1. Des directions privées d’influence

Dans les deux périodes, les directions d’administration centrale quelles qu’elles soient pâtissent de leur déficit d’information. Dans la période antérieure à l’achat du domaine de Lacroix Laval (1959-1965), c’est essentiellement la direction de l’équipement scolaire, universitaire et sportif qui est impliquée dans le suivi du dossier de Lacroix Laval. Loin du terrain, ses membres sont dépendants du recteur d’académie pour obtenir de l’information sur l’avancement des projets. La conduite interministérielle ⁴²³ du dossier dans cette période renforce ce déficit. Si les fonctionnaires déconcentrés intéressés par le projet (recteur d’académie, directeur départemental du ministère de la Construction et préfet du Rhône) communiquent entre eux et échangent des informations, les services de la direction de l’équipement scolaire, universitaire et sportif ne sont que rarement en contact avec les autres services parisiens des ministères également impliqués dans le projet ⁴²⁴ . La communication interministérielle au niveau central s’opère souvent par le bas : les services parisiens des autres ministères ne sont pas contactés directement. Les membres de la DESUS passent par le recteur pour effectuer des demandes auprès des services centraux des autres ministères comme en atteste cet extrait :

‘« Pour me permettre de répondre aux questions que ne me manquera pas de me poser la CCOI [la Commission Centrale des Opération Immobilières dont l’avis est obligatoire à l’achat du domaine], je vous prie de bien vouloir inviter les autres départements ministériels à préciser leurs programmes d’utilisation du terrain. » ⁴²⁵ . ’

Les membres de la DESUS sont donc largement dépendants du recteur d’académie pour recueillir de l’information sur l’état d’avancement des dossiers. Les autres directions centrales (service du plan scolaire et universitaire, direction de l’enseignement supérieur), si elles sont tenues au courant de l’état d’avancement du dossier par le recteur ⁴²⁶ et par la DESUS ⁴²⁷ , ne sont que très peu impliquées dans cette phase qui court du repérage des terrains à l’achat du domaine. Privés d’information, les services centraux apparaissent dans cette période largement dénués d’initiative : ils ne font que répondre aux sollicitations de la périphérie.

Le domaine acheté en février 1966, le service du plan scolaire et universitaire et la direction de l’enseignement supérieur s’approprient la gestion du dossier. Si deux missions ministérielles sont envoyées à Lyon ⁴²⁸ , le projet de Lacroix Laval n’avance qu’extrêmement lentement. Deux ans après l’achat du domaine, les travaux n’ont toujours pas débuté et les services centraux en sont encore à prévoir les effectifs devant s’y installer ⁴²⁹ et les logements étudiants à y construire ⁴³⁰ . C’est seulement en situation d’urgence que les services centraux vont retrouver des capacités d’action.

Les événements de mai 1968 contribuent en effet à susciter une mobilisation accrue des services. La question de l’immobilier universitaire devient, avec l’application de la loi Faure, une priorité ministérielle. La situation lyonnaise est jugée catastrophique : l’occupation de certaines facultés pendant le printemps a contribué à dégrader des locaux déjà largement insuffisants ⁴³¹ . Dans ce contexte de crise, la « centrale » semble rentrer en ébullition. Elle pallie le déficit d’information précédemment constaté en dépêchant beaucoup plus fréquemment des missions ministérielles sur place ⁴³² . Ces voyages du centre vers la périphérie sont l’occasion de rencontrer de très nombreux acteurs locaux, du préfet aux universitaires en passant par le recteur. Ils donnent lieu systématiquement à des compte-rendus détaillés qui contribuent à la diffusion de l’information au sein des services centraux. Pendant la brève période qui court de février à avril 1969 et qui aboutit à la décision de construire une université à Bron-Parilly, les services centraux s’emploient donc à bénéficier d’une information continue sur la situation des implantations universitaires lyonnaises. Malgré leur activisme, ils restent toutefois dépendants des initiatives locales et ne sont pas décisionnaires. C’est ainsi le préfet du Rhône et le maire de Lyon qui proposent les terrains de Bron-Parilly ⁴³³ . L’achat des terrains de Bron décidé, l’investissement ministériel dans le suivi des politiques d’implantation universitaire lyonnaise s’étiole doucement. La perspective de la réalisation de nouveaux bâtiments contribue à faire retomber la situation d’urgence et aboutit à une moindre mobilisation des instances ministérielles.

Dans les années 1990, c’est toujours le déficit d’information qui marque l’activité des services chargés de la gestion des opérations immobilières au sein de la centrale. Trois fonctionnaires seulement composent le bureau B2 de la DPD en charge de l’évaluation et du suivi financier des vingt-deux contrats de plan Etat-région. Au quotidien, l’essentiel de leurs tâches est tourné vers le contrôle. Ils doivent vérifier la compatibilité de l’enveloppe financière et du programme de construction présenté par les services de l’ingénieur régional conseiller technique du rectorat d’académie. Cette activité ne permet pas aux membres du bureau B2 de peser sur la conduite déconcentrée des opérations. Chargés également de l’aménagement du territoire, ils ne retrouvent cependant pas ici de marges de manœuvre, cette dernière compétence étant, pour reprendre les mots du chef de bureau, « un bien grand mot » ⁴³⁴ . Comme dans les années 1960, le bureau chargé du suivi des opérations immobilières apparaît donc largement en déficit d’information sur le déroulement des opérations, surtout quand les maîtrises d’ouvrage sont assurées par les collectivités territoriales et/ou quand la rédaction des contrats de plan est évasive ⁴³⁵ . Par leur déficit d’information et leur absence d’insertion dans les réseaux décisionnels, ils n’ont donc pas de pouvoir sur la conduite des politiques d’implantation universitaire. Les directeurs d’administration centrale disposent, eux, de plus de marges de manœuvre dans le suivi des politiques.

Le directeur de la programmation et du développement, pour le plan U3M, arrête les sommes investies annuellement dans chaque académie. Cette définition s’opère cependant sur demandes locales. Le nécessaire respect des équilibres budgétaires et académiques ne lui laisse pas une marge de manœuvre considérable ⁴³⁶ . Les éventuelles renégociations des opérations inscrites au plan U3M lui redonnent de l’influence. A Lyon, c’est le directeur de la programmation et du développement qui est responsable des négociations avec les collectivités territoriales sur les opérations hors contrat de plan pour la réhabilitation du campus de Bron-Parilly ⁴³⁷ . Ce rôle accru s’arrête cependant aux frontières des intérêts du ministre : si Jean-Richard Cytermann est très libre dans le suivi de la mise en œuvre d’U3M, la région parisienne reste un secteur réservé du ministre Claude Allègre ⁴³⁸ .

Le déficit d’information nuit donc à l’influence des services centraux du ministère de l’Education nationale. Seuls les directeurs d’administration centrale dans la période contemporaine disposent de capacité d’initiative sur la conduite des politiques déconcentrées. Sur les deux périodes, les services centraux ne parviennent pas non plus à imposer un cadre cognitif et normatif.

Après 1968, la mise en place à l’initiative de la direction de l’enseignement supérieur des groupes de planification internes au ministère ne permet pas aux services centraux de retrouver des capacités de détermination des objectifs des politiques. Nous l’avons vu des années 1950 à 1968, le Commissariat général au plan est le lieu de construction cognitive des politiques d’implantation universitaire. Si la commission en charge des réflexions prospectives compte bien des représentants du ministère de l’Education nationale, ils ne sont pas seuls à proposer et à asseoir leur vision du problème et de ses solutions. Après la crise de mai, les services centraux de l’Education nationale, et notamment la direction de l’enseignement supérieur, cherchent à construire de façon plus autonome les enjeux et les objectifs des politiques d’implantation universitaire. La préparation du VIème plan est ainsi précédée d’une réflexion interne au ministère ⁴³⁹ . Ces réflexions prospectives se déclinent dans des principes qui doivent guider les implantations universitaires. Le modèle du campus américain qui prévaut jusqu’alors est abandonné. Bien avant le plan Université 2000 et les réflexions urbanistiques qui le précédent, l’insertion de l’université dans la ville est posée comme un principe directeur des futures implantations :

‘« Ces principes proposés de distinction et de banalisation des locaux conduisent à définir les grandes options du parti architectural qui doivent également prendre en compte certains impératifs. La politique de localisation des nouveaux ensembles universitaires en s’orientant vers l’insertion des établissements dans le tissu urbain conduit à une fragmentation de l’implantation. La politique de localisation des ensembles paraît devoir se situer entre 5 000 et 10 000 étudiants pour une université constituée de bâtiments ou groupes de bâtiments accueillant entre 1 500 et 2 500 étudiants par sous-ensemble. » ⁴⁴⁰ ’

Le poids de la définition de ces objectifs dans l’orientation de l’action ne doit cependant pas être surestimé. Les capacités ministérielles à peser sur l’insertion effective de l’université dans la ville sont quasiment nulles en l’absence de soutien des exécutifs des collectivités territoriales. A Lyon, la situation d’urgence et l’indisponibilité d’espaces en centre-ville obligent à choisir des terrains situés en périphérie mais qui doivent bénéficier dans le futur d’une urbanisation. La réalisation de ce pari ne dépend pas du ministère de l’Education nationale : elle implique d’autres réseaux d’acteurs constitués autour d’autres enjeux. Le destin de l’implantation de Bron-Parilly illustre de façon emblématique les limites du pouvoir ministériel. Alors qu’au moment de l’implantation en 1969, la zone semble devoir bénéficier d’une urbanisation rapide, l’abandon du projet de zone d’aménagement concerté (ZAC) par la Communauté urbaine de Lyon rend caduc les espoirs de développement urbain autour des terrains ⁴⁴¹ . Souvent promis, le développement urbain autour de Bron-Parilly n’est jamais réalisé ni par la commune de Bron ni par la Communauté urbaine de Lyon ⁴⁴² . Alors qu’elle devait marquer son abandon, l’implantation de Bron-Parilly apparaît aujourd’hui aux visiteurs non avertis des conditions de sa genèse comme l’idéal-type du campus à la française ⁴⁴³ . La centrale ne dispose pas ici des moyens d’institutionnaliser les principes qu’elle promeut.

Dans la période contemporaine, la capacité des services à orienter les négociations locales est également relativement faible. Au moment du schéma Université 2000, la direction de la programmation et du développement universitaire dispose d’une « mission carte universitaire ». La détermination des objectifs est cependant largement renvoyée à des négociations périphériques et les décisions importantes sur le plan de l’aménagement sont prises par des conseillers du ministre de l’Education nationale. Ainsi, c’est Claude Allègre qui décide d’accepter le principe de la délocalisation des IUT dans les villes moyennes ⁴⁴⁴ . La procédure des schémas de services collectifs lancée le 15 décembre 1997 donne une opportunité pour les services du ministère de retrouver une influence d’orientation des politiques ⁴⁴⁵ . Prévu par la loi Voynet ⁴⁴⁶ , le schéma de services collectifs de l’enseignement supérieur et de la recherche doit présenter les orientations qui guident les investissements dans ces domaines à moyen terme. Il doit également orienter les négociations du plan U3M. Préparée en concertation avec les acteurs régionaux, la rédaction finale est maîtrisée par les services centraux. La défiance du ministre à l’égard de la procédure couplée au faible investissement des services dans la rédaction des schémas privent finalement les directions d’une capacité à orienter l’action publique. C’est le directeur de la DPD qui, seul et après les négociations d’U3M, rédige le schéma de services collectifs de l’enseignement supérieur et de la recherche. Faiblement prospectif, il reprend plus qu’il ne contraint les négociations engagées dans le plan U3M.

Dans les deux périodes analysées, les directions des services centraux du ministère de l’Education nationale n’ont qu’un faible pouvoir sur la conduite des politiques d’implantation universitaire. Dépendantes de la périphérie dans l’obtention d’information, ne disposant pas des moyens d’orienter l’action publique en imposant leur vision du problème et de ses solutions, elles n’apparaissent pas comme des centres d’impulsion. Le cabinet du ministre dispose, dans les deux périodes analysées, quant à lui, d’un pouvoir beaucoup plus important.