7.2.2.3. Les performances du réseau lourd de surface stuttgartois

Par rapport à nos deux villes françaises, « complètement différent est le parti pris par Stuttgart (…) qui [a] choisi de développer des réseaux de transports en commun essentiellement en surface avec une excellente qualité de service. » ¹¹⁰¹

A cet égard, il est toujours étonnant de constater à quel point, après-guerre, « la France est le seul pays d’Europe à démanteler de la sorte son réseau de tramway et elle suit en cela l’exemple des Etats-Unis. » ¹¹⁰² Tel n’est pas le cas de l’Allemagne et Stuttgart en est une bonne illustration. La reconstruction de la ville a en effet donné lieu à la préservation des réseaux de tramway, dont le fonctionnement fut rapidement restauré. Il n’est pas forcément facile d’éclairer cette différence fondamentale de représentation et d’attitude à l’égard de ce mode entre les deux pays. Néanmoins, dans cet immédiat après-guerre, la situation économique et sociale d’un état allemand, qui a tout de même attendu près de trente ans avant de rattraper le niveau français de motorisation, en est de toute évidence un facteur explicatif. La conservation de cet outil prépondérant de transport public qu’est le tramway apparaît alors comme une nécessité sociale, sans que cette conservation ne rime toutefois avec conservatisme.

« Le professeur Walther Lambert a été le premier à réfléchir à la transformation du réseau de tramway existant depuis 1868 en un moyen de transport moderne et performant. En 1959, dans un rapport d’expertise établi pour le compte de la ville de Stuttgart, il a conçu un projet de tramway en souterrain. » ¹¹⁰³ Cette solution permet certes de libérer de l’espace de voirie là où il est le plus rare, alors que la déferlante automobile se fait plus pressante et que les conflits de circulation s’exacerbent, mais elle s’inscrit également dans la perspective d’un aménagement du tramway en site propre afin de préserver sa capacité de fonctionnement et de garantir une offre complémentaire performante à une accessibilité individuelle de masse. D’ailleurs, si le passage en souterrain s’impose dans l’hypercentre, ce transport collectif est maintenu en surface sitôt le city-ring franchi. Dès 1961, le conseil municipal vote le principe de réalisation de ce tramway souterrain (U-Straßenbahn) dont les travaux commencent l’année suivante au point nodal de ce réseau émergent qu’est Charlottenplatz, à proximité de la Planie, le long de la City-Tangente Est. Or il faut bien voir ce qu’à cette époque, ce projet comporte d’initiative : Stuttgart est une des premières villes d’Allemagne à proposer une telle perspective pour son réseau de transport public, ce qui est d’autant plus méritoire qu’en matière de transport, les subventions du Land sont alors uniquement dédiées à la construction de nouvelles voiries ¹¹⁰⁴  ; ce statut de précurseur a un coût et cette réalisation constitue un "luxe" de plus de 30 millions de DM (15 millions d’euros) pour la commune.

Sensiblement différente est la logique qui a conduit à l’équipement de l’agglomération en un réseau de type RER, le S-Bahn ¹¹⁰⁵ , tant elle marque l’investissement global et coordonné des pouvoirs publics dont la Bundesbahn, la société nationale des chemins de fer, est ici le principal fer de lance. Elle n’en traduit pas moins le même intérêt précoce porté à l’offre de transports collectifs : le projet, élaboré avec la commune de Stuttgart en 1964, fait l’objet d’une convention signée en 1968 entre le Land et la Bundesbahn, et dans laquelle l’Etat fédéral s’engage financièrement à hauteur de 50% et le Land de 30%. ¹¹⁰⁶ Les six lignes en étoile du S-Bahn, qui convergent toutes vers la gare centrale, seront progressivement mises en service à partir de 1978 et se présentent comme un outil complémentaire à la desserte de la zone dense, permettant d’améliorer les liaisons avec les noyaux urbains périphériques et d’étendre le rayon d’action des transports collectifs grâce à des dessertes plus fines et plus fréquentes que celles proposées par le chemin de fer régional. ¹¹⁰⁷ Elles s’accompagneront de la création d’un organisme technique de coordination des transports publics à l’échelle de l’aire métropolitaine – le Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart (VVS) –, qui associe les exploitants du réseau urbain – la Stuttgarter Stra  enbahnen AG (SSB) – et suburbain – la Bundesbahn – afin notamment d’instituer une tarification commune. ¹¹⁰⁸

La ville de Stuttgart n’en abandonne pas pour autant ses projets de développement des transports collectifs dans la zone dense. Depuis longtemps, l’idée de construction d’un réseau de métro est dans l’air mais pâtit de prévisions de trafic que l’on estime insuffisantes. Suite au schéma directeur d’urbanisme de 1967, qui fait apparaître un sous-dimensionnement des infrastructures de transport public existantes compte tenu des perspectives d’évolution de la population et de la mobilité, le conseil municipal adopte, en 1969, le principe de réalisation d’un véritable réseau métropolitain (U-Bahn Netz) dont le plan est adopté en 1972. Cependant, tandis que les travaux du U-Straßenbahn dessinent progressivement le réseau souterrain de l’hypercentre, l’investissement nécessaire à la concrétisation de ce plan ¹¹⁰⁹ ne peut être dégagé que dans le cadre du système fédéral coopératif, qui rend plus que jamais décisives les aides du Bund et du Land pour l’amélioration du trafic urbain. ¹¹¹⁰ Or, en 1975, alors que la crise économique a réduit significativement la manne fédérale et que les prévisions du schéma directeur communal ont été revues à la baisse, aucune subvention n’est en vue pour le métro de Stuttgart. La municipalité décide alors de revoir son projet et propose en 1976 l’adoption d’une solution médiane entre le tramway et le métro, le StadtBahn : il s’agit en fait d’un métro léger en site propre intégral, qui s’inscrit dans l’espace selon les principes du U-Straßenbahn, c’est-à-dire en ne circulant en souterrain que dans l’hypercentre. Ce compromis, qui présente l’avantage de minimiser le coût de construction des infrastructures, est approuvé par le Bund et par le Land, qui jugent l’option appropriée et suffisante et lui accordent leur soutien financier. ¹¹¹¹

Pour prévenir les risques d’utilisation peu efficiente des fonds publics mobilisés par cette nouvelle offre, le ministère fédéral des transports soumet néanmoins la planification des lignes du Stadtbahn à l’établissement préalable d’une conception intégrée des réseaux de transport à l’échelle du Grand Stuttgart ¹¹¹² , outil qui doit notamment permettre d’éviter aux différents modes de transport public de se concurrencer. ¹¹¹³ Le métro léger, qui est mis en service à partir de 1985, se substitue donc progressivement aux lignes de tramway existantes en proposant un système de qualité supérieure, que ce soit au niveau du confort ou des performances techniques. ¹¹¹⁴ Cette transition nécessite des aménagements importants, qui vont de la modification de l’écartement des rails ¹¹¹⁵ à la réservation d’une emprise sur voirie, en passant par une conception particulière des stations. ¹¹¹⁶ Mais ainsi « les pertes de temps ont pu être réduites de 14% à 1,5% par rapport à 1984, ce qui a permis d’accroître la vitesse commerciale moyenne sur le réseau de métro léger de 20,1 km/h à 25,8 km/h » ¹¹¹⁷ en 1997. A ceux qui doutaient que le remplacement du tramway concoure à offrir un système de transport public plus performant, « des progressions en voyageurs atteignant 20% sur plusieurs lignes du métro léger le prouvent de manière évidente. Pour obtenir ces taux de croissance, on n’a pas seulement créé des véhicules de métro léger modernes et attrayants aux yeux des voyageurs, mais on a également aménagé systématiquement la voie de roulement en la séparant du reste du trafic pour l’essentiel. » ¹¹¹⁸

Sur les douze lignes de tramway qui existaient avant 1985, seule une est encore en service aujourd'hui et son remplacement est programmé pour bientôt. Avant la fin de la décennie, ce mode historique aura donc disparu de la capital souabe. En même temps qu’il se glissait dans les rails du Straßenbahn, le Stadtbahn a opéré une réorganisation du réseau de surface, ajoutant à la progression qualitative de l’offre de transport public une croissance quantitative (figure 62). En effet, si le métro léger reste un équipement avant tout central qui dessine un réseau polaire sur le territoire de Stuttgart, ses prolongements passés ou à venir débordent peu à peu les frontières communales et certaines lignes se font même moins radiales. ¹¹¹⁹

Après avoir affirmé précocement ses ambitions, Stuttgart se situe aujourd'hui au premier rang des agglomérations allemandes en matière de transports collectifs, notamment grâce à l’interconnexion réalisée entre les infrastructures urbaines et suburbaines. Spatialement, la position concurrentielle de ces différents modes n’en reste pas moins contrastée. Malgré des investissements importants, le succès du S-Bahnet l’efficacité du

Source : Verband Region Stuttgart

rabattement organisé par le système de bus régionaux, les transports suburbains ont perdu du terrain sur l’automobile. ¹¹²⁰ Depuis sa création, le Verband Region Stuttgart s’efforce donc de regagner le terrain perdu en développant l’offre sur les quelques 250 kilomètres du réseau de S-Bahn dont il a désormais la charge : dans cette optique, il a notamment généralisé à l’ensemble des lignes une desserte cadencée avec, depuis 2003, un passage tous les quarts d’heure à l’heure de pointe du matin et l’après-midi. Parallèlement, forts de la concentration d’infrastructures qu’ils proposent sur le territoire de la ville-centre, les transports publics ont pu y opposer une résistance plus efficace, avec quelques nuances toutefois : si la réalité de cette contestation est attestée au niveau du trafic interne ¹¹²¹ , le trafic d’échange entre Stuttgart et ses périphéries présente un bilan moins favorable. ¹¹²² Quoi qu’il en soit, on peut noter une certaine continuité de la philosophie énoncée dans les plans de déplacements des années 70 ¹¹²³ , dont l’ambition en matière de transports collectifs était à la fois d’assurer un service minimum, y compris pour les espaces les moins propices à ce type de desserte, et de s’adapter aux pointes des migrations pendulaires convergeant vers les zones urbaines denses. La planification a ainsi persisté à hiérarchiser ses priorités de développement urbain en même temps qu’elle visait à étendre spatialement l’offre TC. ¹¹²⁴ Finalement, « la politique des transports urbains en Allemagne de l’Ouest a été dans l’ensemble plus efficace qu’en France. (…) [Elle] a consisté à réaliser un réseau de liaisons routières et de transport public (de préférence sur rail) dans les centres urbains en tenant compte de la planification territoriale. » ¹¹²⁵ Dans les espaces à forte densité, l’amélioration de l’offre de transports collectifs est donc parvenue, essentiellement grâce aux infrastructures lourdes en site propre – qui, à Stuttgart, transportent aujourd'hui sur 120 kilomètres de lignes les deux tiers de la clientèle de la SSB ¹¹²⁶ –, à résister à l’expansion automobile. Mais, si le territoire de la voiture particulière s’est trouvé partiellement contesté, cela s’est effectué parallèlement à une stratégie d’accroissement global de l’accessibilité des lieux centraux. Dans ces conditions, on comprend mieux que les résultats des politiques de transport public puissent encore apparaître modestes en termes de répartition modale.

C’est pourquoi la ville de Stuttgart, à travers notamment son nouveau "schéma directeur" (Flächennutzungsplan) ¹¹²⁷ , affirme aujourd'hui sa volonté de parvenir à des évolutions nettement plus significatives. Leur concrétisation passe bien sûr par la poursuite des efforts consentis en matière d’axes lourds, qui constitue une orientation récemment validée par le plan régional de transports. Mais elle requiert également de réduire le différentiel qui s’est creusé, en termes de qualité de service, avec un réseau d’autobus qui occupe une place décisive dans le fonctionnement de la chaîne de transport. ¹¹²⁸ Toutefois, de nouvelles incertitudes pèsent actuellement sur ces deux aspects du développement des transports urbains. Depuis trente ans, le réseau de Stadtbahn s’est étendu grâce au soutien financier du Bund et du Land, qui ont subventionné à hauteur de 1,43 milliards d’euros (2,8 milliards de DM) un investissement total de 1,75 milliards d’euros (3,4 milliards de DM). Or, cet effort tend aujourd'hui à se ralentir, avec l’annonce d’une baisse des taux de subvention qui passeront en 2004 de 85 à 75% ¹¹²⁹  : si on est encore bien loin de la situation et de l’évolution françaises marquées par le désengagement de l’État, cette diminution n’en constitue pas moins un réel souci financier pour les municipalités. D’autant que, depuis les réformes engagées en 1996 par l’État allemand en matière de transport de voyageurs, le modèle de gestion municipale des transports urbains s’est trouvé partiellement remis en question. ¹¹³⁰ Sur un marché désormais ouvert à la concurrence, la perspective d’une pénétration des intérêts privés apporte pour l’instant moins de solutions qu’elle ne pose de questions : peut-elle favoriser l’avènement d’un réseau d’autobus moderne et plus performant ? ou contribuerait-elle au contraire à altérer la qualité d’un service public éminemment stratégique ? Plus que jamais, la balle est donc dans le camp des collectivités locales, qui se trouvent aujourd'hui face à des choix cruciaux pour l’avenir des déplacements urbains. Dans ce contexte, un programme d’action, visant à renforcer l’ensemble des composantes du réseau existant tout en prélevant pour ce faire des ressources destinées aux investissements routiers, constituerait l’expression d’un véritable choix. Sans nul doute, s’agit-il là d’un choix encore empreint d’une forte hérésie dans le champ urbain. Seulement, au vu des expériences antérieures, il apparaît que l’ambition affichée par la municipalité de Stuttgart ne pourra guère être satisfaite par une action portant unilatéralement sur l’offre de transports collectifs, même de surface, mais qu’il lui faudra bien s’interroger sur les possibilités de ne plus étendre et même de restreindre le territoire de l’automobile.

« Les défis auxquels les transports collectifs urbains se voient confrontés sont donc considérables. Ils doivent assurer le bon fonctionnement des économies urbaines, en "optimisant" les déplacements, améliorer la qualité de vie en ville, participer à la lutte contre la dégradation de l’environnement. Des événements conjoncturels pourraient également remettre sur le devant de la scène les objectifs structurels de réduction des inégalités de mobilité et de maîtrise de l’énergie. » ¹¹³¹ L’importance de ces défis justifie l’intérêt que portent les pouvoirs publics nationaux à ces modes et contribue dans le même temps à en faire une compétence à laquelle les collectivités locales sont particulièrement attachées. Les politiques de transport collectif sont ainsi devenues de redoutables instruments de communication et de promotion pour les titulaires d’un mandat local, en offrant une visibilité qui porte d’ailleurs à amplifier le caractère spectaculaire des réalisations entreprises. ¹¹³² « Le processus de décision ne se limite pas pour autant à [une] confrontation subtile entre quelques techniciens porteurs d’un projet et un élu raisonnant en termes de pouvoirs et de notoriété. Interviennent aussi les représentants de quelques grands groupes industriels jouant adroitement de leur influence parmi les cercles de hauts fonctionnaires qui, dans l’orbite des ministères de tutelle, donneront in fine le feu vert à la réalisation d’un tramway ou d’un métro. » ¹¹³³ En fin de compte, tout concourt « dans le secteur des transports, à privilégier l’innovation technique : les enjeux industriels, la culture dominante du milieu, les effets d’inauguration. » ¹¹³⁴

Cette prégnance structurale a certes amené à renforcer l’offre de transports collectifs urbains au prix d’efforts financiers importants, mais elle n’a que très rarement permis d’accroître leur part de marché par rapport à l’automobile, en conduisant à ignorer les dynamiques territoriales qui soutenaient cette dernière. Nous l’avons vu, investir dans des axes lourds en site propre n’est certes pas inutile mais ne suffit pas à redonner l’avantage aux transports publics. A l’instar de ce qui différencie finalement un tramway d’un métro souterrain, il faut que cet investissement soit soutenu par une politique globale et cohérente, qui considère l’ensemble des modes de déplacement et prennent les mesures d’accompagnement qui s’imposent ; ce qui implique qu’accorder une réelle priorité aux transports collectifs ne peut guère se concevoir sans un réaménagement de la voirie et sans une diminution de l’espace affecté aux voitures particulières. D’une certaine façon, si l’on souhaite peser plus fortement sur les tendances lourdes d’évolution au sein des déplacements motorisés, « on sait depuis longtemps que la solution réside en grande part dans la création de couloir-bus (à défaut d’axes lourds type tramway). Or combien de maires ont pris la décision d’en faire aménager ? Pratiquement aucun bien que ce soit le moyen le moins coûteux pour rendre les transports publics compétitifs économiquement et socialement. » ¹¹³⁵

Source : VVS, Public-Awareness-Kampagne, 1989-1993

Simplement, les contraintes structurelles du champ des déplacements et du champ urbain sont telles qu’imposer des restrictions de voirie aux automobilistes semble encore relever d’un choix politique difficile, voire périlleux, et d’un choix urbain délicat. Pourtant, « les transports collectifs sont probablement condamnés à n’être employés par le grand nombre que lorsqu’on l’y incite fortement. » ¹¹³⁶ Les stratégies de contestation de l’automobile se retrouvent alors confrontées à une alternative à laquelle il leur sera vraisemblablement difficile d’échapper à court et moyen terme : parvenir à s’imposer politiquement et socialement tout en préservant l’attractivité des espaces urbains concernés ; ou se contenter « de limiter temporellement et spatialement les "pics de pollution" au profit des automobilistes que nous sommes tous devenus. » ¹¹³⁷