1. L’impossible intervention dans la fixation des objectifs

La réflexion sur l’implication des collectivités territoriales dans le financement des politiques d’implantation universitaire ne débute pas avec le lancement de l’opération de la Manufacture des Tabacs en 1989. Antérieurement à leur implication, la région Rhône-Alpes et le Grand Lyon disposent de réflexions prospectives qui incluent les politiques d’implantation universitaire et assignent des objectifs au financement de l’immobilier universitaire. Le Conseil général du Rhône, acteur incontournable du financement des programmes immobiliers, est ici en retrait dans la réflexion sur les objectifs. Le Grand Lyon comme la région ont cependant des difficultés à institutionnaliser dans l’action les cadres cognitifs et normatifs que leurs documents prospectifs promeuvent.

La révision du schéma d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) de l’agglomération lyonnaise est l’occasion pour le Grand Lyon de mener une large réflexion prospective qui intègre les politiques d’implantation universitaire. Initiée par le Syndicat d’Expansion et de Programmation de la Région Lyonnaise (SEPAL) qui regroupent des élus, des universitaires et des urbanistes, la réflexion prospective au SDAU insiste sur la « nécessité » de l’implication de l’institution dans les politiques universitaires. S’ils ne font pas partie du réseau qui gère les politiques d’implantation universitaire à Lyon, les urbanistes lyonnais incluent dans leur réflexion le rôle de l’université dans le développement de l’agglomération. Les réflexions qu’ils conduisent mettent l’accent sur le changement de contexte de l’aménagement du territoire :

‘« Dans un nouveau contexte d’aménagement du territoire qui est maintenant celui de l’Europe, du marché unique de 1992 et d’une concurrence accrue entre les territoires, les nouveaux défis qui se posent aux métropoles sont ceux d’une dynamique de développement et d’aménagement urbain équilibré par lequel sont nécessairement à prendre en compte un environnement plus concurrentiel et une ouverture plus grande sur le monde et les partenaires extérieurs. » ⁵⁴⁶ ’

Dans cette concurrence européenne des territoires, l’agglomération lyonnaise est perçue comme disposant d’atouts importants. Son potentiel scientifique et universitaire en fait partie ⁵⁴⁷ . Pour assurer son développement, l’agglomération doit se hisser au niveau des autres métropoles européennes comme Barcelone, Milan ou Turin dont elle est « à la fois concurrente et partenaire » ⁵⁴⁸ . Parce qu’ « être international ne se décrète pas », Lyon doit se doter des attributs incontournables d’une métropole européenne. Le développement universitaire en fait partie : il faut, pour « renforcer les fonctions métropolitaines de classe internationale » ⁵⁴⁹ , participer au soutien des politiques universitaires. Les urbanistes lyonnais énoncent bien là pour reprendre les mots de Pierre Muller des valeurs, des normes d’action et des algorithmes ⁵⁵⁰ . Les politiques d’implantation universitaire sont ici incluses dans des besoins transversaux définis à un niveau infra-national. Cette vision du monde est diffusée par les élus qui participent à la fois aux réflexions préparatoires au schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme et à l’exécutif communautaire. Ainsi, Jean Rigaud, membre du syndicat d’étude et de programmation de l’agglomération lyonnaise et premier vice-président du Grand Lyon dans un exposé devant le bureau communautaire met notamment l’accent sur le fait que :

‘« [la Communauté urbaine doit]  se qualifier pour pouvoir prétendre au rang de métropole ». Dans cette perspective, il lui faut « supprimer [ces] points faibles éliminatoires dans la compétition internationale des villes et conforter les fonctions de niveau international dans les sciences et techniques, la recherche-développement, la culture, l’accord des personnes et des entreprises, les communications. » Même si elle fait l’objet « de l’inquiétude » des élus, l’université est présentée comme un atout de l’agglomération. » ⁵⁵¹ ’

Dans cette perspective, l’université même si elle fait l’objet d’inquiétudes de la part de l’élu est présenté comme un atout de l’agglomération ⁵⁵² .

L’investissement lyonnais dans les politiques d’implantation universitaire serait donc motivé par une volonté d’assurer le développement économique et l’internationalisation futurs de l’agglomération.

Le renforcement des fonctions métropolitaines de classe internationale suppose un investissement prioritaire dans les troisièmes cycles et la recherche. Or, les élus de la Communauté urbaine ne peuvent peser sur la question de l’affectation des locaux. Ils ne maîtrisent ni à quel établissement ni à quels cycles ils sont attribués. S’ils déclarent au moment de l’annonce du projet que c’est aux représentants des universités de décider à quel(s) établissement(s) les locaux seront affecté(s) ⁵⁵³ , Michel Noir et Jean-Michel Dubernard semblent avoir une préférence pour l’affectation des locaux à l’université Lyon II ⁵⁵⁴ . Cependant, la question de l’attribution des locaux est renvoyée à des discussions entre les présidents d’université qui doivent se dérouler sous l’égide du recteur d’académie. Le refus de Lyon II de multiplier ses sites d’implantation contrarie les projets municipaux. La Manufacture des Tabacs est finalement attribuée à Lyon III.

Les promoteurs du projet ne maîtrisent pas non plus la question des cycles qui trouveront place dans les nouveaux locaux. Ce sont ici les besoins de l’université Lyon III qui commandent la réalisation des premiers travaux ⁵⁵⁵ . Ils s’orientent vers la réalisation d’amphithéâtres pour accueillir les effectifs extrêmement nombreux des premiers cycles de droit. Sur ce projet, les collectivités territoriales ne finance donc pas prioritairement des laboratoires de recherche ou des troisièmes cycles universitaires (qui semblent être des éléments qui peuvent concourir à l’internationalisation des territoires) mais sur le développement des capacités d’accueil de premiers cycles non sélectifs. En mobilisant ses services techniques, l’université Jean Moulin Lyon III parvient même à préciser ses besoins. Dans un document de dix pages, l’établissement donne les directions qui doivent guider la réhabilitation du nouveau bâtiment ⁵⁵⁶ . La Communauté urbaine de Lyon intervient donc d’abord pour satisfaire les besoins des usagers universitaires. L’investissement communautaire répond d’autre part aux priorités ministérielles. Lors des négociations du plan U3M, le secrétaire général du Grand Lyon remarque l’importance des crédits affectés aux bibliothèques, priorité ministérielle, et se prononce pour leur réduction. L’intervention relayée par Raymond Barre et le préfet de région est cependant sans effets :

‘« Mais c’est globalement difficile [de peser sur les négociations]. Même avec Barre, dans la partie universitaire, moi j’avais fait des calculs savants, et j’avais remarqué qu’il y avait, je n’ai plus les chiffres en tête, mais mettons 30 % des crédits consacrés aux bibliothèques. Je m’étais dit que c’était beaucoup et je l’avais dit à Barre. Et il avait dit au préfet et le préfet lui avait répondu, comme savent faire les préfets avec la plaque : « Monsieur le Premier ministre, je ne manquerai pas de le rapporter au ministère. » Et puis au bout du compte, on s’est aperçu qu’ils avaient changé un tout petit peu les crédits affectés. » ⁵⁵⁷ ’

Les premiers investissements communautaires dans les politiques d’implantation universitaire ne peuvent donc être rapportés aux objectifs d’internationalisation mis en avant dans les documents de planification urbaine étudiés. Seule l’opération de délocalisation de l’Ecole normale supérieure de lettres et sciences humaines peut être ramenée à cet objectif. Le projet n’inclut en fait pas la communauté universitaire lyonnaise. Portée par Raymond Barre, l’opération est conduite de façon très centralisée entre les élus du Grand Lyon et le cabinet du ministre de l’Education nationale ⁵⁵⁸ . Le contournement de la communauté universitaire lyonnaise semble ici la seule stratégie qui permette aux élus du Grand Lyon de peser sur les enseignements effectivement dispensés dans les établissements.

Le Conseil général du Rhône développe des politiques dont les objectifs sont similaires à ceux de la Communauté urbaine de Lyon. Si les objectifs mis en avant ne prennent pas la forme d’un cadre cognitif et normatif explicite, c’est bien le développement économique et l’internationalisation des territoires qui, avec l’urgence de la situation, motivent l’investissement départemental :

‘« C’est l’incurie de l’Etat [qui pousse les collectivités territoriales à investir dans l’enseignement supérieur]. Les universitaires ont crié à un moment au secours parce que les locaux ne sont plus adaptés et on va avoir des problèmes sociaux avec les étudiants. Est-ce que les collectivités locales doivent rester là bouche-bée en disant : « ce n’est pas notre problème, c’est celui de l’Etat » ? Comment voulez vous faire ? Et en plus, quand on est dans une compétition internationale, dans une concurrence entre les territoires, et c’est le cas, quels sont les critères qui rendent une agglomération attractive pour les investisseurs, pour les implantations nouvelles ? C’est la culture, c’est la possibilité de trouver des laboratoires de recherche et de structures d’enseignement pour les jeunes parce que les cadres qui s’installent ont des gamins et ils veulent faire des études. Donc l’université et tout ce qui est lié à l’université font partie intrinsèquement des éléments attractifs des territoires. Il appartient donc bien aux collectivités de les développer. » ⁵⁵⁹ ’

A l’image du Grand Lyon, les groupes de réflexion prospectifs mis en place par la région Rhône-Alpes intègrent également les politiques d’implantation universitaire dans les objectifs globaux d’internationalisation des territoires et de développement économique de l’agglomération lyonnaise. La mission Prospective Rhône-Alpes mise en place à l’initiative du préfet de région et du président du Conseil régional note ainsi que :

‘« Il apparaît clairement qu’il y aurait intérêt pour la France qu’au moins un autre grand pôle urbain [que la région parisienne] puisse s’affirmer dans le concert des grandes villes européennes ("Euro-cités") dans la moitié sud du pays si possible à proximité de cet axe de fort de peuplement et de développement [l’axe lotharingien]. Lyon offre naturellement cette opportunité » ⁵⁶⁰ ’

Le renforcement de « l’enseignement supérieur et de la recherche dans leur dimension internationale » ⁵⁶¹ est perçu comme un moyen de développer l’internationalisation de l’agglomération. Il ne semble pas que ces objectifs guident véritablement l’intervention de l’exécutif régional dans les premiers temps de son investissement. Dans le contexte du début des années 1990, le Conseil régional opère un retournement dans ses priorités : après avoir longtemps misé sur l’internationalisation de son territoire, ce sont des objectifs d’aménagement du territoire régional qui sont mis en avant ⁵⁶² . Nous retrouvons cette thématique dans les objectifs des politiques d’implantation universitaire. L’augmentation de l’aire de réflexion (on passe de l’aire métropolitaine lyonnaise à la région Rhône-Alpes) aboutit à une évolution des objectifs qui guident l’implication régionale.

Formalisée au moment de la signature du contrat de plan Etat-région 1989-1993, les objectifs de l’implication régionale se déclinent en quatre points : l’aménagement du territoire régional, le développement des formations de pointe, la création de filières « professionnalisantes » nouvelles et l’information et l’orientation des lycéens et étudiants ⁵⁶³ . L’aménagement du territoire régional vise à contrebalancer le poids des agglomérations lyonnaises et grenobloises en développant les premiers cycles dans les villes moyennes (Saint-Etienne, Valence, Bourg-en-Bresse, Roanne, Annecy…). Ces objectifs incluant les implantations universitaires dans les impératifs de l’aménagement du territoire régional sont déclinés dans les opérations effectivement programmées dans le contrat de plan Etat-région 1989-1993. L’investissement régional se dirige prioritairement vers le financement des équipements qui ne sont pas situés sur les grands pôles universitaires que sont Lyon et Grenoble ⁵⁶⁴ et vers les formations à finalités professionnelles immédiates (IUT et écoles d’ingénieur) ⁵⁶⁵ . L’absence de la région Rhône-Alpes dans le financement de la première tranche de la Manufacture des Tabacs est notamment motivée par ces objectifs régionaux qui ne sont pas compatibles avec le soutien à la mise en place de premiers cycles non sélectifs dans la ville de Lyon ⁵⁶⁶ . Pendant le contrat de plan 1989-1993, l’implication régionale est donc sélective.

Lors des négociations engagées avec l’Etat pour le financement d’Université 2000, la région Rhône-Alpes poursuit son effort de détermination d’objectifs propres. Les travaux du groupe de travail sur l’enseignement supérieur chargés de spécifier les objectifs régionaux sont ainsi poursuivis. Les objectifs d’intervention ne sont cependant pas remaniés. Les réserves émises par ses membres quant à l’implication de la région dans des politiques qui sont de compétence étatique restent sans effets ⁵⁶⁷ . La région Rhône-Alpes, à partir de son investissement dans Université 2000, ne finance donc plus majoritairement des opérations qui répondent aux objectifs qu’elle a formalisés en 1989 mais répond plutôt aux besoins universitaires. Conformément aux vœux exprimés par les présidents des universités lyonnaises, elle s’engage ainsi massivement dans le financement de la Manufacture des Tabacs ⁵⁶⁸ alors que l’opération ne répond à aucun des objectifs énoncés en 1989.

Les présidents d’université disposent de plus de relais à l’intérieur de l’assemblée régionale qui peuvent infléchir les positions adoptées. Alors qu’Anne-Marie Comparini se prononce par exemple pour un investissement prioritaire de la région dans le domaine de la recherche en sciences dites dures, le président socialiste de la commission « enseignement supérieur » du Conseil régional intervient auprès de l’exécutif pour que les sciences sociales profitent également des investissements régionaux. Anne-Marie Comparini devant s’appuyer sur les élus de gauche pour faire adopter ses projets, la présidente du Conseil régional accepte d’étendre le soutien régional aux sciences sociales ⁵⁶⁹ .

Au delà du développement du patrimoine immobilier, la région Rhône-Alpes parvient cependant à développer des programmes innovants qui lui sont propres. L’accent porté sur les nouvelles technologies de l’information et de la communication ou sur le soutien à la mobilité internationale des étudiants en sont des exemples. Ces programmes ne constituent cependant qu’une faible part des investissements réalisés. La région dispose donc comme la Communauté urbaine d’un pouvoir marginal d’orientation des investissements dans l’immobilier universitaire. Son absence de participation aux scènes où sont négociés primitivement les principes qui fondent les négociations la prive de capacité majeure d’influence. A partir du schéma Université 2000 pour la région et dès le lancement du projet de la Manufacture des Tabacs pour la Communauté urbaine de Lyon, les collectivités territoriales n’ont donc que peu de poids sur la détermination des programmes effectivement financés.

Les représentants des collectivités territoriales influent par contre sur la localisation des équipements universitaires. Le lancement de l’opération de la Manufacture des Tabacs est une initiative des élus locaux qui marque un tournant radical dans l’agglomération lyonnaise : le retour de l’université en centre-ville. Les élus lyonnais cherchent à travers la réhabilitation de la Manufacture des Tabacs à afficher plus clairement le caractère universitaire de la ville ⁵⁷⁰ . Le projet est accueilli avec enthousiasme par les universitaires lyonnais ⁵⁷¹ qui, à cette époque, doivent faire face à un déficit majeur de locaux. Lors des négociations d’U2000 et une fois que les principes d’action sont définis, les fonctionnaires les plus proches des exécutifs des collectivités territoriales ont accès aux présidents d’université et au recteur d’académie qui sont réceptifs à leurs attentes. La volonté départementale d’un rééquilibrage à l’ouest de l’agglomération est ainsi acceptée et se traduit par le renforcement du site d’Ecully ⁵⁷² . L’objectif ministériel d’un retour des universités en centre-ville ne peut se réaliser que parce que les collectivités territoriales investissent dans le développement universitaire. Les objectifs d’aménagement portés par les collectivités territoriales ne s’imposent cependant pas aux universitaires lyonnais. Ainsi, si la commune de Bron tente de faire pression sur l’exécutif de Lyon II pour influer sur son redéploiement entre l’implantation de Bron et les locaux en centre-ville lyonnais nouvellement reçus, elle ne parvient pas à infléchir la position du président de l’établissement ⁵⁷³ .

La prise en compte des intérêts des collectivités territoriales par les présidents d’université semble la seule voie qui, à Lyon, leur permet de s’exprimer. Les exécutifs des collectivités territoriales sont donc dépendants des universitaires pour concrétiser leurs priorités. Comme dans le cas des politiques culturelles analysées par Erhard Friedberg et Philippe Urfalino ⁵⁷⁴ , l’illégitimité des interventions locales dans la définition des objectifs et le choix des opérations privent les élus locaux de capacités d’action. Dès lors qu’ils se risquent à faire pression directement sur les universitaires, ils se heurtent à un front commun des présidents d’université qui mettent en cause l’interventionnisme local ⁵⁷⁵ . Les politiques d’implantation universitaire conduites dans l’agglomération lyonnaise ne s’apparentent cependant pas à un jeu du catalogue. La définition des opérations, si elle s’opère entre le recteur et les présidents d’université, dispose d’une certaine cohérence. Illégitimes à peser sur la définition de la liste des opérations, les élus des collectivités territoriales cherchent à favoriser l’émergence au niveau régional mais surtout au niveau de l’agglomération d’une politique intégrée entre les représentants des établissements d’enseignement supérieur. Par le soutien apporté aux structures de représentation des intérêts universitaires comme le Pôle universitaire lyonnais ou la Conférence universitaire Rhône-Alpes, ils cherchent à favoriser la définition d’une politique entre les présidents d’université et les directeurs des grandes écoles :

‘« On a tout fait pour qu’il n’y ait pas une concurrence entre Lyon et Grenoble, entre Lyon et Saint-Etienne. C’est pour cela qu’on a été tout à fait favorable à ce qu’il y ait un rapprochement entre les universités. De façon à ce qu’on puisse faire front commun, qu’elles puissent nous donner préalablement un projet qui soit déjà coordonné et concerté. » ⁵⁷⁶ ’

Ceci étant, les politiques étudiées ne nous semblent pas illustratives des processus décrits par les tenants de la gouvernance urbaine ⁵⁷⁷ . Si des acteurs pluriels, à la fois élus locaux, représentants des intérêts universitaires, membres de l’administration déconcentrée parviennent bien à formaliser un projet consensuel et à le présenter au centre étatique, c’est dans le cadre d’une stricte division du travail entre ceux qui sont légitimes à réfléchir sur les objectifs de l’action et ceux qui mobilisent les fonds locaux pour les financer. Une appréhension microscopique des logiques de la négociation met en lumière l’absence de co-construction des opérations à financer. Les projets qui sont ensuite portés collectivement ne sont pas négociés entre l’ensemble des acteurs du réseau étudié.

Impuissants à intervenir dans la fixation des objectifs des politiques d’implantation universitaire, les exécutifs locaux engagés dans les négociations tendent à favoriser le rapprochement entre les universités et les grandes écoles. Quand leurs objectifs ne vont pas à l’encontre de ceux des universités, ils pèsent sur la localisation des équipements universitaires. Les exécutifs territoriaux disposent de plus de marges de manœuvre dans les négociations financières qui s’engagent avec leurs autres partenaires étatiques. Elles sont cependant relativement faibles.