1-2- Changement du cadre économique et réglementaire : la dérégulation partielle du financement de l’appareil productif japonais

Jusqu’aux années soixante-dix, le système financier japonais a évolué dans un environnement caractérisé par une réglementation stricte facilitant l’accès au crédit pour les entreprises. La concurrence, très limitée, entre les établissements de crédit s’exerçait «hors prix » et reposait sur les liens de long terme entre banques et appareil productif.

Document II - Fonctionnement du système bancaire avant la déréglementation

Structure	Réglementation	- Plafonnement des taux débiteurs et créditeurs - Segmentation des marchés. - Contrôle des volumes et activités.
Comportement	Conservatisme	- Spécialisation des institutions - Prise de risque limitée - Relation de long terme avec le client
Performance	Marge brute élevée	- Faible pression sur les coûts - Expansion des capacités (réseau d’agences)

Source : « Enseignements de la résolution des crises bancaires dans quelques pays » P 35 in «Résolution des crises bancaires ». Document de la Banque Nationale de Belgique. Bruxelles. 2000.

Entre la fin des années soixante-dix et la fin des années quatre-vingt-dix, une partie importante de la réglementation en vigueur auparavant a été remise en cause. Ce processus, mis en œuvre dans tous les pays développés, s’est accentué de manière très varié selon les pays.

Fort et rapide dans les pays anglo-saxons, il s’effectuera de manière lente et limitée dans le cas japonais. Pourtant, un certain nombre de modifications internes apparaissent, déjà, dés les années soixante-dix, pour trois raisons essentielles.

En premier lieu, face aux chocs économiques du début des années soixante-dix (la remise en cause du système de Bretton Woods en août 1971, la généralisation des taux de change flottants à partir de 1973 et la crise économique de 1974-75), le gouvernement japonais mène une politique budgétaire expansionniste.

Les dépenses publiques augmentent pour la seule année 1975 de 55% ⁷⁹⁷ . Le financement de ces mesures de soutien à l’activité est assuré par l’émission de bons du Trésor dont le montant double pour cette même année.

A la fin de la décennie, son niveau atteint 57000 milliards de yens contre 15.8 milliards en 1975. Quoique faiblement rémunérés, les bons sont massivement souscrits puisque la loi oblige le secteur bancaire à en absorber une part importante ⁷⁹⁸ .

Cette augmentation de l’émission de titres de la dette publique contribue, par conséquent, à une pression supplémentaire sur le produit net bancaire. Les établissements de crédit sont donc conduit à revendiquer des facilités concernant leur financement. Ils obtiennent, dés la fin de la décennie la possibilité d’émettre des certificats de dépôts présentant des taux alignés sur le marché afin de retrouver les dépôts perdus les années précédentes.

D’autre part, le ralentissement économique réduit mécaniquement les demandes de prêts. Cela conduit la banque à faire pression sur les autorités pour obtenir un assouplissement de la segmentation du marché bancaire dans le but de trouver de nouvelles sources de profit ⁷⁹⁹ .

Pendant les années quatre-vingts, le processus de dérégulation financière change quelque peu de nature et correspond plutôt à la nouvelle place internationale qu’occupe le Japon suite à l’accroissement de l’importance de sa position commerciale.

L’accord Yen – Dollar en 1983, puis l’accord du Plaza en 1985, lui imposent de réduire les barrières aux mouvements de capitaux, d’internationaliser le Yen et dans une moindre mesure de libéraliser le marché du capital en favorisant une détermination partielle des taux d’intérêt à travers le marché.

Alors que jusqu’en 1983, seules les principales entreprises ⁸⁰⁰ ont l’autorisation d’émettre des obligations, l’influence de ces accords va multiplier cette possibilité, si bien qu’en 1987, 330 entreprises peuvent bénéficier de cette possibilité.

Dans le même temps, les entreprises financières réussissent à lever des dépôts à travers deux nouveaux instruments : les certificats du marché monétaire et les dépôts à terme.

Cette dérégulation des dépôts implique une détermination grandissante de leur taux par le marché. En 1980, 6,3% seulement des dépôts correspondaient à cette situation contre 57,3% en 1989 ⁸⁰¹ .

Document III : Fonctionnement du système bancaire attendu à la suite de la déréglementation des années 80

Structure	Libéralisation	-Taux d’intérêt sur les taux de marché. -Suppression des mesures de rationnement du crédit. -Levée des contraintes pesant sur les activités bancaires. -Libération des mouvements internationaux de capitaux.
Comportement	Agressivité	-Concurrence pour les parts de marché avec augmentation du volume des crédits et du total des bilans. -Développement de nouveaux produits et approche de nouveaux marchés. -Profil d’activité plus risqué.
Performance	Marge brute réduite Détérioration de la rentabilité et de la solvabilité	-Perte des rentes de situation. Coûts excessifs hérités du passé. -Mauvaise gestion des risques. -Concentration excessive sur certains secteurs.

Source : « Enseignements de la résolution des crises bancaires dans quelques pays » p 35 in «Résolution des crises bancaires ». Document de la Banque Nationale de Belgique. Bruxelles. 2000.

Cette déréglementation va se poursuivre dans le cadre des négociations nippo-américaines de 1989-90 ⁸⁰² dont l’objectif principal est d’ouvrir le marché japonais aux produits et services américains en faisant disparaître les barrières non tarifaires.

La phase essentielle de ce processus demeure néanmoins celle de la ‘«’ ‘US - Japan Enhanced Initiative on Deregulation and Competition Policy”’ entreprise en juin 1997.

La réforme du système financier japonais, induite de cet accord, part de l’idée que le système financier japonais étant caractérisé par la prédominance des banques dans l’investissement à moyen et long terme, à travers la mise en œuvre de relations étroites avec les entreprises, les banques n’ont pas suffisamment développé leurs capacités d’expertise en matière d’évolution du risque de crédit ⁸⁰³ :

‘ «  Leurs prêts étaient ciblés vers un secteur industriel en particulier et elles bénéficiaient habituellement de garanties gouvernementales. En retour, les méthodes de comptabilité – par lesquelles une banque pouvait facilement cacher ses mauvaises créances – ont fait en sorte qu’il était impossible de vérifier la viabilité financière d’une institution bancaire » ’

Face à cette faible profitabilité et la pénurie de fonds qui affecte la banque, le ‘«’ ‘Big Bang»’ se présente donc comme une démarche globale visant à favoriser la modernisation, la rentabilité et la responsabilité du secteur financier. Les mesures essentielles qu’il préconise visent à modifier la structure même de ce secteur en empruntant cinq directions essentielles:

• Décloisonnement intra et extra sectoriel
• Nouveaux produits et nouveaux outils pour lever des fonds.
• Nouvelles méthodes de comptabilité et transparence financière accrue.
• Abolition des restrictions à l’entrée de nouveaux participants.
• Rationalisation de l’activité d’investissement financier.

Dans les années 80, déjà, la segmentation s’affaiblissait de plus en plus ⁸⁰⁴ et les banques agissaient de manière indirecte par l’intermédiaire de leur filiale dans tous les secteurs, en particulier ceux dans lesquels leur intervention n’était pas -a priori- admise.

Confortant ce processus, le «  Big Bang » offre donc, en plus, aux banques, les outils financiers leur permettant de lever des fonds aptes à favoriser la réalisation de leurs nouvelles fonctions.

Ainsi, les banques nationales peuvent, depuis 1999, offrir des dépôts à terme et il leur est devenu possible d’émettre des obligations à long terme. La possibilité de développement des produits d’assurance et des valeurs mobilières est également favorisée.

Les restrictions légales sur l’ouverture et l’emplacement des succursales bancaires sont également levées. Enfin, la révision de la loi anti-monopole permet le contrôle par les banques de plus de 5% des actions des entreprises non bancaires.

En favorisant la modernisation, la rentabilité et la responsabilité du système bancaire, le « Big Bang » entend répondre aux difficultés d’un secteur dont le développement semblait affecté par la pénurie de fonds et qui avait pris un retard considérable par rapport aux pays identiques plus axés sur le marché financier.

On doit compléter l’analyse de l’architecture de cette réforme en prenant en compte l’évolution réglementaire concernant la Banque du Japon.

L’indépendance de la Banque du Japon ne répond pas du tout aux canons d’une théorie néoclassique défendant l’idée d’une relation causale entre indépendance et efficacité de la lutte contre l’inflation. En, effet, depuis 1973, la Banque du Japon, la moins indépendante de toutes les banques centrales, est néanmoins celle qui a obtenu les meilleurs résultats dans ce domaine ⁸⁰⁵ .

En revanche, l’absence d’autonomie de la Banque du Japon a pu être clairement mise en relation avec le sauvetage de nombreuses institutions financières considérées pourtant comme peu viables. La Banque du Japon peut être analysée jusque là comme l’un des instruments à la disposition du gouvernement pour augmenter les liquidités des entreprises et stimuler l’activité des institutions financières sans qu’il ait lui-même un rôle direct à jouer.

En juin 1997, des modifications à la loi sur la Banque du Japon ont été adoptées pour favoriser, du moins en principe, l’autonomie de la banque centrale. Il est, en particulier, interdit au gouvernement, de démettre de ses fonctions le gouverneur de la banque et d’intervenir dans ses opérations courantes.

Un seul organe de décision dirige désormais la banque : le conseil directeur ⁸⁰⁶ . Celui-ci est devenu la principale autorité en matière de politique monétaire. D’autre part, en ce qui concerne les plans de redressement des entreprises (notamment dans le secteur financier) le gouvernement a délégué cette fonction à un organisme indépendant la ‘«’ ‘Japan Development Bank »’. Les conséquences de ces mesures sont doubles ⁸⁰⁷  :

Tout d’abord, la segmentation est appelée à disparaître progressivement au profit d’une compétition entre une multitude d’activités financières regroupées dans de nouvelles structures où les services financiers multisectoriels tendent à devenir le noyau d’une holding qui n’est plus conçue comme une source de fonds, mais, beaucoup plus comme une source de profit.

Ensuite, on assiste à une augmentation, très forte et très nouvelle pour la finance japonaise, des flux d’entrées d’IDE. Correspondant, en 1996, à 200 millions de dollars, ils atteignent, en 1999, le niveau de 14 milliards. Il s’agit évidemment d’une variable essentielle de la réforme du système financier puisque ceux-ci sont en mesure de transformer, par le niveau de compétitivité qu’ils impulsent et les ressources financières dont ils disposent, le système dans son ensemble.

Il reste, cependant, que des limites importantes réduisent quelque peu l’influence de ces réformes. Tout d’abord, le processus de dérégulation est marqué par une très grande lenteur. Comme on le sait, on peut dater son origine à la fin des années 70, or il faut attendre 1998, pour que se mettent en place graduellement, par exemple, un marché obligataire. Il en est de même en ce qui concerne des placements d’épargne au profit des ménages : les fonds communs de placement sur le modèle généralisé en occident ne débutent qu’à cette même époque.

Leur succès est d’ailleurs très relatif puisque l’activité des sociétés d’investissement intervenant dans ce domaine se révèle peu engageante  ⁸⁰⁸ :

‘Presque toutes les sociétés d’investissement étaient des substituts des maisons de titres et elles étaient souvent intéressées à manipuler tous les comptes qu’elles gèrent pour collecter de commissions élevées au profit de leur maisons mères. La plupart du temps, leurs résultats sous performent largement ceux du marché ».’

Il en résulte que le montant des dépôts effectués par les ménages auprès des banques reste important, et même croissant en fonction du PIB.

Document  IV : Dépôts individuels dans les City Banks (rapporté au PIB)

Source : Banque du Japon : « Economic Statistic Annual, Various Issues »

D’autre part, la remise en cause de la segmentation du système financier japonais s’avère aussi relativement lente dans sa mise en place et, en réalité, plutôt partielle. C’est en 1993 seulement que les banques reçoivent l’autorisation de constituer, sous formes de filiales, des maisons de titres.

Dans le même temps, les sociétés de placement peuvent faire de même en ce qui concerne les titres bancaires. Cependant, dans cette activité, les banques ne sont autorisées, par le Ministère des Finances, qu’aux opérations de souscriptions et de mise en relation.

Certes, les filiales étrangères des banques japonaises n’ont théoriquement aucune obligation en cette matière. Cette possibilité est, cependant, interdite en pratique, par le Ministère des Finances, à l’aide d’une procédure d’agrément ⁸⁰⁹ stipulant que les banques doivent, de ce point de vue, se référer à l’expérience accumulée au Japon par les sociétés de placement.

Il en résulte que l’on peut interpréter un tel accord comme un moyen d’empêcher les filiales bancaires de devenir des souscripteurs dominants des obligations émises par les entreprises japonaises ⁸¹⁰ .

Les limites précédentes renvoient à des obstacles plus institutionnels provenant de la Banque du Japon et du Ministère des Finances eux-mêmes. En ce qui concerne la première, on peut douter de son autonomie pourtant légalement affirmée.

En effet, les liens qu’elle entretient avec le Ministère des Finances sont anciens et n’ont guère changé malgré les réformes. Comme l’indique E. Boulanger ⁸¹¹  :

‘ «  Malgré les réformes, les traditions se poursuivent » ’

Le fait que les huit derniers gouverneurs de la Banque Centrale proviennent par alternance du Ministère ou de la Banque est symptomatique à cet égard. La loi, elle-même, dans son Article 4 concernant la gestion de la Banque du Japon, insiste sur l’importance et la persistance nécessaire du lien avec le Ministère ⁸¹²  :

‘ «  En reconnaissance du fait que le contrôle de la monnaie et du change est une composante de la politique économique générale, la Banque du Japon maintiendra toujours un contact étroit avec le gouvernement et un échange de vues suffisant de telle manière que la politique monétaire et le dispositif élémentaire de la politique gouvernementale soit mutuellement harmonieuse. » ’

De ce fait, les représentants du Ministère des Finances ont le droit d’assister et de participer aux discussions du conseil directeur de la Banque et d’ajourner ou reporter à une date ultérieure la réunion si une entente n’est pas obtenue sur un problème particulier. La difficulté d’abandonner la politique dite de ‘«’ ‘taux d’intérêt zéro’» est, d’ailleurs, symptomatique de cet état de fait institutionnel.

La même analyse peut être menée en ce qui concerne la réforme du Ministère lui-même. Il apparaît que l’ensemble des tentatives de réformes impulsées pendant les années 90 n’ont eu qu‘une portée limitée.

Il en résulte que le Ministère des Finances conserve l’ensemble de ses pouvoirs discrétionnaires et reste donc en capacité d’assurer le soutien financier des firmes en difficulté. Cela affecte évidemment de manière considérable le fonctionnement du marché ⁸¹³ . Demeurant le ministère le plus puissant au Japon, il n’a guère modifié, pendant les années 90, sa place déterminante.

Or, le succès attendu de la réforme initiée par le « Big Bang » repose, en grande partie, sur la volonté de cette institution de laisser la gestion du système financier à des institutions financières dotées d’une certaine marge d’autonomie, sinon d’indépendance.

La faiblesse du résultat des réformes financières s’engageant pourtant dans une voie clairement orientée sur le marché, pose la question de la volonté réelle du système financier japonais de modifier son fonctionnement.

En effet, cette opposition entre une image de changement radical et l’absence de modification fondamentale mérite réflexion.

La dérégulation des taux d’intérêt n’a pas réellement eu lieu, l’abandon des procédures d’actionnariat croisé n’est même pas au programme du « Big Bang ».

Contrairement aux affirmations, malgré les insuffisances constatées en matière de gestion de la bulle financière dans la fin des années 80 ⁸¹⁴ , et les difficultés à agir face à l’accumulation de prêts de mauvaise qualité dans les années 90, la puissance du Ministère des Finances et de la Banque du Japon, leur capacité à coordonner et à réguler le système financier japonais n’ont pas décliné mais, au contraire, se sont accrues de manière significative.

Certes, le besoin d’assurer des conditions financières acceptables pour résoudre le problème des prêts non performants rend nécessaire le maintien de structure particulière de taux d’intérêt ? mais il n’est pas pour autant obligatoire que le Ministère maintienne son contrôle direct sur la moitié des transactions financières au Japon ⁸¹⁵ .

On peut donc également considérer que la « lenteur » et le caractère partiel des réformes relèvent aussi d’un choix -ou du moins- de compromis à l’intérieur même des institutions publiques.

W.Lazonick ⁸¹⁶ défend l’idée que du point de vue des perspectives gouvernementales, l’efficacité de la stratégie de réorganisation financière dépend de la capacité des établissements financiers à devenir des entreprises aptes à agir sur le plan international pour créer des centres de profit, alors même que cela leur est, dans les faits, interdit sur le plan national :

‘ «  Une telle transformation, si elle réussit, peut permettre à des entreprises financièrement fragiles de survivre en exploitant les hauts rendements des actifs financiers investis à l’étranger pour augmenter les résultats de l’épargne domestique. Par ces moyens, ces résultats peuvent être améliorés sans saper les engagements financiers consentis aux entreprises du secteur productif ». ⁸¹⁷ ’

Bien entendu, une telle stratégie constitue une importante prise de risque à moyen et long terme puisque intervenant sur le marché désormais mondialisé, les établissements financiers japonais seront soumis à la concurrence des établissements étrangers ce qui favorisera de nouveaux types d’accord et de nouveaux positionnements des entreprises japonaises.

Il reste que, pour ce qui concerne le cadre de cette étude, les réformes entreprises ne peuvent pas être considérées comme un point de passage décisif d’une situation de domination bancaire à un système de domination par le marché du système financier japonais.