interministérielle ³⁹⁵ . L’inclusion du plan Université du 3ème millénaire dans la procédure des contrats de plan permet à la DATAR de bénéficier d’une place institutionnellement plus reconnue et de bénéficier d’un pouvoir plus important. L’instance interministérielle ne parvient cependant pas à mobiliser ce rôle de coordinateur central. La stratégie adoptée par les membres du ministère de l’Education nationale ne permet pas aux membres de la DATAR de peser sur la définition des objectifs. S’ils cherchent à promouvoir la dimension territoriale dans les politiques qui sont conduites par les ministères ³⁹⁶ , ils ont beaucoup de mal à faire prévaloir l’aménagement du territoire dans les objectifs du ministère de l’Education nationale. Ils se heurtent à la tradition très autonomiste de la « centrale ». L’ « affaire » des universités thématiques semble avoir laissé des traces. Prévus par la loi Pasqua pour l’aménagement et le développement du territoire ³⁹⁷ , ces établissements devaient permettre l’implantation d’universités centrées sur des thématiques précises dans des villes moyennes. Si le projet rencontre l’opposition officielle de la CPU et du CNESER et celle plus sourde de la « centrale » ³⁹⁸ , il est accepté par le ministre de l’Education nationale François Bayrou. Si la proposition émane largement des élus locaux, on la retrouve dans des documents de la DATAR ³⁹⁹ . Le soutien apporté par la DATAR aux universités thématiques semble avoir marqué les relations des correspondants DATAR et des services centraux du ministère de l’Education nationale :

‘« Si je caricature, je caricature vraiment là, pour une partie des vieux routiers de l’enseignement supérieur, pour eux, la DATAR, va leur faire une université dans un trou. Ils n’ont pas forcément tort. C’est l’exemple de la ville d’Agen. Pour eux, ce n’est pas déshonorant ou dégradant mais c’est quelque chose qui est impossible. Cela doit varier tout de même avec les périodes et les personnes. L’affaire des universités thématiques cela a fait beaucoup de mal. » ⁴⁰⁰ ’

La mise en chantier parallèle des contrats de plan 2000-2006 et de la définition des schémas de services collectifs en décembre 1997 offre aux membres de la DATAR une conjoncture favorable à l’affirmation de leur pouvoir. C’est en effet l’occasion pour la DATAR de faire de la prospective et de définir les objectifs auxquels doivent répondre les contrats de plan. Si les chargés de mission s’investissent largement dans la préparation des schémas de services collectifs, ils sont toutefois marginalisés dans le groupe de réflexion ministériel qui doit travailler à la préparation de ces documents prospectifs :

‘« Pour moi, j’avais des rapports excellents avec la DATAR. Je tenais à les avoir. Mais pour le ministre c’était beaucoup plus difficile. Le ministre avait beaucoup de mal à accepter que U3M s’insère dans les schémas de services collectifs. La DATAR n’avait qu’un strapontin sur le groupe de réflexion qui préparait. » ⁴⁰¹ ’

La défiance de la « centrale » à l’encontre de la DATAR est renforcée par le contexte politique. Les rapports personnels de Claude Allègre et Dominique Voynet, initiatrice des schémas de services collectifs, sont difficiles ce qui conduit le ministre à marginaliser la DATAR qui relève institutionnellement du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’environnement. La position de Claude Allègre semble être de toute façon très autonomiste à l’égard de l’ensemble des institutions extra-sectorielles ⁴⁰² .

Les réticences face à la procédure lancée dans la loi Voynet sont aussi rectorales. Les recteurs contestent les aires géographiques interrégionales (et donc inter-académiques) retenues pour conduire la réflexion prospective et qui doivent permettre la définition des objectifs des politiques d’implantation universitaire. Ils manifestent ouvertement leur opposition aux avant-projets de schémas de services collectifs:

‘« Le principe du découpage inter-régional, cela a été un drame. (…) Les recteurs ont fait semblant, ont parlé de l’avant-projet DATAR [alors que les schémas de services collectifs sont en dernier ressort une responsabilité ministérielle] et, un peu comme font les élus locaux, ont pris la tête d’une espèce de révolte régionale sur le thème : « Paris veut nous marier avec X ou Y. C’est un scandale. » Autant un préfet quand il reçoit un avant-projet de la DATAR il se sent un petit peu responsable autant les recteurs ne se sentent pas du tout liés. Alors en plus, c’était un schéma DATAR. Déjà si cela avait été un schéma de l’Educ [l’Education nationale] mais alors un schéma DATAR ! J’ai assisté à beaucoup de craintes en région au moment des discussions sur les schémas où les recteurs qui devaient présenter le document étaient vent debout et disaient : « c’est un vrai scandale !» Moi je n’ai rien contre les prises de position mais, là, cela rendait le débat complètement impossible. L’enjeu en plus ce n’était pas l’avis des recteurs. » ⁴⁰³ ’

Les membres de la DATAR se heurtent donc à d’importants obstacles dans la préparation des schémas de services collectifs. Le manque de mobilisation de l’administration centrale du ministère de l’Education nationale ⁴⁰⁴ les prive d’une opportunité réelle d’exercer leur influence sur les priorités ministérielles. La rédaction et l’adoption du schéma de services collectifs « enseignement supérieur/recherche » ⁴⁰⁵ sont finalement postérieures aux négociations sur les contrats de plan. Le schéma n’est qu’une synthèse du contenu des contrats de plan 2000-2006. Loin de guider les négociations, la rédaction des schémas de services collectifs ne fait que reprendre les orientations dégagées dans les négociations régionales des contrats de plan. Les schémas de services collectifs ne semblent, de plus, pas devoir servir de base à la négociation des prochains contrats de plans : de nombreuses incertitudes pèsent sur leur maintien et sur l’avenir de la procédure contractuelle telle qu’elle existe aujourd’hui ⁴⁰⁶ .

Le capacité d’influer sur la répartition des enveloppes financières semble également très marginale malgré la place de coordinateur occupée dans la procédure des contrats de plan. Le pouvoir de la DATAR sur la répartition des crédits entre les régions et entre les ministères est limité. Au moment de la répartition régionale, le montant des sommes contractualisées par l’Etat obéit d’abord à des principes d’affichage politique. La première référence à l’établissement des enveloppes régionales est le contrat de plan précédent ⁴⁰⁷  : le principe premier reste celui d’une croissance des sommes contractualisées pour chaque région d’un contrat de plan à l’autre. Les marges de manœuvre sont donc encadrées par les enveloppes arrêtées dans les procédures conduites antérieurement. Le pouvoir de la DATAR d’influer sur la répartition des crédits est donc strictement encadré par les montants arrêtés antérieurement comme dans toutes procédures budgétaires.

Même dans ce cadre restrictif, les membres de la DATAR ne semblent pas avoir leur mot à dire sur la répartition des enveloppes ministérielles entre les différentes régions. La situation de l’Ile-de-France en atteste. Le faible investissement des collectivités d’Ile-de-France dans Université 2000 aboutit à une dégradation du parc immobilier parisien. C’est dans la région parisienne que les besoins en construction et en réfection de locaux sont les plus importants. Pendant U3M, les besoins sectoriels devraient ainsi favoriser l’Ile-de-France. Dans la définition de l’enveloppe affectée à la région parisienne, la DATAR est marginalisée : le ministère de l’Education nationale et les collectivités territoriales cherchent simplement à s’assurer de la neutralité de l’instance interministérielle, traditionnellement peu encline aux investissements dans la capitale, sur ce dossier :

‘« L’Ile-de-France, en pleine négociation, a invité la DATAR en disant : « l’Ile-de-France, nous ne sommes pas des méchants, nous avons besoin de financements ». En gros, ils voulaient s’assurer de la neutralité de la DATAR. A mon avis, c’était déjà bouclé. On n’avait pas de poids. On n’avait pas de pouvoir de nuisance là-dessus. » ⁴⁰⁸ ’

La DATAR ne dispose pas non plus d’un pouvoir propre sur la répartition des enveloppes entre les ministères. Elle obéit largement aux équilibres politiques nationaux. Lors de la répartition des crédits pour la préparation des contrats de plan 2000-06, ce sont les priorités gouvernementales ainsi que les règles de fonctionnement de la « majorité plurielle » qui règlent le partage de l’enveloppe globale. Ainsi, le ministère de l’Aménagement du territoire et de l’environnement étant confié à Dominique Voynet (Les Verts), les crédits consacrés aux investissements routiers sont baissés ⁴⁰⁹ , le ministère cherchant à développer le rail plutôt que la route. Afin d’éviter des négociations longues et difficiles entre des élus de la majorité plurielle sur les transports, la stratégie gouvernementale consiste à privilégier l’enseignement supérieur, domaine consensuel d’intervention :

‘« … la DATAR était sous l’égide de Voynet et du ministère de l’Environnement donc il y avait un enjeu : comment on fait baisser les routes et comment on met plus de ferroviaire. Tout le monde n’était pas fan du tout de faire cela. Il y avait le PC dans la majorité plurielle qui n’était pas fan du ferroviaire. L’éducation était une façon de faire plus d’immatériel donc on a essayé de pousser pour que l’Education nationale emporte un bon morceau dans la répartition des enveloppes. » ⁴¹⁰ ’

Dans leurs négociations avec la DATAR, les directeurs d’administration centrale peuvent renvoyer les arbitrages financiers au comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT), grande messe de l’aménagement ⁴¹¹ , où l’ensemble des ministres est réuni sous la présidence du Premier ministre. Il semble que ce soit la stratégie adoptée par Michel Garnier, le directeur de la programmation et du développement pendant la négociation d’U3M ⁴¹² . Même s’ils sont en charge de la coordination interministérielle, les membres de la DATAR ne pèsent donc que difficilement sur la répartition des enveloppes financières entre les ministères. S’ils peuvent défendre des positions, elles sont en général sur-déterminées par les priorités et les équilibres gouvernementaux.

Bien qu’il soit institutionnellement en charge de la procédure à un niveau interministériel, le pouvoir des membres de la DATAR est donc limité tant dans la définition des priorités ministérielles que dans les enveloppes ministérielles et régionales. Le déficit en personnel de la structure est de plus patent ⁴¹³ . Une seule personne est par exemple en charge de l’enseignement supérieur et de la recherche. Elle est de plus issue du ministère de l’Education nationale :

‘« C’est compliqué la DATAR : moi j’avais trente ans à l’époque. Les gens du ministère ils ont tendance à vous dire : « mais qu’est ce que vous faites là ? » Au début et puis, ensuite, ils font avec. Et puis on a une position pour les individus qui n’est pas simple : vous savez, au ministère de l’Education nationale, on y retourne après la DATAR. » ⁴¹⁴ .’

La faible stratégie d’investissement du ministère de l’Education nationale de la structure interministérielle laisse cependant à la correspondante des marges de manœuvre importantes par rapport à son ministère d’origine :

‘« Le ministère de l’Equipement a une stratégie très consciente : il sait qui il va y mettre [à la DATAR] qui il ne met pas. Et puis il y a les ministères qui n’y pensent pas et l’Education nationale en fait partie. C’est un ministère qui a une stratégie assez faible. Il n’y a pas de stratégie d’investissement de l’interministériel alors qu’il y a des ministères qui en ont une très forte. L’Education nationale ne décide jamais qui est leur correspondant à la DATAR. (…) Le ministère de l’Education nationale, c’est un peu comme le ministère de la Santé : ils sont très autonomistes et puis de temps en temps, ils sont furieux parce qu’ils ont affaire avec l’interministériel. » ⁴¹⁵ ’

Cette absence d’investissement de la structure interministérielle ne fait donc pas de la correspondante « Education nationale » une représentante des intérêts sectoriels au sein de la structure. La faiblesse des moyens logistiques empêche les membres de la délégation, absorbés par la préparation centrale, d’avoir un véritable pouvoir sur la rédaction des contrats de plan au sein de chaque région. Les membres de la DATAR ne peuvent et ne cherchent donc pas à intervenir sur les orientations de la rédaction des contrats de plan Etat-région :

‘« On n’est pas assez rentré, à la fois parce qu’on n’a pas eu le temps mais aussi parce que cela avait été un choix, on s’est assez peu mêlé d’aménagement du territoire infra-régional. Je m’explique : il y a des régions, je parle, toujours pour l’Education nationale et la recherche, qui ont tout mis sur la métropole régionale. A l’inverse, d’autres ont essayé de mettre leurs crédits ailleurs. On n’est quasiment pas intervenu là-dessus. Quand c’était très gros, je le soulignais, mais on n’a pas essayé de peser là dessus. » ⁴¹⁶ ’

Très pris par la procédure interministérielle et leurs liens avec le ministère de l’Education nationale, les correspondants de la DATAR ne parviennent pas à suivre très précisément les négociations régionales :

‘« Les projets locaux ne disparaissent pas complètement mais ils passent un petit peu à la trappe parce qu’on est tout de même très absorbé par le national. La colonne des contrats de plan, c’est au moins quinze politiques sectorielles dans vingt-deux régions et il faut que tout cela rentre dans une enveloppe globale. C’est quelque chose qui est un peu fou. C’est beaucoup un travail de compromis, de lissage avec plein de gens de plein de ministères. » ⁴¹⁷ ’

L’absence de services déconcentrés les prive de la possibilité d’avoir une véritable connaissance des projets locaux. Les chargés de mission ne peuvent donc s’investir que de façon très ponctuelle, au gré des opportunités et de leurs intérêts :

‘« Il y a un vrai côté bricolage parce qu’il y a des trucs que vous allez choisir et puis il y a des trucs que vous allez laisser. Il y a des trucs que vous allez laisser tomber parce que vous n’avez pas le temps. Et il y a des trucs sur lesquels vous ratez le coche. Et puis d’autres en vous baladant dans un couloir au ministère, vous allez trouver quelque chose d’intéressant. » ⁴¹⁸ ’

La mobilisation des membres de la DATAR peut être particulièrement précieuse pour les interlocuteurs ministériels ou locaux à la recherche de soutiens autour des projets qu’ils portent. Réussir à intéresser la DATAR, c’est la possibilité ouverte pour ces entrepreneurs à la recherche de soutiens d’avoir des fonds qui échappent aux rigueurs des budgets ministériels. Parce qu’ils sont capables de mobiliser rapidement et relativement librement des fonds, les membres de la DATAR disposent d’un pouvoir d’accélération de certains projets, qui pour être ponctuel, n’en est pas moins décisif pour les dossiers considérés. Faibles par déficience d’information et de moyens logistiques, les correspondants de la DATAR apparaissent donc à la recherche de porteurs de projets au sein des ministères, des collectivités territoriales ou des universités. Leur pouvoir dépend de leur capacité à trouver ces interlocuteurs. Sur le projet étudié, les crédits de la DATAR ne sont cependant pas mobilisés ⁴¹⁹ . Les membres de la DATAR ne disposent d’une connaissance précise des projets locaux que dans les procédures de « revitalisation » des territoires que la structure interministérielle conduit. Dans ces opérations (comme les actions menées sur Toulouse à la suite de la catastrophe d’AZF), c’est l’instance interministérielle qui sollicite le concours des différents ministères pour intervenir sur les territoires en difficulté ⁴²⁰ . Ce n’est que dans le cadre de ces opérations ponctuelles que la DATAR retrouve des capacités d’influence.

Le pouvoir des membres de la DATAR d’orienter les politiques d’implantation universitaire est donc faible. Ces derniers ne pèsent que difficilement sur la définition des priorités ministérielles et ne disposent pas des ressources pour imposer leurs objectifs propres. Dès lors qu’ils ne vont pas à l’encontre des projets ministériels, ils peuvent peser dans la réussite des projets. La place accrue qu’ils occupent dans la procédure des contrats de plan ne se traduit pas par un pouvoir grandissant. Privés de relais locaux propres, ils ne peuvent que sélectionner les projets auxquels ils s’intéressent. Le déficit en moyens humains aboutit à une forte concentration des capacités d’action. Une seule personne, souvent jeune, est l’interlocutrice des directeurs d’administration centrale d’un ministère. Si les marges de manœuvre dont elle dispose sont relativement faibles, elles restent sans commune mesure avec celles dont elle pourrait disposer au sein d’une structure ministérielle traditionnelle.

Même dans un contexte de renouveau de l’aménagement du territoire ⁴²¹ , la DATAR ne s’affirme pas comme une institution qui pèse sur la conduite des politiques d’implantation universitaire. Si elle profite de la mise en place de l’échelon européen pour devenir l’interface entre la commission européenne et les ministères ⁴²² , la DATAR ne parvient pas à marquer de son empreinte les politiques analysées. Au total, la période analysée voit donc un recul drastique du pouvoir des structures interministérielles centrales sur la conduite des infrastructures universitaires. A partir de 1968, le centre perd sa capacité à construire les politiques d’implantation universitaire en fonction d’objectifs plus larges. C’est bien la capacité d’intégration du centre qui semble en recul. Le pouvoir des services centraux du ministère de l’Education nationale semble moins affecté par les changements.