2. D’un usage défensif à un usage offensif de l’autonomie universitaire

Le changement de stratégie identifié plus haut correspond à une modification de la portée de l’influence universitaire sur la conduite des programmes immobiliers. Le pouvoir universitaire sur la conduite de ces politiques semble aller croissant tout en changeant de nature. Avant la mise en œuvre de la loi Faure, les assesseurs en charge du projet ne disposent que de peu d’influence sur la conduite des programmes. La mise en chantier de la loi Faure marque un renforcement du pouvoir universitaire. Les conseils d’UER disposent d’un pouvoir relatif d’empêcher la réalisation des projets immobiliers qui sont contraires à leurs intérêts. C’est ici un usage défensif de l’autonomie universitaire qui est opéré. Pendant la période contemporaine, les présidents d’université s’affirment comme des acteurs majeurs de la conduite des programmes immobiliers. Disposant d’un pouvoir de veto relatif, ils sont également capables de définir une stratégie qui s’impose aux autres acteurs. Ils font un usage offensif de l’autonomie de gestion de leurs établissements.

Avant 1968, les assesseurs des doyens en charge des projets immobiliers des facultés ne disposent que d’un pouvoir très relatif d’influence. Isolés au sein de leur établissement, sans coordination entre eux, leur seul pouvoir réside dans la maîtrise de l’information sur les effectifs et les locaux des facultés. L’élaboration du programme pédagogique ne consacre pas pour eux un surcroît d’influence. Elle répond avant tout à une logique des besoins. Ce sont les cycles et les établissements dont le déficit en locaux est le plus grave qui doivent s’implanter à Lacroix Laval. Le fonctionnement relativement hiérarchique des établissements autour du doyen assure aux assesseurs seulement un certain monopole dans la gestion du dossier. Le désintérêt des doyens pour la conduite des programmes immobiliers les prive d’un important soutien notamment pour faire pression sur la centrale parisienne.

La disparition des facultés et la mise en œuvre de la loi Faure ouvrent des marges de manœuvre supplémentaires aux universitaires. Les programmes pédagogiques élaborés pour l’université de Lacroix Laval deviennent en effet caducs avec la disparition des facultés. Les conseils d’UER peuvent alors affirmer leur influence sur la conduite des programmes immobiliers. A plusieurs reprises, les promoteurs de Lacroix Laval butent sur le refus des conseils d’unité de s’associer à leur projet. La constitution d’une université des sciences sociales et des sciences ⁶¹⁰ à Lacroix Laval portée par le directeur de l’Institut d’études politiques de Lyon, les directeurs des UER de droit, de sciences économiques et de gestion est ainsi entravée par la volonté des conseils d’UER de sciences humaines et sociales de s’implanter à Bron-Parilly. Contactée, la directrice de l’UER de sciences psychologiques, sociologiques, ethnologiques et pédagogiques décline ainsi la proposition des promoteurs de Lacroix Laval au motif d’un refus de son conseil d’unité ⁶¹¹ .

Après bien des atermoiements, la constitution d’une université des sciences sociales en partie sise à Lacroix Laval réapparaît sur la proposition du directeur de l’Institut d’études politiques. Formalisé dans une réunion qui regroupe les exécutifs des conseils transitoires de gestion, les directeurs d’UER et des représentants étudiants, le projet prévoit la réunion du droit, de l’économie, de la gestion, de la sociologie, de l’histoire, de la philosophie et de la géographie dans un même établissement ⁶¹² . L’adoption du projet par le ministère de l’Education nationale ⁶¹³ sans qu’il ne fasse l’unanimité et que la totalité des conseils d’UER ne soit consultée provoque de vives réactions. Les conseils d’unités des sciences psychologiques, sociologiques, ethnologiques et pédagogiques et de sciences de l’homme et de son environnement refusent ainsi leur implantation à Lacroix Laval et réitèrent leur attachement au projet de Bron-Parilly :

‘« Le découpage que l’on nous propose entre les universités ruine tous ces projets [de s’implanter à Bron-Parilly]. Il va directement à l’encontre de nos décisions clairement manifestées et il est clair qu’en aucun cas nous ne l’accepterons. Il apparaîtra, s’il est imposé comme une brimade envers notre unité et entraînera de graves conséquences dont la première sera vraisemblablement la démission des membres enseignants et étudiants élus au conseil de l’unité. » ⁶¹⁴ ’ ‘« Les implantations géographiques imposées vont à l’encontre de tous les vœux exprimés par les instances élues de notre UER et de l’amorce de réalisation d’un ensemble [celui de Bron Parilly] dont vous connaissez les difficultés. » ⁶¹⁵ ’

Dans la période qui va de mai à octobre 1969, la définition d’une université pour le domaine de Lacroix Laval bute donc sur le refus des conseils d’UER issus de la faculté des lettres d’y participer. Réparti entre de nombreuses instances de délibération, le pouvoir des universitaires sur cette période est avant tout un pouvoir d’opposition aux projets portés par leurs pairs. La dilution du pouvoir rend vulnérable les acteurs locaux aux décisions ministérielles. Ainsi, l’incapacité des universitaires lyonnais à formaliser un projet consensuel aboutit à l’imposition par le cabinet du ministre d’un découpage provisoire en octobre 1969. Deux universités, Lyon I groupant les unités issues des anciennes facultés de médecine et de sciences et Lyon II qui réunit les lettres et le droit, sont constituées. Une commission mixte paritaire associant des membres des deux universités est mise en place pour définir quels enseignements doivent aller constituer le nouvel établissement de Lacroix Laval. Les unités de sciences sociales désirant s’implanter à Bron-Parilly ne sont plus inclues dans le projet ⁶¹⁶ .

Les discussions associent des représentants des unités d’économie, de gestion, de droit, de langues vivantes, de pharmacie, de physique, de biologie et un géographe ⁶¹⁷ . Elles n’aboutissent cependant pas. Incapables d’élaborer un projet commun, les membres de la commission mixte cherchent à promouvoir la naissance de deux nouveaux établissements, l’un situé en centre-ville, l’autre à Lacroix Laval. Le projet est refusé par le cabinet du ministre de l’Education nationale : il aboutirait à la constitution d’une université à dominante scientifique à Lacroix Laval alors même que ce sont ces disciplines qui ont le moins besoin de locaux. Il consacrerait surtout la quasi-renaissance d’une faculté de droit :

‘« Le projet de Lyon IV appelle des réserves encore plus sérieuses. (…) [L’université proposée] constituerait la simple juxtaposition d’UER, qui selon toute vraisemblance, vivrait sur la base de non-ingérence et sauvegarderait ainsi l’autonomie de leurs formations respectives. Reconstituant une faculté de droit à part entière au centre de Lyon, elle permettrait en même temps la résurrection d’une faculté des lettres à Bron-Parilly. » ⁶¹⁸ ’

Le dossier de Lacroix Laval ne survit pas à cet énième atermoiement. La scission de l’université Lyon II en juin 1973 ne relance pas le projet. L’université Lyon III constituée essentiellement autour des juristes trouve place en centre-ville sans que la possibilité d’une implantation à Lacroix Laval ne soit même évoquée. L’université Lyon II, elle, se partage entre les locaux du centre-ville et ceux de Bron-Parilly. Dans cette période, le pouvoir est donc essentiellement localisé au sein des conseils d’unités d’enseignement et de recherche qui disposent d’un pouvoir de veto à l’égard des projets élaborés par leurs homologues. Cette incapacité des universitaires à construire un projet collectif les rend cependant vulnérables aux interventions ministérielles.

Dans la période contemporaine, les présidents d’université disposent d’un même droit de veto mais cette fois à l’égard des projets qui sont soutenus par les autres membres du réseau d’action publique. Les consultations conduites à l’occasion de la préparation du schéma régional d’aménagement et de développement des enseignements supérieurs qui associent les recteurs d’académie, les services du SGAR, les collectivités territoriales, les universitaires et les représentants des intérêts économiques aboutissent à la proposition de constitution d’une quatrième université. Le recteur de l’académie de Lyon, membre du comité de rédaction du schéma régional d’aménagement et de développement des enseignements supérieurs, très proche du départ à la retraite, joue le retrait sur cette procédure de concertation ⁶¹⁹ . Les négociations qui sont entamées entre le recteur Bancel, les présidents d’université et les directeurs de grandes écoles en mars 1991 aboutissent à la remise en cause de la création de cette quatrième université. Les deux premières décisions qui sont prises entre les acteurs qui participent à ces réunions consistent à ne pas toucher au découpage des établissements et de conforter les sites d’implantation déjà en place en maintenant les premiers, deuxièmes et troisièmes cycles sur chaque campus. Quelques mois après leur adoption, les présidents d’université et les directeurs de grandes écoles reviennent donc sur les principes énoncés dans le schéma d’aménagement, marquant ici l’indépendance de leurs débats et la capacité à s’opposer aux projets qui sont portés par les autres acteurs.

Les présidents d’université sur cette période ne disposent pas seulement d’un droit de veto sur les projets qui les concernent. Ils sont également capables d’élaborer un projet commun y compris quand leurs intérêts sont divergents et à l’imposer aux autres acteurs. Dans la négociation d’Université 2000 et dans les négociations d’U3M, les présidents d’université parviennent à élaborer une liste des opérations qui sont effectivement financées.

Les présidents d’université font preuve d’indépendance à l’égard des dirigeants de leurs composantes dans les négociations, y compris celles qui disposent de statuts spécifiques. Ainsi les directeurs d’IUT de Lyon I ne sont pas favorables à la constitution d’IUT dans les autres universités. Le président de Lyon I accepte cependant le financement de bâtiments d’IUT dans les autres universités :

‘« Lyon I avait ses IUT et les IUT entendaient bien conserver leur monopole. Ils n’avaient aucune envie de voir naître d’autres IUT sur l’agglomération lyonnaise. Les directeurs d’IUT, je ne dis pas cela contre eux, quand on a une fonction à défendre, on la défend, c’est normal. Ils ont mené un combat très clair. Et là aussi le recteur a été très ferme et nous aussi. » ⁶²⁰ ’

Cette capacité des présidents d’université à se coordonner semble cependant spécifique à la région Rhône Alpes. Les études comparatives menées sur plusieurs régions par montrent que ce sont plutôt les recteurs d’académie qui dominent les négociations engagées pendant Université 2000 ⁶²¹ . François Baraize note ainsi la spécificité de la région Rhône-Alpes : son exécutif cherche à s’appuyer plus sur les présidents que sur les universitaires. Le changement de recteur en pleine négociation d’Université 2000 favorise lui aussi l’affirmation des présidents dès U2000. Le nouveau recteur doit en effet aller au plus vite pour formaliser un accord : il joue donc la participation présidentielle.

Dans les négociations d’U3M, les présidents d’université affirment leur capacité à promouvoir les projets qu’ils portent en s’émancipant du portage rectoral des opérations devant les collectivités territoriales. Bruno Gelas, le président de Lyon II, intéressé par des locaux de l’ancien hôpital Saint-Joseph jouxtant l’implantation historique des facultés lyonnaises sur le quai Claude Bernard, se heurte au scepticisme rectoral sur la faisabilité du projet. Le président de Lyon II contacte alors directement les exécutifs territoriaux pour obtenir leur soutien :

‘« Mais, nous [l’université Lyon II] on était intéressé par les anciens locaux de St-Joseph. C’est le responsable de la direction des bâtiments de Lyon II qui l’avait dit à Puech [le vice-président chargé des affaires immobilières], qui m’en avait parlé en me disant que cette opération pouvait être intéressante pour nous. J’avais été voir le recteur qui m’avait dit qu’on ne pourrait jamais l’avoir. Et puis là, j’avais fait un gros truc. J’en avais parlé à Barre, Millon et puis Mercier. Barre ne trouvait pas le projet idiot. J’en avais parlé à Guyot. Et les élus locaux étaient sensibles au fait d’avoir la possibilité de créer un lieu de vie, avec un resto U. Alors tout de suite le recteur a dit : « oui très bien on va faire aussi des salles de gym ». Parce qu’il était très gym. Et puis on a eu le soutien du recteur de la fac catho parce que cela appartient à l’association des Evêques de France. » ⁶²² ’

Les présidents d’université profitent largement de la multiplication des centres de financement. Préservés d’interventions locales par la mise en avant de l’autonomie universitaire, ils bénéficient de la multiplication des guichets auxquels s’adresser. Hors contrat de plan, ils bénéficient de crédits qui leur permettent de financer l’équipement de leurs locaux. La multiplication des guichets auxquels ils peuvent s’adresser allège la dépendance financière des présidents d’établissement :

‘« Il y a parfois des effets de manche. Des problèmes ponctuels. Mais elles [les collectivités locales] savent bien qu’elles ne sont pas compétentes. Vous savez, on en revient à ce qu’on disait tout à l’heure, beaucoup de tutelles, cela veut dire zéro tutelle. Parce qu’il y en a qui vous dise non, vous pouvez toujours aller voir l’autre. Il y a des effets induits merveilleux. » ⁶²³ ’

Le bénéfice tiré de la multiplication des financeurs est sensible dans la volonté souvent affichée d’un maintien du statu quo. Les présidents d’université tiennent ainsi à la pérennité du système polyarchique actuel :

‘« … je pense qu’il vaut mieux que ce soit discuté avec les collectivités. Regardez une opération comme Bron-Parilly. Si c’est vu seulement de la région, qu’est ce qu’ils en ont à faire ? Rien. Mais le maire de Bron ou le maire de Villeurbanne pour la Doua, ils ne sont pas du même avis. Ils pèsent de leur poids à travers leurs réseaux et leurs partis pour que les choses soient faites. Alors, que le bon étage de discussion, ce soit la région, sans doute. Je pense que oui. Mais il faut quand même qu’il y ait les trois étages. Je ne vois pas l’utilité de faire venir pour discuter le maire d’Ambérieu-en-Bugey mais les maires qui ont des implantations sur le territoire de leur commune, oui. Cela me paraît important. Les conseils généraux doivent par exemple être là. Alors pareil : le conseil général de l’Ardèche, on s’en fout mais celui de l’Ain c’est important à cause de l’antenne de Bourg-en-Bresse. » ⁶²⁴ ’

Le pouvoir des présidents d’université n’est cependant pas absolu. Il trouve sa limite dans la possibilité toujours ouverte pour les élus locaux ou le recteur de rechercher l’implantation d’une grande école parisienne. Ne disposant pas d’un accès véritable à ces scènes de négociation, ils n’ont que la possibilité de manifester leur opposition aux projets et aux sommes mobilisées. S’ils protestent contre les crédits engagés dans la délocalisation de l’ENS lettres et sciences humaines ⁶²⁵ , les présidents d’université lyonnaise n’ont cependant nullement la capacité de l’empêcher. Ils parviennent seulement à faire en sorte que les débordements financiers de l’opération ne soient pas inclus dans le CPER ⁶²⁶ . Il semble que ce soit là la seule limite à leur pouvoir dans la fixation des objectifs. Moins dépendants des services centraux du ministère de l’Education nationale pour mobiliser des fonds, capable d’intégrer leur position pour présenter un front uni devant les financeurs, le pouvoir des universitaires est celui qui est le plus consacré par l’investissement des collectivités territoriales.

Sur la période d’analyse retenue, le pouvoir universitaire s’affirme donc considérablement. Si dans les années 1960, les universitaires lyonnais tentent d’associer le centre ministériel à leur projet, les présidents des universités dans la période contemporaine jouent une stratégie opposée. C’est dans des discussions entre pairs qu’ils parviennent à définir un compromis respectant les priorités ministérielles. La liste des opérations arrêtées, ils imposent aux financeurs des programmes leurs priorités. Avec le recteur d’académie, ce sont les acteurs périphériques qui voient leur pouvoir le plus conforté par les évolutions de la forme du réseau.

Au total, le changement de forme du réseau n’aboutit pas à un changement majeur dans le contenu de l’action publique produite. Elément de permanence entre les deux périodes, l’initiative se situe toujours à la périphérie du système politico-administratif. Dans la gestion du projet de Lacroix Laval, les acteurs locaux et déconcentrés sont dépendants des ressources du centre. L’investissement des collectivités territoriales dans le financement des politiques d’implantation universitaire met fin à cette dépendance. Les acteurs locaux et déconcentrés ne pâtissent plus d’une dépendance financière à l’égard du centre.

L’investissement des collectivités territoriales porte aussi en lui des changements quant à la localisation du pouvoir. S’il ne se traduit pas, à Lyon, par un surcroît d’influence des exécutifs territoriaux dans la détermination des objectifs de l’action, il permet un renforcement majeur du recteur et des présidents d’universités. Ces derniers affirment leur pouvoir sur la conduite de ces programmes au détriment du préfet. Si la périphérie voit bien son pouvoir renforcé, c’est avant tout les présidents d’université et le recteur qui profitent de la redistribution du pouvoir. La situation ne semble pas exclusivement lyonnaise : François Baraize dans ses études comparatives conclut aux mêmes évolutions ⁶²⁷ .

Au total sur la période d’analyse retenue, le pouvoir des acteurs situés à la périphérie du système politico-administratif français se renforce largement. Le recteur et les présidents d’université sont les acteurs qui profite le plus de la multiplication des centres de financement. Le préfet, à l’inverse, voit largement reculer sont influence. Initiateur sans moyen dans les années 1960, il ne profite pas de la mise en place du contrat de plan Etat-région pour s’affirmer comme un acteur influent du réseau d’action publique qui gère les politiques d’implantation universitaire. La montée en puissance du recteur affecte même ses capacités d’initiative. Le pouvoir des élus locaux n’est pas à la mesure de leur engagement financier. Si les politiques d’implantation universitaire sont co-financées, elles ne sont pas co-déterminées.