5-L’INTERVENTION FINANCIERE DE LA COLLECTIVITE CONDITIONNE LE DEGRE DE FRAGILITE BANCAIRE LORS DE L’EMERGENCE DU CAPITALISME OCCIDENTAL

Si le cadre légal est évidemment essentiel pour ce qui concerne la réflexion sur la fragilité bancaire, il semble cependant non moins essentiel, et cela depuis le début de la mise en place d’un système bancaire, d’insister sur le rôle déterminant de l’intervention collective notamment (mais pas uniquement) celle des institutions.

On peut analyser cette intervention à deux niveaux distincts. En premier lieu, l’intervention de la puissance publique peut créer les conditions qui renforcent indirectement le système bancaire. Nous prendrons en exemple la relation du marché des titres d’Etat aux Etats-Unis à l’époque de l’émergence de son système bancaire.

En second lieu, il s’agit de réfléchir sur la nature des garanties offertes par la collectivité afin de limiter la fragilité bancaire.

Certes, la théories des asymétries d’information montre et nous y reviendrons, les limites de telles pratiques. On ne peut néanmoins ignorer, que sous une forme ou sous une autre, cette intervention a toujours eu lieu à cette époque.

Il s’agira donc de cerner, selon un certain nombre de critères, en quoi celle-ci a contribué à agir, en réduisant (ou en accentuant) le niveau de la fragilité bancaire.

L’aspect le plus méconnu de cette intervention porte sur la mise en place d’un marché des titres publics dont la nature a permis, d’une manière probablement involontaire, de structurer de manière relativement solide le système bancaire naissant. Le cas américain est particulièrement éclairant à cet égard.

Son cadre politique et économique général doit se comprendre comme celui d’une nation endettée au sortir d’une guerre d’indépendance, qui cherche à enclencher un processus de modernisation économique.

Pendant les années postérieures à 1780, les différents Etats de l’Union se sont engagés dans des opérations de résorption de la dette issue de la guerre par deux types de moyens : la fiscalité et l’émission de titres de crédit.

Le premier moyen était fort mal adapté puisque le Congrès manquait du pouvoir nécessaire pour imposer un niveau fiscal suffisant.

La seconde méthode, comme c’est souvent le cas dans ces circonstances, a rapidement dominé ; l’émission de nouveaux bons permettait de couvrir la charge d’intérêt due sur les emprunts précédents ⁶¹⁰ .

Le gouvernement américain devait gérer une dette nationale considérable d’un montant de 77 millions de dollars ⁶¹¹ . Il se trouvait d’autre part face à un dilemme puisque la première constitution des Etats-Unis interdisait à l’Etat fédéral de lever des impôts ⁶¹² .

L’adoption d’une seconde constitution en 1788 a permis de jeter les bases d’une modernisation économique, en particulier dans le domaine financier où le point de vue fédéraliste s’est affirmé contre la volonté décentralisatrice des Etats.

On peut analyser la portée de ces réformes à travers les deux rapports soumis par Alexander Hamilton au Congrès en 1790 ⁶¹³ .

Insistant sur l’importance de la confiance ⁶¹⁴ , celui-ci propose que la dette nationale soit remboursée au pair. Celle-ci est classée en trois catégories : La dette nationale, la dette des Etats et la dette domestique.

A partir de là, la dette est restructurée sous la forme de trois émissions de bons du Trésor. La dette étrangère, principal et intérêt est honorée dans les termes initialement spécifiés.

Le capital de la dette domestique est payé au pair en bons du Trésor à un taux de 4% à long terme et 6% à court terme. La dette des Etats est prise en charge par la Confédération et les intérêts payables à partir de 1792.

Le second rapport défend, quant à lui, la nécessité de doter le pays d’une banque nationale sur le modèle anglais dans le but de réguler l’ensemble du futur système bancaire et de procurer une monnaie stable pour l’économie nationale. La Banque des Etats-Unis créée en 1791 se voit dotée d’un capital de 10 millions de dollars ⁶¹⁵ . Les 4/5 de ce capital sont vendus au public et le gouvernement fédéral s’octroie le solde.

Le mode de règlement de ces actions est essentiel pour notre réflexion, puisque l’Etat incite le public à utiliser les nouveaux bons du Trésor pour effectuer les trois quarts de leur paiement, le solde étant réglé en espèces ⁶¹⁶ .

Ainsi, la dette publique participe à la mise en place de la clef de voûte du système financier. Mais en même temps, c’est la banque qui rend attractive l’usage des instruments de la dette de l’Etat américain. Entre 1790 et 1800, la banque est autorisée à ouvrir des succursales dans l’ensemble du pays ⁶¹⁷ .

Le résultat des réformes financières est évident en matière de crédit public et de confiance. Alors que les titres de la dette étaient, en 1788, cotés à 10 ou 20 cents pour un dollar, ils reviennent au pair dés 1791-92.

Cependant, un aspect moins spectaculaire, et probablement non voulu également, apparaît aujourd’hui essentiel. Un marché financier commence à se développer sur une base avant tout constituée par des titres publics.

A partir des transactions effectuées à l’occasion de l’émission de ces nouveaux titres, les principales villes américaines de l’époque, New York , Philadelphie et Boston organisent leurs cotations . Celles-ci, hebdomadaires, sont répercutées dans la presse.

L’analyse de l’évolution de ces différents marchés donne l’impression, malgré le caractère rudimentaire des moyens de communication de l’époque, de l’existence d’un arbitrage efficace entre ces différents marchés ⁶¹⁸ .

D’autre part, les données disponibles, notamment pour l’année 1803 ⁶¹⁹ , montrent que la moitié des 81 millions de dollars de dettes américaines est détenue par des Européens notamment Anglais et Hollandais, ce qui semble plaider pour un retour de confiance de la part des prêteurs internationaux.

On comprend l’intérêt de l’avènement de ce marché pour le gouvernement américain. L’intérêt est cependant tout aussi évident pour le système bancaire naissant lui-même. En effet, les banques américaines vont pouvoir utiliser le nouveau marché pour émettre des titres ⁶²⁰ afin de constituer leur capital social.

Mais d’une manière beaucoup plus importante, les titres publics émis, compte tenu du degré de confiance dont ils sont crédités, vont pouvoir faire office, de manière de plus en plus satisfaisante, d’instruments collatéraux à l’occasion des opérations de prêts effectuées par les banques. Comme l’indique R.Sylla ⁶²¹  :

‘“Le marché financier devint une source de demande de prêts ayant pour conséquences des investissements en actions et bons du trésor, qui servirent de collatéraux pour les prêts consentis par les banques » ’

Par exemple, en 1790, la Banque du Massachusetts accepte les anciens titres publics comme collatéraux à la hauteur de 25% de leur valeur. En 1791, le nouveau bon du Trésor à 6% est accepté à la moitié de sa valeur. L’année suivante, il l’est, comme collatéral, au pair.

Dés son origine, le système bancaire va utiliser des techniques propres au marché financier visant à sécuriser les opérations de prêts. Ainsi, de nombreuses banques d’Etat vont déposer une part de leur ressources en titres publics auprès de banques new-yorkaises en tant que moyens éventuels de remboursement des billets qu’elles émettaient en contrepartie des crédits qu’elles procuraient à leur client ou des dépôts qu’elles recevaient ⁶²² .

Cette pratique, empruntée aux « appels de marge » sur le marché des titres a accru notablement la sécurité des opérations effectuées par les banques.

En définitive, parce qu’elle limitait le risque pour le prêteur, l’interaction entre les banques et le marché financier de titres publics a permis une extension considérable du nombre des établissements financiers dans le Nord-Est des Etats-Unis.

En effet, l’objectif premier du gouvernement répondait d’abord à la nécessité de régler le problème fondamental de la dette publique. C’est de manière non intentionnelle que l’intervention de l’Etat a pu, dans l’exemple ci-dessus, contribuer, en plus, à limiter la fragilité bancaire.

Au contraire, d’autres modalités seront employées à l’époque de l’émergence du capitalisme productif occidental pour limiter, cette fois-ci consciemment et directement, le niveau de la fragilité bancaire.

Nous allons voir que dans les crises financières survenues dès cette époque, à un moment ou à un autre, sous des formes très diversifiées, avec des acteurs variés, des opérations de sauvegarde du système bancaire seront mises en œuvre.

Le caractère récurrent de ces opérations ne peut pas ne pas être interprété comme une garantie implicite (ou explicite) donnée au secteur bancaire avant même que ne se produise la panique. L’ambiguïté de ces actions est bien connue ⁶²³   :

D’un coté, elles produisent des incitations négatives potentiellement préjudiciables à l’équilibre du système financier sous la forme d’une exacerbation de comportements entachés de hasard moral.

Mais d’un autre coté, parce qu’elles offrent précisément des garanties, elles permettent aux établissements financiers de s’engager dans des opérations de prêts, qui par nature, puisqu’elles portent sur une promesse, sont porteuses de risques.

En ce sens, elles renforcent la capacité du système à financer l’activité. Elles sont donc, aussi, un facteur limitatif de la fragilité bancaire. En tout état de cause, parce qu’on ne peut isoler complètement le processus financier du contexte social et politique dans lequel il se meut, on doit reconnaître que quelles que soient les annonces de la collectivité à l’égard de l’intervention, celle-ci a eu lieu. Kindleberger formule cette réalité d’une manière radicale :

‘ «  L’argument dominant contre l’a priori selon lequel les paniques doivent se résoudre d’elles-mêmes, c’est qu’elles ne se sont jamais résolues d’elles-mêmes. Les autorités se sentent contraintes d’intervenir. Panique après panique, crash après crash, crise après crise, les autorités ou quelques «  citoyens responsables » essayent d’en terminer avec la panique par un moyen ou par un autre. L’histoire offre un grand nombre d’occasion pour lesquelles les autorités étaient résolues à ne pas intervenir mais se trouvèrent, à contrecœur, obligées de le faire. » ⁶²⁴ ’

Afin d’analyser l’action financière publique au regard de la fragilité bancaire, il est nécessaire de distinguer, comme on le fait traditionnellement, les situations d’insolvabilité de celles d’illiquidité.

Nous avons déjà évoqué la situation d’insolvabilité dans laquelle le montant de l’actif bancaire (réserves et crédit sans risque) devient inférieur au montant des dépôts. L’insolvabilité résulte donc d’un volume de prêts non performants excédant les réserves accumulées. Dans ce cas, la fragilité bancaire peut être limitée par la mise en œuvre de normes prudentielles assorties d’une capacité de supervision.

Ce cadre implique que des procédures de sanctions des dirigeants et des actionnaires concernant le caractère imprudent de leur gestion et de leur surveillance soient publiquement requises ⁶²⁵ .

A l ‘époque du capitalisme productif émergent, deux formes dominent dans ce domaine. Lorsque l’Etat adopte une position libérale en matière financière, la supervision et la production d’un cadre prudentiel s’effectue à travers une démarche coopérative de type ‘«’ ‘ branch banking ’» ⁶²⁶ .

Au contraire, lorsque l’Etat est résolument interventionniste, outre le « branch banking », il participe plus directement à la prise en charge de la supervision.

Les modalités attendues par la communauté financière sont alors de trois types : la liquidation, la reprise de la banque par un investisseur se chargeant de la recapitaliser, enfin la reprise par l’Etat qui assure ses engagements en provisionnant les créances douteuses. Pour le reste, la situation d’insolvabilité réclame les mêmes moyens que la situation d’illiquidité.

Celle-ci, caractérisée par une insuffisance temporaire et réversible de réserves, provient de l’activité bancaire elle-même, qui consiste généralement à emprunter «court» et prêter «long».

Dans cette situation, un mouvement de retrait des dépôts à vue ou la non-reconduction de dépôts à terme peut épuiser les réserves bancaires ⁶²⁷ .

Dans ce cas, la plus ou moins grande fragilité bancaire dépend de l’existence d’un dispositif permettant de fournir des liquidités lorsque le marché inter-bancaire n’y pourvoit pas spontanément.

La plupart des études concernant la fragilité financière de cette époque montrent que la mise en place d’une banque centrale réduit, de manière sensible, le risque de crise d’illiquidité ⁶²⁸ . Dans le cas américain sur lequel nous nous sommes particulièrement appuyé dans ce chapitre, Miron ⁶²⁹ montre qu’avant la création du Federal Reserve Board en 1914 une panique apparaissait en moyenne tous les trois ans. Au contraire, aucune de ces crises ne s’est déroulée entre 1914 et 1928.

Etudiant chacune des crises précédant la première guerre mondiale ⁶³⁰ , R.Sylla estime que la fragilité du système financier peut conduire à des crises industrielles majeures qui déstabiliseront, en retour, gravement le secteur bancaire. Il synthétise ainsi ses principaux résultats :

‘ «  Qu’est ce qui fait que certaines crises financières et pas d’autres, conduisent à la dépression ? Cela dépend de la présence ou de l’absence d’un prêteur en dernier ressort. » ’

De manière plus générale, il semble que le développement de la régulation, de l’amélioration du système légal, de la supervision, aussi bien que l’apparition d’un prêteur en dernier ressort, aient été déterminants pour réduire les vagues de retraits. Sur ce point, l’analyse de Mishkin montre que la Grande Bretagne, par exemple, n’a plus souffert d’une crise bancaire depuis 1866 grâce à ces derniers éléments ⁶³¹ .

Le problème du hasard moral demeure, cependant, non résolu, lorsque l’on réfléchit à la nature de la fragilité bancaire à l’époque du capitalisme productif occidental émergent.

Comme on vient de le voir, les principaux outils d’intervention financière se mettent en place progressivement dans tous les pays. Or, on le sait, le paradoxe propre à ces outils c’est que la règle affirmée de ne pas intervenir est systématiquement bafouée lors de la crise bancaire. Le fait que les agents intègrent cet élément à leurs anticipations rend la prévention et la gestion des crises futures plus difficiles ⁶³² .

Il est donc nécessaire de savoir si et comment, le capitalisme de cette époque a pu résoudre ce dilemme, c’est à dire fondamentalement, comment, malgré le risque du hasard moral, il a su se préserver (ou non) d’une fragilité financière trop prononcée.

Le concept de ‘«’ ‘ constructive ambiguity’ ” semble pouvoir être mobilisé pour aborder cette question.

En élaborant ce concept, Corrigan ⁶³³ a cherché à montrer qu’en introduisant, de manière volontaire ou involontaire, un élément d’incertitude relatif à la nature, la destination, l’étendue, l’origine et même la date du soutien public, on peut exercer une pression qui est susceptible de produire, dans une certaine mesure, une incitation sur le système bancaire induisant une démarche plus prudente, puisque la banque, prise individuellement, n’est pas en mesure de savoir si elle sera soutenue elle-même, tout en sachant qu’un soutien, global mais indéterminé, aura néanmoins lieu.

Evidemment, cette situation laisse à l’institution chargée de la régulation toute latitude pour mener à bien son action.

On pourrait craindre qu’un problème ‘«’ ‘ d’incohérence temporelle ’» ⁶³⁴ puisse apparaître, en ce sens que toute politique discrétionnaire cherche à réaliser une prise de décision optimale à chaque période et qu’elle peut donc aboutir à des pertes collectives de bien-être pour peu que les agents se révèlent aptes à anticiper le fait qu’en recherchant à tout instant la solution optimale, la politique discrétionnaire n’est pas cohérente et qu’elle aboutit sur le plan gouvernemental à revenir sur les promesses faites.

Mais, ce dispositif n’est pas nécessairement dominant pendant la phase d’émergence du capitalisme productif en Occident.

En effet, si l’on considère, la situation historique et économique propre au XIXe siècle dans cette région du monde, la principale caractéristique de l’action publique demeure, pour chaque pays, son extrême diversification, quel que soit le critère évoqué.

Les déterminants de l’action publique sont marqués par des oppositions multiples, des négociations dont l’issue n’engage pas nécessairement toutes les parties en présence. Il y a parfois pluralité de candidats à l’action collective pour réduire la panique bancaire, notamment pour tenir le rôle de prêteur en dernier ressort.

Le cas anglais est typique à cet égard ⁶³⁵ . Durant tout le XIXe siècle, il n’apparaît jamais clairement aux protagonistes quelle instance se trouve en position de prêteur en dernier ressort, ni même s’il l’un des acteurs pressentis est en mesure de porter ce rôle.

Ainsi, lors des crises de 1793 et 1811, l’acteur principal est le Trésor. Il se trouve en mesure de résorber la crise grâce à l’émission d’importantes quantités d’Exchequer Bills.

Par contre, alors que la communauté financière attend son action pendant la crise de 1825, il s’y refuse.

En effet, cela apparaît hasardeux pour lui, puisque ayant déjà largement eu recours à cette émission, le risque d’une décote de ces bons et de leur chute au-dessous du pair devient réelle. Dans ce cas, les agents s’en seraient servis, opportunément, pour régler les sommes dues à l’Etat.

Le gouvernement fait alors pression sur la Banque d’Angleterre qui s’engage et émet des billets sur la garantie de marchandises et non sur garantie de bons du Trésor ⁶³⁶ . De la même manière, en 1847, 1857 et 1866, la Banque intervient sur l’insistance du gouvernement, en violant l’acte de Peel récemment promulgué ⁶³⁷ .

Par contre en 1890, elle refuse son intervention. De son côté, le Trésor n’émet pas de Bons. La solution est alors trouvée dans la garantie offerte d’honorer les engagements d’un certain nombre d’entreprises et de banques.

L’analyse de Sprague ⁶³⁸ en ce qui concerne les Etats-Unis montre la même incertitude sur la nature de l’acteur effectif, lorsque la panique bancaire menace. Cette incertitude se prolonge si l’on considère la situation des bénéficiaires. Ainsi, l’ouvrage de Bagehot contient une règle impérative : le prêt en dernier ressort doit être octroyé à tout débiteur qui présente de « bons » collatéraux.

La difficulté évidente apparaît dés lors que la valeur de la plupart des collatéraux dépend, en grande partie, de la profondeur de la crise financière.

Par conséquent, leur évaluation est, en dernière analyse, à la discrétion du prêteur. Il résulte de ce dispositif que, pour la plupart des bénéficiaires éventuels de prêts en dernier ressort, « the rule is that there is no rule » ⁶³⁹ .

La même démarche peut être conduite, avec les mêmes résultats pour ce qui est du moment où l’action publique s’engage, mais également, le niveau à laquelle cet engagement s’effectue ⁶⁴⁰ .

De manière paradoxale, le contenu du concept contemporain de « constructive ambiguity » peut donc être retrouvé au moment où s’ébauche les contours du dispositif de régulation financière propre au capitalisme productif occidental naissant. D’un côté, son caractère sommaire, inachevé et multiforme est évident, de l’autre côté, les agents peuvent compter de manière quasi certaine sur son intervention.

On peut, par conséquent, faire l’hypothèse que ce cadre présente certains éléments d’incitation positive pour les banques puisque celles-ci se trouvent en une situation d’incertitude propre à les dissuader de tenter de bénéficier d’une situation de hasard moral.

Bien entendu, il ne saurait être question de voir dans ce dispositif, le cadre favorisant en toutes circonstances la stabilité bancaire par des pratiques financières prudentes. En effet, il peut être rationnel pour l’acteur public de défendre la position d’un établissement financier notoirement insolvable.

Cependant, l’absence de garanties absolues, couplées à l’attente d’une intervention de nature indéterminée, peut permettre, en l’absence de normes prudentielles élaborées, de modifier le comportement des financiers dans un sens susceptible de limiter la fragilité bancaire. C’est ce qui semble être le cas pendant la phase d’émergence du capitalisme industriel occidental ⁶⁴¹ .