Les services déconcentrés de l’Etat impliqués dans la gestion des politiques d’implantation universitaire ne sont pas les mêmes que dans les années 1960. Les services de l’Equipement sont exclus du réseau. Le préfet n’intervient plus au titre de ses fonctions départementales mais régionales. Seul le recteur d’académie ne voit pas son accès au réseau affecté. S’il est toujours dépendant de la « centrale » et des universitaires locaux dans la réussite de ses initiatives, l’ouverture du réseau aux collectivités territoriales se traduit, pour lui, par un surcroît de pouvoir.
L’essentiel du pouvoir du recteur réside dans sa capacité à s’assurer le monopole de l’accès aux universitaires locaux. Quand il parvient à clore cette entrée, il dispose d’un pouvoir important face au préfet de région et aux collectivités locales. Dès le lancement de l’opération de la Manufacture des Tabacs, le recteur d’académie apparaît comme l’un des interlocuteurs incontournables des collectivités territoriales dans leurs relations aux universités. Michel Noir et Jean-Michel Dubernard lui confient ainsi la responsabilité d’organiser les négociations entre universitaires lyonnais pour régler la question de la répartition des locaux 498 . C’est sous sa présidence que la décision est prise d’accorder les locaux à l’université Jean Moulin Lyon III. Lors du schéma Université 2000 et du plan U3M, c’est encore le recteur d’académie qui initie les négociations entre les présidents d’université qui aboutissent à la définition d’une liste d’opérations à réaliser.
Dans ces réunions, le recteur ne dispose cependant pas de marges de manœuvre extrêmement importantes. Il est dépendant des présidents d’université et de leur capacité à élaborer entre eux un compromis qu’il ne peut leur imposer. Seul acteur à ne pas être directeur ou président d’établissement, il profite de son altérité pour proposer des solutions. Le recteur d’académie occupe donc ici une position de médiateur entre les négociateurs. Lors des négociations préparatoires à U2000, c’est le recteur Daniel Bancel qui rédige le premier document d’orientation 499 . Le pouvoir d’initiative ne se double pas d’une capacité à imposer le compromis ou à prescrire une attitude à une université. Le recteur intervient ainsi en tant que chancelier des universités respectueux de l’autonomie des établissements. Souvent universitaire, c’est son statut d’universitaire que le recteur met avant :
‘« Ah oui. Je suis leur collègue, un des leurs. Ni plus ni moins. Je suis nommé en conseil des ministres mais en réalité je suis leur collègue. J’ai le même attachement à l’université. La même passion, la même philosophie, la même indépendance. (…) Je connais l’université, je n’essayais pas d’être le patron. C’est sûr qu’un énarque qui serait recteur ou président d’université, quelqu’un qui n’appartiendrait pas au corps, cela ne serait pas possible. » 500 ’La stratégie du recteur d’académie est donc orientée par le respect de l’autonomie universitaire. Il propose des arbitrages sans jamais cependant les imposer aux directeurs des grandes écoles et aux présidents d’université. Les deux recteurs présents à Lyon dans la décennie 1990 adoptent la même stratégie dans leur rapport aux universités :
‘« Ce qui est remarquable chez le recteur [Maurice Niveau] c’est qu’il a joué un rôle de chancelier et non de recteur avec nous. Il a toujours laissé les présidents responsables des affaires mais en tant que chancelier, il a joué son rôle. Un peu un rôle de monarque constitutionnel. Un peu roi des Belges, vous voyez. » 501 ’ ‘« [Le recteur] organise toutes les coordinations qui sont liées au plan Etat-région notamment. Il fait des propositions aussi. Mais il n’impose pas. Les recteurs sont assez prudents par rapport à cela, ils sont tous universitaires. Ils mettent toujours en avant l’autonomie des universités. » 502 ’Le recteur d’académie dispose donc dans la fixation des objectifs d’un pouvoir de propositions lié à sa position de neutralité. Son pouvoir dépend de la capacité des universitaires à élaborer des compromis. A Lyon, le contexte des années 1990 est favorable à la formalisation d’un projet consensuel 503 .
La stratégie rectorale consiste à ne pas s’écarter de cette position d’impartialité entre les présidents des établissements. Les orientations politiques des recteurs ne jouent pas à Lyon dans les relations qu’ils entretiennent avec les représentants des établissements. A l’image du préfet dans les années 1960, c’est une position de neutralité politique qui est adoptée par le recteur d’académie. Ainsi, le recteur Maurice Niveau a d’excellentes relations avec le président de l’université Lyon II, Michel Cusin, alors que pour reprendre l’expression du président de Lyon II « ils ne sont pas du même bord » 504 . La neutralité du recteur Daniel Bancel est également soulignée par le président de Lyon III Henri Roland bien que, là encore, les avis politiques divergent 505 . Dans un monde universitaire tourné vers le respect de l’autonomie des établissements, la conduite rectorale des débats n’est pas vécue par les présidents d’établissement comme une intervention extérieure. Le fait que les deux recteurs qui interviennent soient aussi des pairs, professeurs d’université, apparaît ici comme une garantie pour les présidents d’université.
Le recteur d’académie peut cependant jouer des jeux plus indépendants des intérêts universitaires locaux en cherchant à promouvoir des projets propres de délocalisation d’établissements parisiens sur l’agglomération lyonnaise. Il trouve ici des marges de manœuvre supplémentaires. Ainsi, c’est le recteur Daniel Bancel qui est à l’origine de la délocalisation de l’ENSATT à Lyon. Informé de la situation immobilière catastrophique de l’établissement parisien et des difficultés de son directeur à retrouver des locaux dans l’agglomération parisienne, il lui propose une installation à Lyon, dans le 5ème arrondissement 506 . Après avoir recueilli très rapidement l’avis favorable des représentants des collectivités territoriales, le recteur réussit à faire aboutir le projet.
La capacité du recteur à s’intégrer dans les négociations qui se déroulent entre les présidents d’universités lyonnaises et les directeurs des grandes écoles en fait un partenaire obligé de la négociation financière. Le recteur cherche à clore l’accès aux négociations sur la définition de la liste des opérations. Il ne communique dans la phase de définition des opérations qu’avec les présidents d’université et les directeurs des grandes écoles. Il cherche ainsi à marginaliser les services centraux du ministère de l’Education nationale avant que les discussions avec les universitaires et les directeurs de grandes écoles ne soient closes. S’il respecte les priorités dégagées par le ministre, le recteur tente de minimiser les interventions centrales dans les négociations locales :
‘« On a eu quelques difficultés avec le schéma stratégique [qui devait reprendre les orientations d’U3M] parce qu’on n’y avait pas fait attention. Parce qu’il nous fallait rédiger un schéma stratégique qui devait ensuite être intégré dans un schéma national. Et il se trouve que c’est Guy Aubert qui avait la responsabilité de le faire. On a envoyé une première version qui n’était pas bonne, on n’avait pas pris le temps de le faire. Guy Aubert m’a appelé un jour en me disant : « tu te fous de moi. On va rejeter ton truc. » Il m’a dit : « je suis au courant de ce que vous faites, tu peux prendre la peine de rédiger quelque chose de correct sur ce qui se passe à Lyon. » Je lui ai dit : « tu as raison ». J’ai donc réuni l’ensemble des responsables en leur disant qu’on avait remis une mauvaise copie. J’avais obtenu un délai de 15 jours. Les rapporteurs ont terminé leur examen par Rhône-Alpes. En 15 jours, en utilisant les courriers électroniques, on a rédigé quelque chose. Les réactions étaient extrêmement positives. (…) Moi, j’ai une position qui froisse quelquefois au niveau de la « centrale », c’est de dire qu’il n’y a pas de hiérarchie entre un directeur d’administration centrale et un recteur. Le ministre a deux types de collaborateurs directs qui sont les directeurs qui veillent à l’équilibre national et les recteurs qui sont chargés d’animer sur un territoire national. A partir du moment où les directeurs explicitent clairement ce qu’ils attendent en terme d’équilibre national, sauf cas particulier, le recteur ne doit pas revoir sa copie. Ce n’est pas à un directeur d’arbitrer les choses locales. » 507 ’Il adopte la même position vis-à-vis des partenaires locaux. Mettant en avant le nécessaire respect de l’autonomie universitaire, le recteur cherche à minimiser les interventions locales dans la définition de la liste des opérations à réaliser :
‘« En aucune manière, les collectivités ne peuvent demander aux universités de développer tel ou tel aspect de recherche parce que cela correspond à leur souhait. S’il y a des retombées c’est bien qu’on le fasse, mais ce ne doit pas être au détriment de la volonté universitaire de pousser plus loin dans une recherche fondamentale dans laquelle on ne voit pas très bien quelles pourraient être les incidences. Ce qu’on avait fait en 1991 me paraissait une bonne procédure. Quand on fait un contrat avec une collectivité, la première étape c’est de dire quelles sont les exigences premières du développement universitaire. La règle première c’est que ce doit être au profit du développement scientifique. Là, il y a des choses qu’il vaut mieux que l’on dise tout de suite. D’abord on construit la stratégie scientifique et ensuite on construit les partenariats qui respectent cette stratégie scientifique. » 508 ’Le recteur adopte la même position face au préfet de région. Il cherche à marginaliser l’institution préfectorale dans les négociations avec les universitaires. Il profite d’un changement de préfet au moment du lancement du schéma Université 2000 pour arrêter un projet sans interventions préfectorales :
‘« J’ai profité aussi qu’il y a eu une vacance à la préfecture. Peu de temps après mon arrivée, le préfet a changé. Paul Bernard est arrivé. Le temps qu’il se mette au courant, c’était terminé. Quand il a commencé à s’intéresser à U2000, il avait le tableau que je vous ai indiqué : liste des opérations, financement, partage des enveloppes financières. » 509 ’Nous retrouvons ici des stratégies de rétention d’information mises en évidence par Jean-Claude Thoenig et François Dupuy 510 . Dans la période de définition des projets qui concernent les établissements lyonnais, la relation aux présidents d’université et aux directeurs de grandes écoles est la seule relation positive entretenue par le recteur d’académie. Le contexte stratégique par rapport aux années 1960 a largement évolué : la multiplication des financeurs assure au recteur la certitude de l’ampleur des fonds mobilisés. Alors que les acteurs déconcentrés doivent associer le centre pour obtenir des ressources financières rares dans les années 1960, dans la période contemporaine le recteur peut jouer sans risque la fermeture de l’accès aux universitaires. Une fois la liste des projets arrêtée, le recteur se fait le porteur des projets définis auprès des financeurs. Il entretient alors à nouveau des relations plus fréquentes avec le centre ministériel et surtout avec les exécutifs des collectivités territoriales qui sont amenés à financer les projets. Ce n’est donc qu’une fois la stratégie définie entre universitaires, directeurs des grandes écoles et recteur que les discussions avec les autres partenaires s’engagent.
Face aux services centraux du ministère et aux collectivités territoriales, le recteur est le promoteur des projets définis en liaison avec les présidents d’université et les directeurs des grandes écoles. Le recteur Bancel prend ainsi des initiatives personnelles qui lui permettent d’obtenir des arbitrages favorables à son académie. Les exécutifs locaux apportent un soutien constant au développement universitaire. Par le réseau de relations dont il dispose à Matignon et rue de Grenelle, le recteur Daniel Bancel parvient à faire augmenter les sommes étatiques réservées à son académie :
‘« Allègre m’a vu venir : il m’a dit je ne bougerai pas, je ne peux pas intervenir parce que cela ferait un peu trop gros, cela ferait un peu trop manipulation mais même si le directeur de la DPD, Michel Garnier, va hurler, je ne bougerai pas. Et finalement on a obtenu 150 millions de plus. Cela a été arbitré à Matignon. L’enveloppe de la région a été augmenté.(…) L’arbitrage de Matignon a été rendu en notre faveur. Il y avait une clause restrictive qui faisait que cela ne marcherait pas mais on l’a fait sauter par le Premier ministre au dernier moment. » 511 ’Dans le partage de l’enveloppe régionale avec l’académie de Grenoble, le recteur de Lyon trouve encore des arbitrages favorables à son académie. Le recteur Bancel réussit à faire admettre à son homologue grenoblois l’idée d’un partage des sommes en fonction du nombre des étudiants présents sur les deux académies. Acceptée par le recteur grenoblois, la décision aboutit à réserver 60% des sommes aux universités lyonnaises :
‘« Une des premières visites que j’ai reçue quand je suis arrivé à Lyon, c’était la visite conjointe du SGAR et du président de la CURA qui était grenoblois. Je me souviens que dans cette réunion, on avait évoqué la tradition qui voulait que 60% des crédits aillent à Grenoble et 40% à Lyon. Je me souviens de la fin de cet entretien où je leur avais dit que je ne m’inscrirais pas tout à fait dans ce cadre-là. Le développement universitaire me paraissait devoir être un peu plus proportionnel aux effectifs étudiants. Je voyais plutôt, moi, inverser les rapports entre Lyon et Grenoble. Ils m’ont regardé avec un sourire un peu narquois en se disant : « ils rêvent un peu ». (…) Comme on avait des projets, j’ai revendiqué le fait que les enveloppes régionales soient réparties au prorata des étudiants, c’est-à-dire 60% [pour Lyon] et 40% [pour Grenoble]. Ce qui a fait beaucoup de remous. Au bout d’un moment, j’ai obtenu [l’accord] de la région, qui a senti qu’il y avait une opportunité, et puis du niveau ministériel. (…) [Ce partage] a beaucoup remué Grenoble. Cela s’est très mal passé. Je sais même qu’il y a des élus qui ont demandé une audience au ministre. (…) au moment d’U3M, on discutait de ce genre de stratégie et j’ai fait admettre à mon homologue grenoblois qu’on resterait sur le partage au prorata des effectifs étudiants. » 512 ’La répartition est reconnue comme favorable par les présidents d’université de l’époque 513 . Si c’est le préfet de région qui formellement partage l’enveloppe ministérielle entre les académies de Lyon et Grenoble, il se range à l’accord conclu entre les deux recteurs 514 . Par le soutien qu’il obtient des collectivités territoriales, par les arbitrages favorables qu’il trouve au ministère, le recteur parvient donc à trouver les sommes nécessaires à la concrétisation des projets lyonnais. L’influence rectorale est également perceptible dans la mise en œuvre des contrats.
Pendant la mise en œuvre du contrat de plan Etat-région, le recteur d’académie est responsable du choix, en accord avec les présidents d’université, des opérations qui sont prioritairement engagées. C’est lui qui transmet la liste annuelle des demandes de crédits aux services du préfet de région, liste qui est ensuite visée par la Conférence administrative régionale (CAR) et le Comité régional de programmation et de suivi (CRPS) puis transmise à la direction de la programmation et du développement du ministère de l’Education nationale. S’ils peuvent intervenir sur le niveau des sommes demandées, les services du SGAR ne touchent jamais à l’ordonnancement des priorités. Le recteur d’académie dispose donc de la possibilité, toujours en accord avec les présidents d’université, de choisir les projets qui sont prioritairement engagés dans la mise en œuvre du contrat de plan.
L’exclusivité de l’accès rectoral aux universitaires, si elle est relativement assurée pendant la négociation des plans Université 2000 et Université du 3ème millénaire, est disputée par les représentants des collectivités territoriales au recteur d’académie pendant la mise en œuvre des contrats de plan. Plusieurs opérations sont ainsi financées sur demande des présidents d’université par des collectivités territoriales en dehors des contrats de plan. Pour ne prendre que le cas de la Manufacture des Tabacs, l’aménagement d’espaces de restauration dans les locaux est pris en charge par le Conseil général du Rhône à la demande du président de Lyon III 515 . Malgré les protestations rectorales, les présidents d’exécutifs locaux financent hors CPER certaines opérations. Le recteur d’académie perd également sa position d’ordonnateur secondaire: les sommes investies par l’Etat dans les constructions universitaires transitent par les services du SGAR. Quand la maîtrise d’ouvrage des projets est assurée par les collectivités territoriales, le recteur perd l’information sur l’état d’avancement des dossiers.
Au total, le recteur voit sa position largement confortée par rapport aux années 1960. S’il est toujours dépendant des universitaires et des autorités centrales dans la formalisation et l’acceptation d’un accord sur les implantations à réaliser, la multiplication des financeurs lui donne des ressources supplémentaires pour concrétiser ses initiatives. Le contexte des années 1990 est donc favorable à l’augmentation du pouvoir d’influence du recteur d’académie. Il n’est nullement dépendant des collectivités territoriales. La décentralisation, par ses effets induits, renforce un service déconcentré de l’Etat. La situation rectorale est remarquable, la décentralisation aboutissant généralement à un recul de l’influence des services déconcentrés de l’Etat 516 . Le préfet, à l’inverse, voit ses capacités d’initiative réduites à la portion congrue.
Le préfet de région ne dispose que de peu de moyens pour peser sur les décisions prises par les autres partenaires du financement des opérations. Institutionnellement, il occupe une place éminente dans la contractualisation des investissements avec les collectivités territoriales. Dans les schémas Université 2000 et dans le plan U3M, la conduite des négociations avec les collectivités territoriales est en effet déconcentrée. Ce sont les préfets de région et les recteurs qui doivent négocier les deux plans. L’absence de relais auprès des présidents d’université prive cependant le préfet de la capacité à orienter les objectifs de l’action. Si pendant Université 2000, on trouve des membres du SGAR dans le groupe de préparation du schéma régional d’aménagement et de développement des enseignements supérieurs en Rhône-Alpes, les orientations qui y sont définies sont immédiatement remises en cause par les négociations entre les présidents d’universités lyonnaises et le recteur d’académie 517 . Le rapport Gentot se prononce pour la constitution d’une quatrième université lyonnaise :
‘« … ces seuls chiffres [sur l’augmentation des effectifs étudiants dans l’académie de Lyon] démontrent qu’il est inévitable, sauf à rendre ingérables, celle des universités qui sont appelées à recevoir les flux les plus considérables de créer une quatrième université. » 518 ’Quelques mois plus tard, les négociations entre le recteur et les présidents d’université, elles, la refusent fermement 519 . C’est cette dernière position qui est suivie : Lyon ne compte toujours aujourd’hui que trois universités.
Les interventions directes auprès des présidents d’université ne sont pas non plus couronnées de succès. Lors de la préparation d’U2000, le préfet de région évoque la possibilité d’une implantation à Vénissieux d’un IUT de Lyon II dans le cadre d’une opération « politique de la ville ». Le projet rencontre l’opposition farouche d’Eric Froment qui refuse un éclatement supplémentaire de son établissement 520 . La position présidentielle est soutenue par le recteur. Le projet préfectoral est abandonné peu après. L’absence de relais auprès des présidents d’université prive donc le préfet de la capacité à orienter les objectifs de l’action. Les membres du SGAR, s’ils participent aux réflexions qui précèdent le schéma ne disposent d’ailleurs pas de la capacité à institutionnaliser les orientations qu’ils proposent. Le changement de préfet au moment des négociations d’Université 2000 ne favorise pas non plus la prise en compte des objectifs préfectoraux et laisse le champ libre au recteur pour conduire les négociations avec les présidents d’université 521 .
La place occupée par le préfet dans la préparation des contrats de plan ne lui permet pas non plus de peser véritablement sur les orientations de l’action. Le préfet de région et les services du SGAR sont pourtant chargés de définir en amont les axes stratégiques qui doivent guider les négociations avec les collectivités territoriales 522 . L’élaboration de la « stratégie de l’Etat en région » ne fournit pas au préfet de région les moyens d’orienter les investissements universitaires. Le contrat de plan 1994-1999 n’étant largement qu’une reprise des opérations non engagées dans U2000 523 , le préfet de région ne peut peser sur les orientations qui y sont définies. Les services du SGAR retrouvent des possibilités d’action au moment de la préparation du contrat de plan 2000-06. Dans l’exercice de prospective qu’ils doivent conduire préalablement à l’engagement des négociations financières avec les collectivités territoriales, les services d’études du SGAR envisagent le dossier universitaire en l’intégrant dans une vision globale de l’avenir de la région. Incluant le développement universitaire dans le renforcement de la compétitivité de Rhône-Alpes, la réflexion prospective se propose de « positionner les universités à l’échelle européenne » 524 . Pour répondre à cet objectif, elle propose de « renforcer l’ensemble Lyon/Grenoble dans son potentiel de recherche de niveau international, en liaison avec son environnement géographique immédiat et ses autres partenaires européens et mondiaux. » 525 Cet objectif n’est cependant pas décliné en mesures concrètes et chiffrées 526 . Il s’intègre de plus dans la stratégie arrêtée par le recteur, les présidents d’université et les directeurs des grandes écoles au début des années 1990. La faible implication du préfet Besse sur le dossier universitaire laisse de plus le champ libre au recteur 527 .
Dans la détermination des objectifs qui doivent guider les politiques d’implantation universitaire le pouvoir du préfet semble s’arrêter là où commence celui du recteur d’académie. Dès lors que ce dernier parvient à se ménager un certain monopole dans les négociations avec les présidents d’universités, le préfet de région ne dispose que d’une faible capacité à peser sur les objectifs de l’action. Le préfet ne parvient pas ici à s’affirmer comme un « animateur » des politiques d’implantation universitaire, répertoire d’action qui, après la décentralisation, lui permet de retrouver de l’influence 528 . A Lyon, c’est le recteur qui joue ce rôle et qui est particulièrement vigilant sur le respect par le préfet de « son » domaine de compétence.
‘« Je dois vous le dire, j’ai eu des relations un peu tendues avec le préfet Bernard parce qu’il était interventionniste et je n’est jamais été un grand fanatique des interventions du préfet dans des domaines qui sont de la compétence stricte du recteur. Après on a établi de bonnes relations et puis il était peut-être sensible au fait que toutes les collectivités étaient satisfaites de la gestion du dossier. Après le préfet Besse avait la même attitude. D’ailleurs quand je suis parti de Lyon, je lui ai rendu une visite de courtoisie et il m’a dit : « je dois vous dire que je n’ai jamais vu, un recteur tenir à ce point son domaine de compétence. » Il m’a dit : « Je n’avais pas du tout envie d’intervenir mais rien ne justifiait l’intervention ». » 529 ’L’absence de reconnaissance par le droit d’une hiérarchie entre préfet et recteur oriente ici le comportement des acteurs. Sur les terrains investigués, les services du SGAR sont loin d’être un lieu de mise en cohérence des politiques sectorielles. Ils ne coordonnent pas non plus l’activité des recteurs d’académie dans la définition de la répartition des enveloppes financières entre les deux académies.
Dans la conduite des négociations financières, le préfet de région ne dispose pas de beaucoup plus de marges de manœuvre. Le partage des enveloppes affectées régionalement par le ministère de l’Education nationale ne permet pas au préfet de région de coordonner l’action des deux recteurs. Le préfet de région s’en tient largement aux indications qui sont données par le ministère de l’Education nationale et à l’accord entre les deux recteurs d’académie. L’enveloppe financière qui est affectée au préfet de région est sectorisée : son montant est réparti entre les différents ministères d’Etat 530 . Le préfet de région ne dispose donc pas d’une enveloppe globale pour négocier et ne peut influer sur le niveau des sommes contractualisées dans l’enseignement supérieur. A l’inverse de nombreuses procédures contractuelles, le contrat de plan n’est pas ici une procédure qui favorise une appréhension globale des phénomènes 531 . Il n’est de plus pas l’interlocuteur exclusif des collectivités territoriales dans les négociations. Le recteur d’académie lui dispute cet accès aux exécutifs des collectivités territoriales. Pendant les négociations d’Université 2000, c’est ainsi le recteur qui annonce l’augmentation de l’enveloppe financière de l’Etat consacrée à l’académie de Lyon 532 . Les responsables d’exécutifs régionaux négocient l’augmentation des crédits consacrés à leur région directement avec les ministres concernés et avec Matignon 533 contournant ainsi les services du SGAR.
La possibilité préfectorale de peser sur les collectivités territoriales par l’usage du contrôle de légalité est largement formelle. L’association du préfet à la conduite des dossiers pour se protéger de l’éventualité d’un recours au tribunal administratif n’est pas recherchée par les collectivités territoriales. Ainsi, lors du lancement de l’appel d’offres de la tranche 1 de la réhabilitation de la Manufacture des Tabacs, le directeur de la division logistique et bâtiment de la COURLY refuse que le préfet soit associé à la passation pourtant très complexe du marché public au motif « que la maîtrise d’ouvrage implique une part de risque qu’il faut assumer » 534 . L’association du préfet aux procédures n’est pas une garantie absolue pour les collectivités territoriales : elle n’empêche nullement les recours de tiers devant les tribunaux administratifs 535 . Dès lors qu’il use de sa possibilité de porter devant le tribunal administratif une décision des collectivités locales, le préfet risque la crise avec les élus qui sont avant tout des partenaires. Le préfet lui-même est parfois contraint de demander l’aide des exécutifs territoriaux pour le soutenir dans des opérations qui sont illégales :
‘« Parce que quand le préfet construit, c’est des gags je vous assure, deux exemples. Lui et moi [Michel Noir] on aurait pu être au pénal mais je vous autorise à les citer. Le préfet construit l’amphi Cassin sur le campus de Bron [lors de l’opération Campus 92 lancée à l’initiative du ministère de l’Education nationale]. Il a des consignes d’aller vite parce qu’il y a des besoins pour septembre. Il construit. Ils vont tellement vite qu’ils oublient de déposer un permis de construire. Autre exemple : il construit un projet pour Vénissieux, démocratie je ne sais plus quoi. Il oublie de passer un appel d’offre dans les règles de l’art. Et il me demande moi de faire une avance pour qu’il ait le temps de régulariser parce que, lui, il ne peut pas payer. On le fait parce que l’intérêt public est là et parce que la loi de l’action veut qu’on le fasse. Mais n’importe quel docteur Chicano aurait vu cela, ils nous aurait traîner devant les tribunaux. Et il aurait gagné. On se serait trouvé dans la pire des situations. » 536 . ’La volonté de se maintenir à son poste finit de tempérer l’usage préfectoral du contrôle juridictionnel. Les élus de l’agglomération lyonnaise, de par leur stature nationale, disposent en effet d’importants relais au sein du ministère de l’Intérieur même en période de cohabitation. L’usage préfectoral du contrôle juridictionnel est donc extrêmement prudent : il s’oriente d’abord vers des négociations avec les élus locaux 537 . Il est très rare et n’est utilisé qu’en cas de crise importante. Dépendant des exécutifs territoriaux dans la réalisation et le financement des projets, le préfet ne peut user du contrôle juridictionnel qui lui est reconnu par la loi. Les observations de Jacques Rondin 538 opérées très peu de temps après la décentralisation sur la possibilité de l’utilisation du contrôle juridictionnel comme d’une marge d’incertitude maîtrisée par le préfet ne nous semble pas s’appliquer au terrain investigué et plus généralement aux grandes villes. Le préfet ne nous paraît pas véritablement avoir le choix entre agir souplement ou agir de façon bureaucratique. Son interdépendance avec les élus locaux rend l’adoption d’un comportement bureaucratique particulièrement difficile. En situation de dépendance face aux élus lyonnais, le préfet fait un usage extrêmement prudent du contrôle juridictionnel :
‘« Un préfet est toujours en position de faiblesse face à un grand féodal. A un maire qui a une personnalité solide, qui est ministre, ex ou futur. Dans ces cas là, il y va sur la pointe des pieds. Le droit est une notion qui n’intervient qu’en deuxième ou troisième position. Il n’y a jamais eu de déféré préfectoral dans les Alpes-Maritimes quand Médecin était maire. Il n’y a donc pas de déféré préfectoral y compris dans les endroits les plus scandaleux. Quand les gens sont très forts, cela se règle par des coups de téléphone du préfet, enfin du secrétaire général qui appelle le secrétaire général de la Ville qui dit : « Monsieur le préfet est particulièrement ennuyé, cela nous embête, nous allons être obligés de déférer. » Et puis, cela passe ou cela ne passe pas. Avec Noir, quand on lui disait : « le préfet a appelé, il est ennuyé par notre dernière délibération ». On avait des : « Oh !!! il me fait c… ». Alors on rappelle le préfet enfin le secrétaire général de la préfecture, en lui disant, « est-ce qu’on peut faire autrement [que de déférer]? ». C’est sur cette façon là que cela se règle. Alors, quelquefois, cela peut être utile. C’est un moyen de se sortir de promesses que l’on a faites en disant « là, j’aurais bien fait cela mais le préfet m’a fait savoir que cela n’est pas possible. » Enfin, cela ne se passe pas du tout sur le plan du droit et cela dégénère souvent quand il y a des tiers qui se mettent dans l’affaire. » 539 ’Il nous semble ici que la distinction des identités d’action préconisée par Pierre Lascoumes 540 dans l’appréhension des activités de mobilisation du droit ne correspond pas à la réalité de notre terrain d’investigation. Les activités de négociation, de partenariat avec les collectivités territoriales et de contrôle juridictionnel ne peuvent être comprises de façon disjointe. Les remarques opérées par Gérard Marcou sur le maire et l’intégration des identités d’action qui le marque nous semble ici extensible au rôle du préfet dans l’exercice du contrôle juridictionnel 541 . L’activité de contrôle juridictionnel des actes des collectivités territoriales n’est pas une activité étanche au reste des relations qu’entretiennent préfet et exécutifs territoriaux.
Dans la mise en œuvre du contrat de plan, le rôle des services de la préfecture de région est également des plus réduits. Limitée à la programmation et au suivi des financements, l’activité des services du SGAR n’a que peu d’influence sur la conduite de ces politiques. Formellement responsables des demandes de crédits adressées au ministère de l’Education nationale, les services préfectoraux ne font pourtant que suivre les orientations données par les recteurs d’académie. Leur seule marge de manœuvre consiste à modérer les demandes adressées au ministère tout en respectant les équilibres entre les académies de Lyon et de Grenoble et entre les établissements. Privés de relais dans la communauté universitaire locale, les membres du SGAR Rhône-Alpes sont dépendants du recteur d’académie et des services « enseignement supérieur » des collectivités territoriales pour obtenir de l’information sur les projets universitaires 542 .
Le pouvoir du préfet sur la conduite des politiques d’implantation universitaire recule donc sur la période d’analyse retenue. Sur ces dossiers, ce n’est pas à un retour du préfet auquel nous assistons 543 . S’il est un acteur riche en projet mais pauvre en ressources dans les années 1960, il perd dans les années 1990 ses capacités d’initiative. La mise en place du contrôle a posteriori ne lui permet pas de maîtriser une zone d’incertitudes et ainsi de pouvoir peser sur le comportement des exécutifs des collectivités territoriales. L’indépendance du recteur d’académie le prive d’un accès aux universitaires et de capacités d’initiative propre. Le préfet ne s’affirme donc pas à Lyon comme un acteur essentiel de la conduite du volet enseignement supérieur du contrat de plan. Ce repli par rapport aux années 1960 s’intègre dans un recul des pouvoirs préfectoraux constatés par d’autres analystes dans d’autres champs d’activité 544 .
Le recteur est donc le représentant des services déconcentrés de l’Etat qui profite le plus de l’implication des collectivités territoriales dans les politiques d’implantation universitaire : la multiplication des financeurs et son insertion croissante dans les réseaux décisionnels locaux lui donnent des opportunités pour réaliser les projets qu’ils portent. L’inclusion des collectivités territoriales a donc des effets importants sur l’influence des services déconcentrés de l’Etat. Reste à cerner la capacité des élus locaux d’orienter les politiques conduites.
Entretien avec Maurice Niveau, recteur de l’académie de Lyon de 1980 à 1991, 25 mars 2003 ; entretien avec Michel Noir, maire de Lyon et président du Grand Lyon de 1989 à 1995, 29 novembre 2002.
Entretien avec Daniel Bancel, recteur de l’académie de Lyon de 1991 à 2000, 4 mars 2003.
Entretien avec Maurice Niveau, recteur de l’académie de Lyon de 1980 à 1991, 25 mars 2003.
Entretien avec Michel Cusin, président de l’université Lyon II de 1986 à 1991, 10 avril 2003.
Entretien avec Bruno Gelas, président de l’université Lyon II de 1996 à 2001, 17 avril 2003.
Voir infra.
Entretien avec Michel Cusin, président de Lyon II de 1986 à 1991, 10 avril 2003. L’entente entre le recteur d’académie et Michel Cusin est d’autant plus remarquable que Maurice Niveau a été directeur de cabinet de la secrétaire d’Etat aux universités Alice Saunier-Seïté, à la fin des années 1970. Cette période est marquée par une crise très importante entre l’université Lyon II et le secrétariat d’Etat. Mme Saunier-Seïté avalise en effet le transfert de quatre enseignants de langues (deux maître-assistants d’allemand, un maître de conférence d’anglais et un assistant d’arabe) de Lyon II à Lyon III en dehors de toute vacance de poste ou de mutation. La décision revient à transférer quatre postes de Lyon II à Lyon III, les enseignants partant avec leur poste. La décision est annulée pour excès de pouvoir par le tribunal administratif de Lyon. « Le tribunal administratif de Lyon estime que la secrétaire d’Etat aux universités a pratiqué un détournement de pouvoir », Le Monde, 17-18 juillet 1978.
Entretien avec Henri Roland, président de Lyon III de 1992 à 1997, 3 juin 2003.
Entretien avec Daniel Bancel, recteur de l’académie de Lyon de 1991 à 2000, 4 mars 2003.
Entretien avec Daniel Bancel, recteur de l’académie de Lyon de 1991 à 2000, 4 mars 2003.
Ibid.
Ibid.
François Dupuy et Jean-Claude Thoenig, L’administration en miettes, op. cit., p. 55 et suivantes ; François Dupuy et Jean-Claude Thoenig, Sociologie de l’administration française, op. cit., pp. 57-60.
Entretien avec Daniel Bancel, recteur de l’académie de Lyon de 1991 à 2000, 4 mars 2003.
Ibid.
Entretien avec Eric Froment, président de Lyon II de 1991 à 1996, 10 avril 2003 ; entretien avec Pierre Vialle, 27 juin 2003, président de Lyon III de 1987 à 1992.
Entretien avec Daniel Bancel, recteur de l’académie de Lyon de 1991 à 2000, 4 mars 2003. La marge de manœuvre préfectorale est de toute façon encadrée par le ministère de l’Education nationale : les lettres de mandat envoyées au préfet de région comportent des indications sur le partage des sommes entre les deux académies. Entretien avec Alain Blanchard, chargé du suivi du volet « enseignement supérieur » du contrat de plan au SGAR Rhône-Alpes de 1999 à 2004, 22 juin 2003.
C’est l’opération dite « Bistrot de la Manu » est financée exclusivement et en dehors du contrat de plan par le Conseil général du Rhône sous maîtrise d’ouvrage de l’université Jean Moulin Lyon III.
Catherine Grémion montre bien que les services de l’Etat ont généralement eu à pâtir de la décentralisation. (Catherine Grémion, « Que reste-t-il des administrations déconcentrées ? » dans Pierre Muller (dir.), L’administration française est-elle en crise ?, Paris, L’Harmattan, 1992, pp. 187-194.)
Voir infra.
Rapport « Aménagement et développement des enseignements supérieurs en Rhône-Alpes », octobre 1990, p. 30
Entretien avec Eric Froment, président de Lyon II de 1991 à 1996, 10 avril 2003.
Ibid.
Entretien avec Daniel Bancel, recteur de l’académie de Lyon de 1991 à 2000, 4 mars 2003.
Entretien avec Marc Bonnet, chargé du suivi-évaluation du contrat de plan au SGAR Rhône-Alpes, 23 septembre 2002.
Entretien avec Martine Tacheau, attachée principale du service « enseignement supérieur » du Conseil régional Rhône-Alpes, 27 novembre 2001.
Préfecture de la région Rhône-Alpes, Stratégie de l’Etat en Rhône-Alpes - CPER 2000-2006, document relié, p. 17.
Ibid.
Ce n’est d’ailleurs pas une spécificité de l’enseignement supérieur. La stratégie de l’Etat en région est décrite par Marc Leroy comme un document « non pas négligeable mais un peu formel. » Voir sur ce point Marc Leroy, « Le contrat de plan Etat-région » dans Bernard Jouve, Vincent Spenlehauer et Philippe Warin (dir.), La région, laboratoire politique. Une radioscopie de Rhône-Alpes, Paris, La Découverte, p. 212.
Entretien avec Marc Bonnet, chargé du suivi-évaluation du contrat de plan au SGAR Rhône-Alpes, 23 septembre 2002 ; entretien avec Daniel Bancel, recteur de l’académie de Lyon de 1991 à 2000, 4 mars 2003.
Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig, « L’Etat et la gestion publique territoriale », art. cit., p. 599.
Entretien avec Daniel Bancel, recteur de l’académie de Lyon de 1991 à 2000, 4 mars 2003.
Entretien avec Marc Bonnet, chargé du suivi évaluation du contrat de plan au SGAR Rhône-Alpes, 23 septembre 2002.
D’autres procédures contractuelles favorisent une appréhension globale des problèmes. Voir par exemple dans le cas de l’enseignement supérieur et de l’Equipement Renaud Berrivin et Christine Musselin, « Les politiques de contractualisation entre centralisation et décentralisation : le cas de l’équipement et de l’enseignement supérieur », Sociologie du travail, vol. 38, n°4, 1996, p. 583.
Archives du service « enseignement supérieur » de la région Rhône-Alpes, compte-rendu de la réunion du 6 mai 1992 relative au dossier Université 2000 du Rhône.
Entretien avec Anne-Marie Comparini, présidente de la région Rhône-Alpes de 1999 à 2004, 29 juillet 2004.
Archives de la division des affaires scolaires et de l’enseignement supérieur du Conseil général du Rhône, carton 109, lettre de l’ingénieur en chef des services techniques au directeur général des services départementaux du 16 septembre 1991.
Etienne Tête, élu de Verts, s’est fait une spécialité des recours juridictionnels des actes des collectivités territoriales dans lesquelles il siège. Il est à l’origine de nombreux recours contre des actes pris par la COURLY pendant le mandat de Michel Noir. Il est également à l’origine de l’annulation de l’élection de Charles Millon à la présidence de la région en 1999. Les politiques d’implantation universitaire n’échappent d’ailleurs pas à ces recours juridictionnels. Une association de défense de la laïcité intente un recours (et le gagne) contre le Grand Lyon qui finance la construction de locaux pour la faculté catholique de Lyon. Si l’opération voit finalement le jour après le retrait du Grand Lyon du plan de financement, elle est retardée par le recours juridictionnel. (Registre des délibérations de la Ville de Lyon, compte-rendu des débats de la séance du 3 juillet 2000, rapport au maire n°20005484).
Entretien avec Michel Noir. maire de Lyon et président du Grand Lyon, 22 novembre 2003.
Entretien avec Jean Garagnon, directeur de cabinet de Michel Noir de 1989 à 1990 au Grand Lyon, 4 février 2003.
Jacques Rondin, Le sacre des notables…, op. cit., p. 287.
Entretien avec Jean Garagnon, directeur de cabinet de Michel Noir de 1989 à 1990, 4 février 2003.
« La définition des éléments de la situation d’application du droit dépend des identités d’action organisées par les textes. C’est elle qui détermine les ressources mobilisatrices. La fonction sociale de l’acteur en tant que telle (inspecteur du travail, assistante sociale, maire, préfet) importe moins que le titre au nom duquel il se voit impliqué. Chaque acteur social privé ou public dispose d’un potentiel d’identité d’action plus ou moins diversifié. » Pierre Lascoumes, « Normes juridiques et mise en œuvre des politiques publiques », art. cit., pp. 54-55.
« ce qui prime ce n’est pas l’identité d’action au titre de laquelle un élu agit (…) mais le fait qu’il est professionnel de la politique. C’est en fonction de ce statut que chacune de ces identités d’action prend sens pour lui et, de ce point de vue, le plus important n’est pas leur diversité mais leur cumul. » Gérard Marcou, « Gouverner les villes par le droit ? » dans CURAPP, La gouvernabilité, op. cit., p.189.
Entretien avec Alain Blanchard, chargé du suivi du volet « enseignement supérieur » au SGAR Rhône-Alpes de 1999 à 2004, 22 juin 2003.
Jean-Jacques Gleizal, « Introduction » dans Jean-Jacques Gleizal (dir.), Le retour des préfets, Grenoble, PUG, pp. 5-11.
Im Tobin, Le préfet dans la décentralisation, op. cit., pp. 226-227 ; voir aussi sur le cas de la politique de la ville Franck Bachelet et François Rangeon, « La politique de la ville ou les difficultés de l’interministérialité locale », Politiques et management public, vol. 14, n°3, septembre 1996, p. 2.